ACCESO A LA JUSTICIA. EL HECHO DE QUE LAS LEYES DE LA INDUSTRIA ELÉCTRICA Y DE LA COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD, NI SUS REGLAMENTOS, PREVEAN UN RECURSO, JUICIO O MEDIO DE DEFENSA PARA IMPUGNAR CUESTIONES INHERENTES A LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE

Para evidenciar lo anterior, es necesario tener presente que en la sentencia reclamada, la Sala Regional consideró actualizada la causal de improcedencia y motivo de sobreseimiento, previstos en los artículos 8o., fracción II, y 9o., fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.(2)

Al respecto, la Sala responsable trajo a colación que si bien originalmente admitió a trámite la demanda, ello obedeció al criterio sustentado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis 2a. CVI/2014 (10a.), en la cual se determinó que todos los actos efectuados por la Comisión Federal de Electricidad, relacionados con su obligación constitucional de prestar el servicio público de energía eléctrica, eran de orden público y se entendían desplegados por el Estado, debido a que éste proporcionaba, en exclusiva, ese servicio a través del indicado organismo descentralizado; por lo cual, contra esos actos procedía el recurso de revisión en términos de los artículos 1 y 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, al haberlos emitido un organismo descentralizado, o bien, el juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, conforme al numeral 14, fracción XI, de su ley orgánica; lo que generó la interrupción de las jurisprudencias 2a./J. 167/2011 (9a.), 2a./J. 168/2011 (9a.), 2a./J. 43/2014 (10a.) y 2a./J. 44/2014 (10a.), en las que, previamente, la misma Segunda Sala estableció que los actos derivados de la relación entre dicha comisión y los particulares, en lo relativo al suministro de energía eléctrica, no constituían actos de autoridad para efectos del juicio de amparo, ni realizaba actos equiparables a los de una autoridad, tratándose de la determinación y el cobro del servicio de suministro de energía eléctrica.

La autoridad responsable agregó que, no obstante lo anterior, la propia Segunda Sala, en una nueva reflexión sobre el tema relacionado con la impugnación de los documentos denominados avisos recibos emitidos por la Comisión Federal de Electricidad, interpretó los artículos 1049 y 75, fracciones V y XXV, del Código de Comercio, y advirtió que las cuestiones inherentes a los derechos y obligaciones derivados del suministro de energía eléctrica que proporcionaba la citada comisión a los particulares, eran de naturaleza comercial; consecuentemente, las controversias suscitadas entre ambas partes, derivadas de los derechos y obligaciones generados en el marco del contrato de suministro de energía eléctrica, debían decidirse en la vía ordinaria mercantil, lo que generó la interrupción de la tesis 2a. CVI/2014 (10a.), que suspendió las jurisprudencias 2a./J. 167/2011 (9a.), 2a./J. 168/2011 (9a.), 2a./J. 43/2014 (10a.) y 2a./J. 44/2014 (10a.) y, por ende, la Sala Regional estimó que de nueva cuenta eran perfectamente aplicables al caso concreto, al desaparecer el motivo, origen y fundamento de tal interrupción.

La autoridad responsable precisó que con esta nueva reflexión, la Segunda Sala del Alto Tribunal del País determinó que las cuestiones inherentes a los derechos y obligaciones derivados del suministro de energía eléctrica que proporcionaba la citada comisión a los particulares, eran de naturaleza comercial y debían decidirse en la vía ordinaria mercantil y, de conformidad con el artículo 104, fracción II, de la Constitución Federal, es competencia de los tribunales de la Federación conocer de todas las controversias del orden civil o mercantil, sobre el cumplimiento y aplicación de las diversas leyes federales cuando se afectaran los intereses de los particulares, en cuyo caso, sería a elección del actor que podrían conocer los Jueces y tribunales federales de aquellas controversias originadas por incumplimiento de los contratos respectivos.

Como apoyo de su determinación, la Sala responsable invocó la tesis 2a. XLII/2015 (10a.), que lleva como título y subtítulo: "COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. LAS CONTROVERSIAS DERIVADAS DE LOS DERECHOS Y OBLIGACIONES GENERADOS EN EL MARCO DEL CONTRATO DE SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA SON IMPUGNABLES EN LA VÍA ORDINARIA MERCANTIL [INTERRUPCIÓN DEL CRITERIO CONTENIDO EN LA TESIS AISLADA 2a. CVII/2014 (10a.) (*)]."

