AMPARO DIRECTO 358/2014. 13 DE NOVIEMBRE DE 2014. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: VÍCTOR MANUEL ESTRADA JUNGO. SECRETARIO: PEDRO HERMIDA PÉREZ.

Sobre el particular, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo directo en revisión 1051/2011, en sesión de veintidós de junio de dos mil once, consideró factible acudir a la norma constitucional citada por el quejoso para determinar el monto de la indemnización que debe cubrirse al servidor público que es separado, removido, dado de baja o cesado de su cargo sin causa justificada, a fin de hacer efectivo el derecho tutelado en la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional, mediante la aplicación de una norma de igual rango, pues se ha definido que no deben aplicarse supletoriamente ordenamientos de carácter laboral.

Sin embargo, al examinar el tema relativo a si ese resarcimiento debe comprender el pago de veinte días de salario por año laborado, expuso que la fracción XXII del apartado A del artículo 123 constitucional no prevé que la indemnización derivada de un despido injustificado se integre con dicho concepto, sino que constituye el pago por la responsabilidad que deriva del conflicto ante su derecho de no reinstalar al trabajador.

Con base en esa premisa, la Segunda Sala concluyó que como tal concepto no constituye parte de la indemnización, ni está expresamente señalado en la Constitución Federal, no puede aplicarse de manera análoga al caso de la indemnización de los miembros de instituciones policiales, prevista en la fracción XIII del apartado B del mencionado artículo 123, pues se trata de un concepto jurídico exclusivo del derecho del trabajo, desarrollado por la Ley Federal del Trabajo, que no puede aplicarse a éstos, debido a que esa legislación es inaplicable a los miembros de instituciones policiales, ya que su relación es de naturaleza administrativa.

A mayor abundamiento, refirió que si la insumisión al arbitraje o no acatamiento al laudo constituye un derecho del patrón para no reinstalar a su trabajador, cuando se ubique en alguno de los supuestos que la Ley Federal del Trabajo contempla, no se trata del mismo supuesto jurídico que el de la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional, porque en ésta no existe un derecho en favor del Estado para no reincorporar a un miembro de alguna institución policial, sino que el Poder Reformador de la Constitución Federal previó una prohibición absoluta para su reincorporación.

En otras palabras, consideró que mientras para el patrón la Constitución General otorga un derecho (permite no reinstalar), para las instituciones policiales de la Federación, Estados, Municipios y Distrito Federal, la Carta Magna dispone una prohibición (prohíbe reincorporar); esto constituye una razón más que justificada del porqué el pago de veinte días por año no forma parte de la indemnización prevista en la fracción XIII, apartado B del artículo 123 constitucional.

Las consideraciones anteriores originaron la tesis 2a. LXX/2011, visible en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIV, agosto de 2011, página 530, de rubro: "SEGURIDAD PÚBLICA. LA INDEMNIZACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, NO COMPRENDE EL CONCEPTO DE 20 DÍAS POR AÑO."

En el mismo sentido, la citada Segunda Sala resolvió el amparo directo en revisión 3792/2012, interpuesto en contra de la ejecutoria dictada en el juicio de amparo 399/2012, del índice de este Tribunal Colegiado, en cuanto a la procedencia del pago de doce días por año de servicios previsto en la Ley Federal del Trabajo, como "prima de antigüedad", del que derivó la tesis 2a. XLVI/2013 (10a.), visible en la Décima Época del citado medio oficial de difusión, Libro XX, Tomo 1, mayo de 2013, página 990, intitulada: "SEGURIDAD PÚBLICA. LA INDEMNIZACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, NO COMPRENDE EL CONCEPTO DE 12 DÍAS POR AÑO."

Asimismo, si bien es posible que los miembros de seguridad pública, con fundamento en sus propias leyes, tengan derecho a otros beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibían por la prestación de sus servicios y, en la realidad, no se les hayan cubierto, corresponde al quejoso -en primer término- acreditar que percibía las cantidades reclamadas en el contencioso, o bien, que éstas están contempladas en la ley que los rige, de conformidad con la tesis XVI.1o.A.T.28 A (10a.) de este Tribunal Colegiado, publicada en la Décima Época del citado medio de difusión, Libro XXV, Tomo 3, octubre de 2013, página 1828, del contenido siguiente:

"MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES. ANTE LA TERMINACIÓN DE LA RELACIÓN ADMINISTRATIVA QUE LOS UNÍA CON EL ESTADO, TIENEN DERECHO AL PAGO DE LA INDEMNIZACIÓN ‘Y DEMÁS PRESTACIONES’, SIEMPRE QUE ACREDITEN QUE LAS PERCIBÍAN O QUE ESTÁN PREVISTAS EN LA LEY QUE LOS REGÍA. El artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos permite a las instituciones policiales de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, remover a los elementos que hayan incumplido los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, que todo servidor público debe acatar, y prohíbe absoluta y categóricamente que sean reincorporados a dichas instituciones, aun cuando obtengan resolución jurisdiccional que declare injustificada la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio, dado que el Poder Revisor privilegió el interés general por el combate a la corrupción y la seguridad, por encima de la estabilidad en el empleo y, por ello, el Estado sólo está obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tengan derecho. En este contexto, los miembros de las instituciones policiales, como todo servidor público, reciben por sus servicios una serie de prestaciones que van desde el pago que pudiera considerarse remuneración diaria ordinaria, hasta los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que perciba por la prestación de sus servicios y que necesariamente debe estar catalogado en el presupuesto de egresos respectivo. Por tanto, como la intención del Constituyente Permanente fue imponer al Estado la obligación de resarcir al servidor público ante el evento de que no pueda ser reincorporado, a pesar de que la remoción sea calificada como injustificada por resolución firme de autoridad jurisdiccional, el enunciado normativo ‘y demás prestaciones a que tenga derecho’, forma parte de esa obligación y debe interpretarse como el deber de pagarle la remuneración diaria ordinaria dejada de percibir, así como los conceptos que recibía por la prestación de sus servicios, previamente mencionados, desde el momento en que se concretó la terminación de la relación administrativa y hasta que se realice el pago de la indemnización correspondiente, siempre que acredite que percibía esas prestaciones o que están previstas en la ley que lo regía."

Además, se debe tener presente la inaplicabilidad del artículo 8 de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios de Guanajuato, el cual excluye del régimen de esa ley a los miembros de las policías estatales o municipales, de las fuerzas de seguridad, de las fuerzas de tránsito y a los trabajadores de confianza, pero prescribe que tendrán derecho a disfrutar de las medidas de protección al salario y de los beneficios de la seguridad social.

Restricción que es acorde con lo dispuesto en la fracción XIV del apartado B del artículo 123 de la Constitución Federal, que prevé que en el caso de trabajadores de confianza, las personas que los desempeñen gozarán de las medidas de protección al salario y de la seguridad social.

No obstante tal limitación, los elementos de las fuerzas de seguridad pública gozarán de los derechos derivados de los servicios que prestan en los cargos que ocupan; esto es, de la protección al salario, que no puede ser restringido, sino por el contrario, debe hacerse extensivo a las condiciones laborales de cualquier trabajador donde queda incluido el pago de prestaciones tales como el salario ordinario, aguinaldo, quinquenio, entre otras, así como los derechos derivados de su afiliación al régimen de seguridad social, que son medidas protectoras de carácter general, dentro de las cuales se incluyen, entre otros derechos, seguros de enfermedades y maternidad, de riesgos de trabajo, de jubilación, de retiro, por invalidez, por servicios de rehabilitación, préstamos para adquisición de casa, etcétera.

Lo anterior encuentra apoyo en la jurisprudencia 2a./J. 204/2007, publicada en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, noviembre de 2007, página 205, de rubro: "TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DEL ESTADO. AUNQUE NO GOZAN DEL DERECHO A LA ESTABILIDAD EN EL EMPLEO, EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, LES OTORGA DERECHOS DE PROTECCIÓN AL SALARIO Y DE SEGURIDAD SOCIAL."

En ese contexto, no asiste razón jurídica al quejoso respecto a la discriminación que, desde su perspectiva, representa el hecho de que no se le reconozca el pago de la "prima de antigüedad" o doce días de salario por cada año laborado, por el tiempo que prestó sus servicios, dado que los integrantes de las instituciones de seguridad pública se ven privados de esa prestación, ante la imposibilidad de ser reincorporados a su cargo en caso de sufrir un cese injustificado.

