AMPARO DIRECTO 104/2018. 24 DE ABRIL DE 2019. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE Y PONENTE: SILVIA ROCÍO PÉREZ ALVARADO. ENCARGADO DEL ENGROSE: MARIO ALBERTO DOMÍNGUEZ TREJO. SECRETARIO: CÉSAR LEOBARDO GÓMEZ NAVARRO.

En consecuencia, debe tenerse presente que en los preceptos transcritos existen reglas que se deben observar para emitir las sentencias dictadas por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y, para su cumplimiento, observar los principios de congruencia y exhaustividad; los supuestos en los que deberá declararse que un acto de autoridad es ilegal; los requisitos mínimos que deben contener esas resoluciones; las causas de anulación; los efectos en que es posible dictarlas, así como las consecuencias de declarar fundada la pretensión del actor.

De lo hasta aquí expuesto debe recapitularse que en el artículo 17 constitucional se consagran, de manera explícita, los principios de congruencia y exhaustividad, pues se señala que toda persona tiene derecho a que se le administre justicia, entre otras, de manera "completa".

Por su parte, en relación con la justicia completa, el numeral 76 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco establece las consecuencias de una sentencia cuando decrete la nulidad lisa y llana, o para determinados efectos; de lo anterior se infiere que la autoridad jurisdiccional, para llegar a concluir, en su caso, el tipo de nulidad a decretar, debe tomar en cuenta los puntos litigiosos sometidos a su jurisdicción; es decir, lo sentenciado debe ser congruente con lo peticionado por la demandante.

En este sentido, es preciso señalar que el principio de congruencia, en su esencia, está referido a que toda resolución debe ser congruente no sólo consigo misma, sino también con la litis tal y como haya quedado establecida en la etapa oportuna; de ahí que se hable, por un lado, de congruencia interna, entendida como aquella característica de que la sentencia no contenga resoluciones o afirmaciones que se contradigan entre sí y, por otro, de congruencia externa, que en sí atañe a la concordancia que debe existir con la demanda y contestación formuladas por las partes, esto es, que el fallo no distorsione o altere lo pedido o lo alegado en defensa, sino que sólo se ocupe de las pretensiones de las partes, sin introducir alguna que no se hubiera reclamado, ni de condenar o de absolver a alguien que no fue parte en el juicio contencioso.

Sobre el tema, es ilustrativa la jurisprudencia sustentada por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, cuyo contenido se comparte y la cual establece:

"PRINCIPIO DE CONGRUENCIA. QUE DEBE PREVALECER EN TODA RESOLUCIÓN JUDICIAL.—En todo procedimiento judicial debe cuidarse que se cumpla con el principio de congruencia al resolver la controversia planteada, que en esencia está referido a que la sentencia sea congruente no sólo consigo misma sino también con la litis, lo cual estriba en que al resolverse dicha controversia se haga atendiendo a lo planteado por las partes, sin omitir nada ni añadir cuestiones no hechas valer, ni contener consideraciones contrarias entre sí o con los puntos resolutivos."(33)

Por su parte, el principio de exhaustividad está relacionado con el examen que debe efectuar la autoridad respecto de todas las cuestiones o puntos litigiosos, sin omitir alguno; es decir, dicho principio implica la obligación del juzgador de decidir las controversias que se sometan a su conocimiento, por lo que debe tomar en cuenta los argumentos aducidos tanto en la demanda como en la contestación, así como las demás pretensiones deducidas oportunamente en el juicio, de tal forma que se condene o absuelva al demandado –en la especie se declare la nulidad o la validez del acto impugnado–.

Así las cosas, cuando la autoridad administrativa dicta una resolución sin resolver sobre algún punto litigioso, resulta contraria a los principios de congruencia y de exhaustividad, contenidos en el artículo 17 constitucional, donde se establece que los tribunales impartirán justicia de manera, entre otras, "completa", en relación con el artículo 76 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, que en su contenido se encuentra implícita la obligación de la autoridad jurisdiccional para verificar los puntos litigiosos y, con ello, resolver sobre la nulidad que en su caso deba decretar, ya sea para efectos o lisa y llana; por tanto, omitir el examen y pronunciamiento de una cuestión controvertida, la cual oportunamente se le planteó, trae como consecuencia que la nulidad decretada pudiera ser incompleta, es decir, falta de exhaustividad y congruencia –externa–.