Por ello, en una nueva reflexión del caso, la Sala Regional concluyó en la improcedencia del juicio contencioso administrativo, a efecto de impugnar los avisos recibos expedidos por la Comisión Federal de Electricidad por concepto de suministro de energía eléctrica; pues en concepto de la responsable, no constituyen actos de autoridad para efectos del recurso administrativo de revisión o del juicio contencioso administrativo; por lo cual, si la actora acudió a impugnar tales recibos, se actualizaban la improcedencia y sobreseimiento del juicio, al tratarse de actos de naturaleza comercial.

De la reseña antes expuesta, se puede advertir que la Sala Regional retomó el criterio orientador contenido en la tesis 2a. XLII/2015 (10a.), emitido en una nueva reflexión por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y, a partir de él, concluyó que los avisos recibos impugnados provenían de un acto de naturaleza comercial; esto es, de una relación entre partes en un plano de coordinación; por lo cual no se estaba en presencia de actos de autoridad que tornaran procedente el recurso de revisión o el juicio contencioso ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, lo cual la llevó a sobreseer en el juicio, toda vez que dichos actos no eran competencia del citado tribunal.

A fin de controvertir lo anterior, la quejosa aduce en el noveno concepto de violación, que la autoridad responsable violó en su perjuicio los derechos de seguridad jurídica y debido proceso, previstos en los artículos 1o., 16 y 17 constitucionales, porque debió sujetarse al procedimiento vigente al momento en que se admitió a trámite la demanda, por ser más asequible a sus intereses y, por tanto, debió estimar procedente el juicio contencioso administrativo en términos de los artículos 1 y 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (sic), sin necesidad de recurrir a una instancia mercantil.

Esto es, para la impetrante, la autoridad responsable debió respetar el criterio sustentado por nuestro Máximo Tribunal, contenido en la tesis 2a. CVI/2014 (10a.), intitulado: "COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. CONTRA LOS ACTOS QUE EMITE EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ENERGÍA ELÉCTRICA QUE OTORGA EN EXCLUSIVA, PROCEDE EL RECURSO DE REVISIÓN CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO O EL JUICIO DE NULIDAD ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA, SIN PERJUICIO DE LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO CUANDO SE RECLAMEN NORMAS GENERALES [INTERRUPCIÓN DE LAS JURISPRUDENCIAS 2a./J. 167/2011 (9a.), 2a./J. 168/2011 (9a.), 2a./J. 43/2014 (10a.) Y 2a./J. 44/2014 (10a.) (*)].", el cual establecía la procedencia del juicio contencioso contra los actos impugnados.

Lo anterior es infundado, porque si bien la persona moral, aquí quejosa, el nueve de marzo de dos mil quince presentó la demanda de nulidad con sustento en la tesis 2a. CVI/2014 (10a.), cuyos título y subtítulo se señalaron anteriormente (foja 6 del juicio contencioso), también es verdad que ese criterio no integra jurisprudencia, en términos de los artículos 223 y 229 de la Ley de Amparo;(3) por lo cual, no era de observancia obligatoria para la Sala responsable, sino, en todo caso, un criterio con fuerza orientadora y persuasiva.(4)

De ahí que, si bien la Sala Fiscal normó su criterio y admitió la demanda de nulidad con apoyo en la tesis aislada vigente en ese momento, esa situación, opuesto a lo aducido en los conceptos de violación, no llega al extremo de obligarla a seguir el procedimiento en todas sus etapas al amparo de su contenido, precisamente, porque al no constituir jurisprudencia obligatoria en términos del artículo 217 de la Ley de Amparo,(5) no estableció en definitiva y en forma obligatoria una cuestión legal, como lo es la procedencia del juicio contencioso contra los actos impugnados en una época determinada, que constriñera o vinculara a la autoridad responsable a actuar invariablemente en determinado sentido.