Ahora, el principio de igualdad inmerso en los artículos 1, 3, 24 y 29, inciso b), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, suscrita por el Estado Mexicano, constituye un derecho que protege a su titular frente a los comportamientos discriminatorios de los poderes públicos y que, por ende, es alegable ante cualquier diferenciación de trato no suficientemente justificada, a efecto de que esa igualdad sea restaurada y cobre plena eficacia normativa.

Sin embargo, no toda distinción de trato puede considerarse, por sí misma, violatoria de dicho principio; de ahí que debe buscarse un criterio que permita determinar si una diferencia de trato, relacionada, por supuesto, con el ejercicio de uno de los derechos y libertades de que gozan las personas, atenta contra los principios de igualdad y no discriminación.

Sobre el tema, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que la igualdad normativa presupone necesariamente una comparación entre dos o más regímenes jurídicos, ya que un régimen jurídico no es discriminatorio en sí mismo, sino únicamente en relación con otro.

El control de la convencionalidad de normas que se estiman violatorias del principio de igualdad, no se reduce a un juicio abstracto de adecuación entre la norma impugnada y el precepto constitucional o convencional que sirve de parámetro, sino que incluye otro régimen jurídico que funciona como punto de referencia, a la luz de un término de comparación relevante para el caso concreto.

Por tanto, el primer criterio necesario para analizar una norma a la luz del principio de igualdad, consiste en elegir un término de comparación apropiado que permita confrontar a los sujetos desde un determinado punto de vista y, con base en éste, resolver si se encuentran o no en una situación de igualdad respecto de otros individuos sujetos a diverso régimen, y si el trato que se les da, con base en el propio término de comparación, es diferente.

De ello se obtiene que, en caso de que los sujetos comparados no sean iguales o no sean tratados de manera desigual, no habrá una violación al derecho en cuestión.

El criterio anterior se encuentra contenido en la tesis de jurisprudencia 2a./J. 42/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXI, abril de 2010, página 427, de rubro: "IGUALDAD. CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLATORIAS DE DICHA GARANTÍA."

Como lo concluye la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la ejecutoria aludida en párrafos anteriores, las situaciones de un trabajador despedido injustificadamente, a quien su patrón se niega a reinstalar y la de un policía cesado ilegalmente, son sustancialmente diferentes; de ahí que la distinción en su trato sea justificada y, por ende, carezca de razón jurídica el solicitante del amparo.

Sobre este tópico, en términos similares a los anteriores se pronunció este Tribunal Colegiado, al resolver los juicios de amparo directo 69/2013, 41/2013, 30/2014, 69/2014 y 229/2014, en sesiones correspondientes al seis y veinte de marzo, quince de mayo, así como del catorce de agosto, todos de dos mil catorce, respectivamente.

Dado el anterior criterio, contenido en la tesis 2a. XLVI/2013 (10a.), de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, aplicable desfavorablemente al caso del reclamo de la prima de antigüedad del quejoso, no le beneficia la invocación de las tesis, de rubros: "PRIMA DE ANTIGÜEDAD DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO DE MORELOS. EL ARTÍCULO 46, FRACCIÓN III, DE LA LEY RELATIVA, AL ESTABLECER COMO REQUISITO PARA SU PAGO EN CASO DE RETIRO VOLUNTARIO, QUE EL TRABAJADOR HAYA CUMPLIDO, POR LO MENOS, CON QUINCE AÑOS DE SERVICIOS, VIOLA EL DERECHO DE IGUALDAD PREVISTO EN EL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL." y "SEGURIDAD PÚBLICA. LA SENTENCIA EN LA QUE SE CONCEDE EL AMPARO CONTRA LA SEPARACIÓN, REMOCIÓN, BAJA, CESE O CUALQUIER OTRA FORMA DE TERMINACIÓN DEL SERVICIO DE MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, POR VIOLACIÓN AL DERECHO DE AUDIENCIA, DEBE CONSTREÑIR A LA AUTORIDAD RESPONSABLE A PAGAR LA INDEMNIZACIÓN CORRESPONDIENTE Y LAS DEMÁS PRESTACIONES A QUE EL QUEJOSO TENGA DERECHO."

Ahora, como lo aduce el quejoso, el tribunal de lo contencioso administrativo determinó en diversas ejecutorias procedente el pago de la prima de antigüedad a los miembros de las instituciones policiales, verbigracia en el expediente 314/1a.Sala/2013 del índice de la Primera Sala, que menciona en su demanda, el que fue materia del amparo directo 24/2013, del índice de este Tribunal Colegiado, resuelto en sesión de veintisiete de febrero de dos mil catorce.