Además, el artículo 72 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco establece el orden preferente en que deben analizarse los conceptos de anulación; esto es, prevé en forma preponderante el análisis de los conceptos de impugnación que tengan por efecto declarar la nulidad lisa y llana del acto de autoridad combatido a través del juicio contencioso administrativo.

De lo hasta aquí razonado se infiere que el tribunal del conocimiento debe identificar todos los argumentos en que descansa la pretensión anulatoria del actor, independientemente de las consecuencias legales que pudiera acarrear el acto administrativo, sobre todo en aquellos donde se hacen valer argumentos orientados a obtener la insubsistencia total del acto impugnado; es decir, argumentos encaminados a obtener el mayor beneficio, entendido éste en armonía con el primer párrafo del artículo 76 de la citada ley, en tanto prevé que el objeto de la nulidad es restituir al particular en el goce del derecho violado, al restablecer las cosas al estado que guardaban antes del acto o resolución impugnados.

Esto es, en ocasiones pueden plantearse agravios en contra del acto administrativo cuya ilegalidad da lugar a decretar la nulidad total (nulidad lisa y llana), o para determinados efectos (como en el caso aconteció).

La primera de esas consecuencias impide que la autoridad demandada ejerza nuevamente sus atribuciones, en virtud de que implica examinar el fondo del tema debatido; en tanto que, la segunda, está vinculada con aspectos formales, que deben o pueden ser subsanados por la demandada.

En ese orden de ideas, ante propuestas de anulación que contengan diversas causas de ilegalidad, el tribunal administrativo tiene el deber de examinar, en primer término, aquellas que puedan llevar a declarar la nulidad lisa y llana, en virtud de que implica examinar el derecho sustantivo controvertido y, de obtener ese tipo de anulación, resultaría innecesario analizar aspectos formales, puesto que no podrían obtenerse mayores beneficios de los que produce la insubsistencia plena de la resolución impugnada, en el caso de actos positivos, que además deberá implicar la restitución al particular en el goce del derecho violado, al restablecer las cosas al estado que guardaban antes de la violación.

Por ello es que, cuando se hagan valer diversas causas de ilegalidad en cuanto al fondo y alguna de ellas resultara fundada, previa justificación de estudiar las restantes disidencias, bajo un aspecto práctico, podría la autoridad jurisdiccional cumplir con la completitud y exponer por qué no examina diversos argumentos, cuando previamente uno de ellos ha alcanzado el propósito último que es la insubsistencia absoluta del acto administrativo.

En otras palabras, para determinar la preeminencia en el estudio de los conceptos de anulación planteados por el actor, es menester examinar la demanda de nulidad y las consideraciones del acto impugnado, a efecto de clasificar, temáticamente, los conceptos de anulación y distinguir los aspectos que rijan de manera fundamental el sentido del acto que se pretende nulificar, lo cual es factible realizarlo al emitir la sentencia, por ser un acto volitivo al que precede la intelección, comprensión, análisis y estudio de los problemas jurídicos por dilucidar.

En ese ejercicio deben clasificarse, en grado de importancia, los tópicos tratados en cada uno de los agravios, sin importar el orden en que se hubieren expuesto por el actor, ni priorizar injustificadamente el estudio de los relativos a los aspectos formales, ya que ello dependerá, necesariamente, del mayor beneficio jurídico que pudiera llegar a obtener el interesado de resultar fundado alguno de los argumentos planteados en la demanda.

Hecho lo anterior, deberá abordarse el estudio del concepto que combata el aspecto fundamental que rija el sentido del acto impugnado, ya que de resultar fundado el mismo, sin duda le producirá mayor beneficio jurídico al actor, pues eliminará en su totalidad los efectos del acto administrativo, ya que en virtud de lo anterior se estará observando en su integridad la garantía de acceso efectivo a la justicia y, en particular, el principio de completitud que encierra la misma, conforme al cual, las autoridades tienen la obligación de impartir justicia de forma completa; esto es, no sólo resolviendo todos los aspectos planteados, sino atendiendo a aquellos que se traducen en un mayor espectro de protección para los gobernados.

Por lo que, con todo este estudio intelectual, tendría una justificación racional que sólo se aborden aquellos conceptos de anulación que traigan como consecuencia un mayor beneficio, lo cual, debe hacerse de manera explícita, de forma que no se genere incertidumbre en las partes, y si se llegara a realizar un análisis por cuestiones de legalidad, como en el caso, el inconforme no quede indefenso para combatir las razones otorgadas.

Por las consideraciones que la informan, se cita la jurisprudencia «P./J. 3/2005», por contradicción de tesis, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, febrero de 2005, página 5, de rubro y texto siguientes:

"CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL ESTUDIO DE LOS QUE DETERMINEN SU CONCESIÓN DEBE ATENDER AL PRINCIPIO DE MAYOR BENEFICIO, PUDIÉNDOSE OMITIR EL DE AQUELLOS QUE AUNQUE RESULTEN FUNDADOS, NO MEJOREN LO YA ALCANZADO POR EL QUEJOSO, INCLUSIVE LOS QUE SE REFIEREN A CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES.—De acuerdo con la técnica para resolver los juicios de amparo directo del conocimiento de los Tribunales Colegiados de Circuito, con independencia de la materia de que se trate, el estudio de los conceptos de violación que determinen su concesión debe atender al principio de mayor beneficio, pudiéndose omitir el de aquellos que, aunque resulten fundados, no mejoren lo ya alcanzado por el quejoso, inclusive los que se refieren a constitucionalidad de leyes. Por tanto, deberá quedar al prudente arbitrio del órgano de control constitucional determinar la preeminencia en el estudio de los conceptos de violación, atendiendo a la consecuencia que para el quejoso tuviera el que se declararan fundados. Con lo anterior se pretende privilegiar el derecho contenido en el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consistente en garantizar a los ciudadanos el acceso real, completo y efectivo a la administración de justicia, esto es, que en los diversos asuntos sometidos al conocimiento de los tribunales de amparo se diluciden de manera preferente aquellas cuestiones que originen un mayor beneficio jurídico para el gobernado, afectado con un acto de autoridad que al final deberá ser declarado inconstitucional."

Asimismo, por su principio rector, se cita la tesis de jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos rubro y texto señalan:

"TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN. AMPARO DIRECTO CONTRA SUS SENTENCIAS. DEBE EXAMINARSE EL CONCEPTO EN EL QUE SE COMBATE LA CAUSA DE ILEGALIDAD RELACIONADA CON EL FONDO DEL ASUNTO, AUNQUE SE ESTIME FUNDADO EL RELATIVO A LA OMISIÓN DEL ESTUDIO DE LA TOTALIDAD DE LAS CUESTIONES DE CARÁCTER FORMAL Y PROCEDIMENTAL.—El requisito de exhaustividad de las sentencias de amparo exige que se examinen todos los conceptos de violación planteados siempre que no exista alguna razón legal que lo impida o que determine la inutilidad de tal examen. Por tanto, en el amparo directo en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Fiscal de la Federación en un juicio contencioso administrativo, no resulta innecesario examinar el concepto de violación que plantea la violación al segundo párrafo del artículo 237 del Código Fiscal de la Federación por haber analizado preferentemente la responsable la causa de ilegalidad relacionada con el fondo del asunto para estimarla infundada y considerar apegada a derecho la resolución impugnada en ese aspecto, aun cuando se estime fundado el diverso concepto de violación consistente en la infracción al primer párrafo del precepto legal citado por omitirse estudiar en la sentencia reclamada la totalidad de las causas de ilegalidad relacionadas con cuestiones de carácter formal y procedimental que, de resultar fundadas, podrían dar lugar a que la nulidad para efectos de la resolución impugnada tenga alcances diversos al obtenido con motivo de estimar fundada una sola de esas cuestiones. Ello en virtud de que los aspectos de la sentencia reclamada combatidos en cada uno de los conceptos de violación referidos son diversos e independientes, de suerte tal que el que se estime fundado el segundo mencionado no determina la ilegalidad de la sentencia reclamada en el aspecto atacado en el primer concepto de violación aludido y, por ende, el que se omita el examen de éste infringe el principio de exhaustividad de las sentencias de amparo y ocasiona una seria afectación a la garantía de justicia pronta y eficaz que consagra el artículo 17 constitucional al retrasar, innecesariamente, la solución definitiva de los asuntos judiciales, pues se provoca la promoción de nuevos juicios de amparo para reclamar aspectos de una sentencia que pueden quedar definidos en el primer amparo que se intente."(34)

Así, en el caso a estudio, la Segunda Sala Unitaria del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, al analizar de manera oficiosa la competencia de la autoridad demandada, determinó declarar la nulidad de la resolución impugnada para el efecto de que: "...la autoridad competente emita nueva resolución que resuelva de manera puntual lo peticionado por el accionante".

Pero también expuso que era innecesario entrar al estudio del resto de los conceptos de anulación pues, cualquiera que fuera el resultado de éstos, no variaría en nada el sentido de esa sentencia, en los siguientes términos:

"En virtud de haber resultado fundado y suficiente el agravio estudiado, es innecesario entrar al estudio del resto de ellos, toda vez que cualquiera que fuera el resultado de éstos, en nada variaría el sentido de la presente resolución. Sirve de apoyo a lo anterior, el criterio jurisprudencial «IV.2o.C. J/9» de la Novena Época, Tribunales Colegiados de Circuito, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, mayo de 2007, página 1743, número de registro digital: 172578, bajo el siguiente rubro y texto: ‘CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. ES INNECESARIO SU ESTUDIO, CUANDO LA DECLARACIÓN DE FIRMEZA DE UNA CONSIDERACIÓN AUTÓNOMA DE LA SENTENCIA RECLAMADA ES SUFICIENTE PARA REGIR SU SENTIDO.’ (se transcribe)."

En ese orden de ideas, se advierte que de acuerdo con lo expuesto, sin justificación alguna, la autoridad responsable consideró que resultaba innecesario realizar el análisis de los conceptos de anulación vertidos por la parte quejosa en su demanda de nulidad.

Asimismo, de la demanda de nulidad se observa que la actora, aquí quejosa, formuló conceptos de impugnación dirigidos a evidenciar la ilegalidad de la resolución que impugna, al aducir que con su emisión se viola el principio de equidad tributaria, por no permitirle acceder al beneficio previsto en el artículo 26 de la Ley de Ingresos del Municipio de Guadalajara, Jalisco, para el ejercicio fiscal 2016; es decir, estos motivos de inconformidad se encuentran dirigidos a combatir el fondo del asunto.

Argumentos respecto de los cuales la autoridad responsable no justificó por qué no se adentró a su análisis; tampoco indicó, en los términos precisados, si con la forma de resolver se le otorgó el mayor beneficio a la parte actora, por lo que con el análisis de los demás, no mejoraría lo ya alcanzado.

Sin embargo, la Sala responsable se limitó sólo a señalar que su estudio era innecesario y no variaría en nada el sentido de la sentencia.

Ahora, si bien es cierto que la Sala responsable decretó la nulidad en términos de la fracción I del artículo 75 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, la cual establece lo siguiente:

"Artículo 75... I. La incompetencia de la autoridad que haya dictado u ordenado la resolución o el acto impugnado."

También lo es que dentro del numeral 75 citado se observan diversas razones por las cuales se puede decretar la nulidad de los actos impugnados; entonces, de conformidad con el principio de mayor beneficio, la autoridad responsable debió identificar los planteamientos de anulación propuestos por la parte actora, aquí quejosa, y ponderar si con su análisis se podría encuadrar en alguno de los supuestos que trajera como consecuencia una nulidad con mejores alcances.

Así, en caso de que de ese análisis advierta que no es posible el estudio de los motivos de anulación, por algún impedimento técnico, o que no se obtendría un mayor beneficio, sólo bastaría justificar de manera fundada y motivada esas razones, para cumplir con la garantía de acceso a la justicia o a la tutela jurisdiccional efectiva, que precisa el artículo 17 de la Constitución Federal, en relación con el numeral 72 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco.

Consideraciones que la Segunda Sala Unitaria del Tribunal de Justicia Administrativa de esta entidad federativa dejó de analizar dentro de la sentencia reclamada; por tanto, ante lo fundado del motivo de disenso, lo procedente es conceder el amparo solicitado.