Más aún, cuando durante la tramitación del referido procedimiento surge un nuevo criterio, también aislado y con la misma fuerza orientadora, de la propia Segunda Sala, como lo es el de título y subtítulo: "COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. LAS CONTROVERSIAS DERIVADAS DE LA NEGATIVA A DEVOLVER CANTIDADES PAGADAS CON MOTIVO DEL SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA SON IMPUGNABLES EN LA VÍA ORDINARIA MERCANTIL [INTERRUPCIÓN DEL CRITERIO CONTENIDO EN LA TESIS AISLADA 2a. CVII/2014 (10a.) (*)].", y que la Sala Regional consideró aplicable al caso, por las razones que expuso en su fallo y, en ese nuevo momento procesal, acogió como propio, a lo cual no estaba impedida, por las consideraciones ya anotadas.

Consecuentemente, no puede afirmarse, como lo hace la quejosa, que al pronunciarse en los términos que lo hizo, dicha autoridad contravino además, en su perjuicio, el artículo 217 de la Ley de Amparo, pues este numeral dispone que la jurisprudencia en ningún caso tendrá efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, mientras que, en el caso, como se dijo, se está frente a la aplicación de criterios aislados.

Aquí es oportuno acotar que no se soslaya la circunstancia de que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al determinar el alcance del principio de irretroactividad de la jurisprudencia, tutelado en el artículo 217, último párrafo, de la Ley de Amparo, estableció que si el gobernado orientó su proceder jurídico o estrategia legal conforme a una jurisprudencia anterior, siguiendo los lineamientos expresamente establecidos en ésta, ya sea para acceder a una instancia jurisdiccional, para plantear y acreditar sus pretensiones, excepciones o defensas o, en general, para llevar a cabo alguna actuación jurídica, no era dable que la sustitución o modificación de ese criterio jurisprudencial afectara situaciones legales ya definidas, pues ello conllevaría corromper la seguridad jurídica del justiciable, así como la igualdad en el tratamiento jurisdiccional de las mismas situaciones y casos, con lo cual se transgrediría el principio de irretroactividad, tutelado en el artículo 217, párrafo último, de la Ley de Amparo.(6)

Sin embargo, el criterio de mérito se refiere en todo tiempo a una jurisprudencia, lo cual no acontece en el caso, pues en la especie se cuestionó la aplicabilidad en el ámbito temporal de criterios aislados, que sólo tienen fuerza orientadora; razón por la cual, tampoco se puede considerar que se aplicó jurisprudencia en forma retroactiva en perjuicio de la quejosa.

En los conceptos de violación primero, segundo, tercero, cuarto, quinto y sexto (los cuales se abordan de manera conjunta, dada la estrecha relación que guardan entre sí), la quejosa aduce que el sobreseimiento decretado en la sentencia es ilegal, medularmente, por lo siguiente:

La tesis 2a. XLII/2015 (10a.), en la cual se apoyó la responsable, es inaplicable al caso, pues no se controvirtió ningún derecho ni obligación generados en el marco del contrato de suministro respectivo, incluso se manifestó conformidad con el consumo de energía eléctrica, pues lo controvertido fue la falta de fundamentación y motivación del aviso recibo emitido por la autoridad demandada; además, dicho criterio sólo interrumpió el diverso 2a. CVII/2014 (10a.);(7) sin embargo, sigue vigente la tesis 2a. CVI/2014 (10a.), la cual prevé la procedencia del juicio de nulidad, y que tiene como título y subtítulo:

"COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. CONTRA LOS ACTOS QUE EMITE EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ENERGÍA ELÉCTRICA QUE OTORGA EN EXCLUSIVA, PROCEDE EL RECURSO DE REVISIÓN CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO O EL JUICIO DE NULIDAD ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA, SIN PERJUICIO DE LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO CUANDO SE RECLAMEN NORMAS GENERALES [INTERRUPCIÓN DE LAS JURISPRUDENCIAS 2a./J. 167/2011 (9a.), 2a./J. 168/2011 (9a.), 2a./J. 43/2014 (10a.) Y 2a./J. 44/2014 (10a.) (*)]."

Atento a lo anterior, la quejosa aduce que si conforme al artículo 1o. del Estatuto Orgánico de la Comisión Federal de Electricidad, la citada comisión es un organismo descentralizado de la administración pública federal con personalidad jurídica y patrimonio propio, encargada, entre otras cosas, de la venta de energía eléctrica, lo cual constituye una prestación del servicio público que otorga de manera exclusiva por ser una área estratégica del Estado; entonces, contra sus actos procede el recurso de revisión conforme a los artículos 1 y 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y el juicio de nulidad en términos del precepto 14, fracción XI, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, pues la determinación de la Comisión Federal de Electricidad de cobrar el concepto de demanda máxima o demanda facturable en el aviso recibo, es un acto que incide unilateralmente en la esfera jurídica del particular y constituye un acto de autoridad impugnable en el juicio contencioso.

Por ello, al ser procedente el recurso de revisión, en términos del artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, por tratarse de un acto relacionado con los servicios prestados de manera exclusiva por el Estado; entonces, dado el principio de optatividad previsto en ese numeral, también se puede optar por la vía jurisdiccional que corresponda, como es el juicio contencioso, en términos del numeral 14, fracción XI, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; máxime que éste es el órgano más afín para resolver la controversia planteada.

La impetrante también argumenta que la autoridad responsable inobservó la jurisprudencia 2a./J. 120/2006,(8) la cual le resultaba obligatoria conforme al artículo 217 de la Ley de Amparo, y de la cual se advierte la procedencia del juicio de nulidad, misma que tiene los siguientes rubro y texto:

"ENERGÍA ELÉCTRICA. CONTRA LAS ÓRDENES DE VERIFICACIÓN, COBRO O CORTE DEL SUMINISTRO DE AQUÉLLA Y SU EJECUCIÓN DEBE AGOTARSE EL RECURSO DE REVISIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 83 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y/O EN SU CASO, EL JUICIO DE NULIDAD ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA, PREVIAMENTE AL JUICIO DE GARANTÍAS.-Los actos consistentes en las órdenes de verificación, cobro o corte del suministro de energía eléctrica y su ejecución, llevados a cabo por la Comisión Federal de Electricidad contra los consumidores, son actos de autoridad de un organismo descentralizado federal, que ponen fin a un procedimiento administrativo de verificación del servicio de suministro de energía eléctrica, por lo que para impugnarlos se actualizan los supuestos del artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y, por ende, previamente a la promoción del juicio de amparo, debe agotarse el recurso de revisión y/o en su caso, el juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en términos del artículo 11, fracción XIII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, pues de lo contrario se actualiza la causal de improcedencia del juicio de garantías, prevista en la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo."

Al respecto, la disidente refiere que la Comisión Federal de Electricidad, en ejercicio de la función pública administrativa que le corresponde, ejecutó la verificación de los medidores de consumo de energía eléctrica, en términos de los artículos 62 a 69 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, cuya consecuencia fue la emisión del aviso recibo de consumo de energía eléctrica; por lo cual, se está en presencia de un acto de autoridad que incide en la esfera jurídica del particular afectado, pues constituye una potestad administrativa cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de esa potestad, no obstante que la relación entre el particular y la comisión deriva de un contrato de adhesión, pues éste no se controvierte por un vicio en su origen, legalidad o un acto similar; luego, al actuar como autoridad, se materializa el supuesto previsto en la fracción XI del artículo 14 de la ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

La quejosa también agrega que de la lectura del artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se advierte que no todas sus hipótesis se refieren a una relación de supra a subordinación, como sucede, verbigracia, en tratándose de pensiones de los miembros del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, y no por ello el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa es incompetente; razón por la cual, en el caso es procedente el juicio contencioso, al tenor del artículo 14, fracción XI, de la ley orgánica citada, por tratarse de actos que deciden la situación jurídica de los usuarios de un servicio público, consistente en la determinación y cobro del consumo de energía eléctrica de un periodo en específico, sin controvertirse de manera específica el contrato de suministro.

Atento a lo anterior, la impetrante considera ilegal el sobreseimiento decretado por la autoridad responsable, con el argumento de que no tiene competencia para conocer del asunto, pues el artículo 45 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, vigente al momento de la emisión de los actos impugnados, establecía que los actos celebrados por la Comisión Federal de Electricidad se regirían por las leyes federales aplicables y las controversias en las que fuera parte, cualquiera que fuera su naturaleza, serían competencia de los tribunales de la Federación, salvo acuerdo arbitral; por lo cual, se surte la competencia de la autoridad responsable para conocer del juicio contencioso, también al tenor del artículo 14, fracción XVI, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Como se puede advertir, el planteamiento medular de la recurrente radica en establecer que al estar en presencia de un acto emitido por la Comisión Federal de Electricidad, la cual forma parte de la administración pública federal, encargada de prestar en exclusiva el servicio público de energía eléctrica, sin controvertirse propiamente los términos del contrato de prestación de servicios, sino la determinación del concepto de demanda máxima o demanda facturable; debe considerarse que se está en presencia de un acto de autoridad impugnable mediante el juicio contencioso administrativo; máxime que existe el criterio aislado 2a. CVI/2014 (10a.), no abandonado expresamente por el Alto Tribunal del País, de título y subtítulo siguientes: "COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. CONTRA LOS ACTOS QUE EMITE EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ENERGÍA ELÉCTRICA QUE OTORGA EN EXCLUSIVA, PROCEDE EL RECURSO DE REVISIÓN CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO O EL JUICIO DE NULIDAD ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA, SIN PERJUICIO DE LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO CUANDO SE RECLAMEN NORMAS GENERALES [INTERRUPCIÓN DE LAS JURISPRUDENCIAS 2a./J. 167/2011 (9a.), 2a./J. 168/2011 (9a.), 2a./J. 43/2014 (10a.) Y 2a./J. 44/2014 (10a.) (*)].", que apoya la procedencia del juicio contencioso.

Previo a dar contestación a los motivos de inconformidad, debe puntualizarse que en algunas partes de los conceptos de violación se aduce que los avisos recibos impugnados provienen de una visita de verificación de medidores efectuada por la Comisión Federal de Electricidad y, por tanto, se está en presencia de un acto de autoridad que torna procedente el juicio contencioso, al tenor de la jurisprudencia 2a./J. 120/2006, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (declarada formalmente superada por el Alto Tribunal del País), intitulada: "ENERGÍA ELÉCTRICA. CONTRA LAS ÓRDENES DE VERIFICACIÓN, COBRO O CORTE DEL SUMINISTRO DE AQUÉLLA Y SU EJECUCIÓN DEBE AGOTARSE EL RECURSO DE REVISIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 83 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y/O EN SU CASO, EL JUICIO DE NULIDAD ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA, PREVIAMENTE AL JUICIO DE GARANTÍAS."

Sin embargo, analizada íntegramente la demanda de nulidad y sus anexos, se advierte que en parte alguna se controvirtieron los citados avisos recibos como resultado de una visita de verificación, sino solamente la determinación del concepto de demanda máxima o demanda facturable; incluso, así se reconoce expresamente en otra parte de los conceptos de violación.

Entonces, los motivos de disenso expuestos en torno a la procedencia del juicio contencioso, por provenir los avisos recibos del ejercicio de facultades de comprobación, resultan inoperantes, pues no guardan relación con la litis efectivamente planteada ante la Sala Regional. Por ello, el análisis de la constitucionalidad de la sentencia reclamada se circunscribirá al aspecto efectivamente impugnado en el juicio contencioso, como son los avisos recibos expedidos por la Comisión Federal de Electricidad, únicamente por cuanto hace a la determinación del concepto de demanda máxima o demanda facturable.

Es aplicable la jurisprudencia VI.2o.A. J/7,(9) sustentada por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, que dice:

"CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN EL AMPARO DIRECTO. INOPERANCIA DE LOS QUE INTRODUCEN CUESTIONAMIENTOS NOVEDOSOS QUE NO FUERON PLANTEADOS EN EL JUICIO NATURAL.-Si en los conceptos de violación se formulan argumentos que no se plantearon ante la Sala Fiscal que dictó la sentencia que constituye el acto reclamado, los mismos son inoperantes, toda vez que resultaría injustificado examinar la constitucionalidad de la sentencia combatida a la luz de razonamientos que no conoció la autoridad responsable, pues como tales manifestaciones no formaron parte de la litis natural, la Sala no tuvo la oportunidad legal de analizarlas ni de pronunciarse sobre ellas."