Incluso, este Tribunal Colegiado, al resolver los diversos juicios de amparo directo 286/2011, 352/2011, 674/2011 y 134/2012, en sesiones de dos de septiembre, once de noviembre de dos mil once y veintinueve de marzo y veinticuatro de mayo de dos mil doce, respectivamente, consideró procedente el pago de la prima de antigüedad mediante la aplicación del artículo 63 de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios de Guanajuato, como consecuencia de la anulación total del acto administrativo impugnado.

Sin embargo, este Tribunal Colegiado abandonó dicho criterio al resolver el juicio de amparo 399/2012, en sesión de veinticinco de octubre de dos mil doce, al considerar que tal prestación corresponde al ámbito laboral exclusivamente, como un concepto jurídico creado por la Ley Federal del Trabajo y regulado en la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios de Guanajuato, únicamente para los trabajadores de base y no así para todos aquellos que presten un servicio personal subordinado, que no es aplicable porque la relación del quejoso con la autoridad demandada, era de naturaleza netamente administrativa.

Lo que fue confirmado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el citado amparo directo en revisión 3792/2012, del que derivó la tesis de rubro: "SEGURIDAD PÚBLICA. LA INDEMNIZACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, NO COMPRENDE EL CONCEPTO DE 12 DÍAS POR AÑO.", ya invocada.

Luego, cuando el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado resuelve un asunto en el que se aborda un punto de derecho sustancialmente semejante al que se resolvió por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, lo decidido por ésta al respecto no puede dejar de acatarse y resolverse conforme a un criterio contrario con el argumento de que así lo venía sosteniendo, como lo pretende el quejoso, sino que debe modificar su criterio con base en los argumentos expresados por el Máximo Tribunal de la República, para salvaguardar la seguridad jurídica y, por lógica, el sistema de jurisprudencia previsto en la Ley de Amparo.

Por cuanto hace a los demás aspectos que fueron modificados a través de la sentencia dictada en segunda instancia, y que constituye el acto reclamado en este juicio, aunque el quejoso no vierte concepto de violación al respecto, en suplencia de la queja, en términos del artículo 79, fracción V, de la Ley de Amparo, se observa que la resolución reclamada es ilegal en parte.

En dicha resolución la responsable no reconoció el derecho del actor a recibir los haberes económicos dejados de percibir, en atención al reconocimiento de validez de la remoción impugnada, ya que se desestimaron los argumentos esgrimidos en la demanda en contra de la evaluación de control de confianza, relativos a que no se le dieron a conocer los motivos que sirvieron de fundamento para ello.

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la acción de inconstitucionalidad 36/2011, de la cual derivó la jurisprudencia P./J. 12/2012 (10a.), consultable en la página 243, Libro X, Tomo 1, julio de 2012, Décima Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: "EVALUACIONES DE CONTROL DE CONFIANZA. SON MEDIOS Y NO FINES EN SÍ MISMOS, Y SU CONSTITUCIONALIDAD DEPENDE DE LA VALIDEZ DEL REQUISITO LEGAL QUE PRETENDEN MEDIR.", ponderó que los controles de confianza -aunque el estudio lo hizo respecto a la materia electoral- son instrumentos para acreditar o demostrar que se poseen ciertas cualidades para el desempeño de alguna actividad, es decir, son medios y no fines en sí mismos y, por ende, la metodología de esos exámenes, los resultados y su posible revisión o definitividad, e incluso su oficialidad frente a otras instancias, estarán bajo la competencia del centro de control de confianza respectivo, quien tendrá las atribuciones de diseño, ejecución y valoración de esos exámenes y muy particularmente, quien calificará la aprobación o desaprobación de cada persona.

El objeto de la evaluación de control de confianza es definido por el artículo 42 de la Ley de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, en el sentido de que consiste en valorar la condición biológica, psicológica y social de los aspirantes e integrantes de las instituciones de seguridad pública y de procuración de justicia, con base en principios y fundamentos técnicos; además, de abarcar la ponderación de aptitudes competenciales.

Ello, como lo estatuye su numeral 76 (que tiene un contenido similar al artículo 96 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública), con la finalidad de: