AMPARO DIRECTO 13/2025

1. El problema jurídico a resolver por esta Primera Sala consiste en determinar si la sentencia reclamada presenta los vicios de incongruencia y falta de exhaustividad planteados, por permitir a la autoridad demandada en el juicio de nulidad descontar de los adeudos a su cargo las cantidades pagadas previamente, y por la omisión de fijar lineamientos para calcular los gastos financieros a los que fue condenada. Por tanto, el estudio de fondo se divide en esos dos temas. A. Descuentos de pagos previos y B. Lineamientos para el cálculo de los gastos financieros.
2. Ambos temas tienen como punto de partida, trazar el parámetro de regularidad relativo a la congruencia y exhaustividad de las sentencias del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

Parámetro de regularidad sobre congruencia y exhaustividad

1. Respecto a la congruencia y exhaustividad de las sentencias del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, el parámetro de análisis se encuentra en el artículo 17 de la Constitución Política del país que reconoce el derecho de las personas a que se les administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial.
2. Ese mandato de justicia completa se cumple mediante la observancia de los principios de congruencia y exhaustividad que rigen a las sentencias.
3. Los principios de congruencia y exhaustividad que rigen las sentencias del Tribunal Federal de Justicia Administrativa se desprenden de los artículos 40, 50, 52 y 57 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo que imponen la obligación al tribunal de que examine la cuestión de fondo. Que en su estudio constate la existencia del derecho subjetivo violado y determine su reparación, así como la forma y los plazos en los que la autoridad cumplirá la obligación respectiva.
4. El artículo 40 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo dispone que quien pretenda se le reconozca o se haga efectivo un derecho subjetivo, deberá probar los hechos de los que deriva su derecho y la violación de este .
5. El artículo 50 de la ley en cita señala que en el caso de sentencias en que se condene a la autoridad a la restitución de un derecho subjetivo violado o a la devolución de una cantidad, el tribunal deberá previamente constatar el derecho que tiene el particular, además de la ilegalidad de la resolución impugnada .
6. El artículo 52 de la ley en análisis señala que la sentencia definitiva podrá declarar la nulidad de la resolución impugnada y además reconocer al actor la existencia de un derecho subjetivo y condenar al cumplimiento de la obligación correlativa .
7. El artículo 57 de la ley en estudio establece que las autoridades demandadas y cualquier otra autoridad relacionada, están obligadas a cumplir las sentencias del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. En los casos de condena, la sentencia deberá precisar la forma y los plazos en los que la autoridad cumplirá con la obligación respectiva .
8. Ese conjunto de reglas construye los principios de congruencia y exhaustividad que deben observarse en las sentencias del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
9. Esto es, la decisión de condena en el juicio contencioso administrativo, a reconocer un derecho subjetivo y condenar a que se respete, implica, necesariamente, que la parte actora lo plantee en la demanda, demuestre el derecho y violación, para que el tribunal lo constate y en consecuencia lo condene.
10. Así, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa está obligado a conocer y decidir en toda su extensión la reparación de ese derecho subjetivo lesionado por el acto impugnado. Por ello, su sentencia, además de anular el acto, tiene el alcance de fijar los derechos del accionante y condenar a la administración a restablecer y hacer efectivos tales derechos.
11. Asimismo, la sentencia, que deberá cumplir la autoridad demandada y cualquier otra relacionada, cuando implique una condena, debe precisar la forma y los plazos para el cumplimiento.
12. Lo anterior, salvo que el órgano jurisdiccional no cuente con los elementos jurídicos necesarios para emitir un pronunciamiento completo relativo al derecho subjetivo lesionado.
13. Las sentencias del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, cuando actúa como tribunal de plena jurisdicción, tienen una doble finalidad. Por un lado, determinar si existe el vicio alegado o no. Por otro lado, reconocer la existencia de un derecho subjetivo del particular, teniendo el alcance no sólo de anular el acto, sino también de fijar los derechos del inconforme y condenar a la administración a restablecer y hacer efectivo tal derecho en la forma y plazos especificados en la sentencia.
14. Para que pueda decretarse una nulidad con reconocimiento de derecho subjetivo y ordenarse su restitución, es indispensable que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa se pronuncie sobre la existencia del derecho subjetivo a partir de un análisis de fondo y formule la condena, indicando la manera y términos en que se vincula al demandado a un dar, hacer o no hacer, de tal suerte que se restablezca el equilibrio jurídico violado.
15. En esa lógica los artículos 40, 50, 52 y 57 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo imponen la obligación al tribunal de que examine la cuestión de fondo. Que en su estudio constate la existencia del derecho subjetivo violado y determine su reparación en forma y plazos explícitos.
16. El principio de congruencia debe observarse en sus dimensiones interna como externa. La congruencia interna implica que las consideraciones y fundamentos no contengan afirmaciones contradictorias. La congruencia externa impide la inserción de aspectos no debatidos, por ejemplo, el artículo 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo dispone que las Salas podrán corregir los errores que adviertan en la cita de los preceptos que se consideren violados y examinar en su conjunto los agravios y causales de ilegalidad, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en la demanda y en la contestación .
17. El principio de exhaustividad implica el deber del órgano jurisdiccional de resolver la totalidad de cuestiones hechas valer por las partes, sin embargo, esa obligación no puede llevarse al extremo de exigir una respuesta en la forma pretendida por la persona quejosa, ni tampoco construir sentencias sobre situaciones hipotéticas.
18. Los principios de congruencia y exhaustividad que rigen las sentencias en amparo contra leyes están referidos a que las sentencias no sólo sean congruentes consigo mismas, sino también con la materia de debate a partir de la demanda y su contestación.
19. Para tal efecto, el órgano jurisdiccional debe cumplir determinados requisitos como apreciar las pruebas conducentes y resolver sin omitir nada, ni añadir cuestiones no hechas valer, ni expresar consideraciones contrarias entre sí o con los puntos resolutivos. La observancia de esos requisitos obliga al tribunal a pronunciarse sobre todas y cada una de las pretensiones de las partes.
20. La solución del conflicto, sobre formalismos procedimentales como lo ordena el tercer párrafo del artículo 17 de la Constitución Política del país, cuyo mandato replica la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo en torno a la obligación de resolver la cuestión efectivamente planteada, no lleva consigo el lineamiento de adoptar alguna herramienta en específico, basta atender a los extremos de congruencia y exhaustividad.
21. Una vez expuesto el parámetro para analizar si una sentencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa respeta los principios de congruencia y exhaustividad, corresponde analizar los aspectos debatidos sobre los descuentos de pagos previos, así como los lineamientos para el pago de gastos financieros.

A. Descuentos de pagos previos

1. Mediante este apartado se expresan las razones por las que resulta fundado el concepto de violación en el que se atribuye como vicio formal a la sentencia reclamada, la incongruencia al establecer que la autoridad demandada está facultada para hacer descuentos a los montos pendientes de pagar, toda vez que es relevante que el Pleno Jurisdiccional del Tribunal Federal de Justicia Administrativa justifique su decisión acerca de los efectos de su sentencia.
2. En efecto, del análisis de las constancias del asunto destaca que el veintitrés de diciembre de dos mil quince la extinta Policía Federal, en su carácter de órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, celebró un contrato con la empresa “A”, que es propiedad del gobierno del Estado de Israel, para la ejecución de un proyecto denominado “Análisis, Diseño e Implementación de la Plataforma del Sistema de Explotación de la Información de Inteligencia”, dirigido a entregar herramientas tecnológicas para ejecutar actividades de investigación y policiales .
3. El importe total del contrato ascendió a $130’800,000.00 USD (ciento treinta millones ochocientos mil dólares de los Estados Unidos de América) y su cumplimiento se dividió en veintiún entregas parciales, denominadas “hitos”. Las partes acordaron que cada uno de los entregables sería pagado en el plazo de veinte días posteriores a la aprobación del producto y la expedición de la factura correspondiente, mediante el certificado de cumplimiento respectivo.
4. No obstante que la empresa “A” realizó las entregas pactadas, su contratante liquidó únicamente el anticipo y cuatro parcialidades. Por esa razón, el once de junio de dos mil dieciocho, la empresa requirió el pago de dieciséis parcialidades pendientes , que ascendieron a un monto total de $65’179,720.00 USD (sesenta y cinco millones ciento setenta y nueve mil setecientos veinte dólares de los Estados Unidos de América).
5. Al fenecer el plazo de veinte días a partir del requerimiento de pago de las parcialidades, sin que hubiere obtenido respuesta alguna, la empresa “A” demandó ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, la nulidad de la resolución negativa ficta que se configuró.
6. La pretensión de la empresa fue que se condenara a la Policía Federal al pago, tanto de las parcialidades no cubiertas, como de los gastos financieros, esto último en términos del artículo 51 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público .
7. Al contestar la demanda, la autoridad enjuiciada argumentó aspectos relacionados con la improcedencia de la vía y la ausencia de una negativa ficta.
8. En la sentencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa materia de este juicio de amparo, el órgano jurisdiccional partió de considerar existente la negativa ficta .
9. Una vez configurada la negativa ficta, el Pleno jurisdiccional responsable declaró su nulidad y emprendió el estudio respectivo para condenar al pago de las facturas pendientes a que aludió la empresa “A” en su demanda.
10. En las páginas 353 y 354 de la sentencia reclamada, el órgano jurisdiccional estableció lo siguiente:

Ahora bien, para abordar la cuestión de fondo planteada por la actora es necesario tomar en cuenta la pretensión de la actora en virtud de que este tribunal como un órgano jurisdiccional de plena jurisdicción, debe ocuparse de analizar si la impetrante acredita su pretensión y por ende, si es procedente condenar a la autoridad al pago de los adeudos reclamados por el hoy actor bajo el amparo del contrato PF/SG/DIVINT/CTO/03/2015 y que están precisadas en las facturas siguientes:

1. Una vez que el Pleno Jurisdiccional del Tribunal Federal de Justicia Administrativa estableció las facturas en debate de pago, reseñó el contenido que encontró relevante del contrato y convenios modificatorios de los que derivaron esas obligaciones de pago.
2. Luego, el órgano jurisdiccional señaló tener a la vista las facturas en las que apreció la fecha y firma de su recepción por parte de la entidad pública. Con ello, el tribunal responsable tuvo por demostrada la entrega de las facturas para su cobro. Asimismo, destacó que la entidad pública, al contestar la demanda no negó los hechos relacionados con la recepción de las facturas, sus montos o conceptos.
3. Así, el tribunal responsable tuvo por acreditadas la oportunidad en la presentación de las facturas para su cobro, que no existió oposición o corrección y que venció el plazo de veinte días para su pago.
4. Después, el órgano jurisdiccional emprendió el análisis de las actas de entrega – recepción que las partes denominaron certificados de cumplimiento. De tales constancias, el tribunal consideró demostrado que las partes firmaron esas actas, que la empresa realizó las entregas y fueron recibidas a satisfacción del administrador del contrato de la dependencia pública.
5. En la sentencia reclamada se destacó que no era materia de análisis la observancia del cronograma referido en un anexo técnico del contrato porque la autoridad demandada no argumentó algún incumplimiento al contrato o sus anexos y, por el contrario, reconoció la obligación contractual, y sólo alegó que cualquier adeudo estaba sujeto a disponibilidad presupuestaria .
6. El Pleno Jurisdiccional, con fundamento en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, expresó las razones por las que consideró que la disponibilidad presupuestaria se debió asegurar desde la suscripción del contrato .
7. Finalmente, en ese tema de la obligación del pago de facturas, en la página 399 de la sentencia reclamada, el tribunal responsable concluyó lo siguiente:

Por lo anterior, y ante la omisión de la autoridad de pronunciarse al respecto de los hechos y derechos para justificar las negativas fictas y el reconocimiento de la autoridad de la obligación contenida en el contrato PF/SG/DIVINT/CTO/03/2015, este Órgano Jurisdiccional considera procedente declarar la nulidad de las resoluciones fictas impugnadas, y consecuentemente la nulidad del oficio PF/SG/CSG/240/2019 de 07 de marzo de 2019, el cual la parte actora impugnó en su escrito de ampliación a la demanda, para el efecto de que la autoridad proceda a realizar el pago de las facturas por las cantidades referidas en las mismas las cuales quedaron detalladas en el cuadro que obra a folio 345 (respecto de los hitos 2B, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 18, y 20) de este fallo, tomando en consideración que si los anticipos o las cantidades que previamente reconoce la autoridad le pagó a la hoy actora, están relacionadas con los conceptos por los cuales se emitieron las facturas de mérito, la autoridad estará facultada para hacer los descuentos respectivos.

1. En ese párrafo conclusivo, el Pleno Jurisdiccional del Tribunal Federal de Justicia Administrativa estableció la condena al pago de las facturas entregadas por la empresa y respecto de las que demandó su pago .
2. Sin embargo, la parte final del párrafo en análisis estableció una salvedad para la condena, relativa a una posible conciliación de saldos al indicar: “tomando en consideración que si los anticipos o las cantidades que previamente reconoce la autoridad le pagó a la hoy actora, están relacionadas con los conceptos por los cuales se emitieron las facturas de mérito, la autoridad estará facultada para hacer los descuentos respectivos”.
3. Esa última salvedad es controvertida por la empresa “A” en su primer concepto de violación. Al respecto, la empresa sostiene que carece de congruencia con la materia del litigio que el tribunal responsable deje a salvo la facultad de la autoridad demandada para descontar del adeudo a su cargo, las cantidades pagadas con anterioridad a la empresa “A”. La empresa sostiene que la materia del juicio sólo fueron las facturas pendientes de pago y no los anticipos o pagos previos a lo demandado.
4. La empresa señala que esa determinación abre la posibilidad para que la autoridad demandada disminuya en forma unilateral y arbitraria el pago de las facturas a que fue condenada.
5. Tales argumentos son fundados, porque efectivamente esa salvedad establecida en la parte final del párrafo en análisis genera incertidumbre sobre los efectos de la sentencia.
6. Lo anterior, al tomar en cuenta que la consideración central del estudio de fondo de la sentencia reclamada partió de señalar que correspondía realizar el análisis de la controversia como un tribunal de plena jurisdicción.
7. Para ello, el Pleno Jurisdiccional del Tribunal Federal de Justicia Administrativa examinó y valoró las facturas, el contrato y convenios modificatorios, así como las actas de entregas – recepción.
8. El órgano jurisdiccional hizo especial énfasis en que la autoridad demandada no argumentó algún incumplimiento del contrato o sus anexos, sino que, por el contrario, reconoció la existencia de la obligación contractual, pues sólo alegó que los pagos estarían sujetos a la disponibilidad presupuestal.
9. A partir de esas premisas, el Pleno Jurisdiccional sentenció al pago de las facturas que relacionó en varias ocasiones. De ahí que, como lo alega la empresa “A”, es inconsistente que en la conclusión de condena se estableciera la posibilidad de que la entidad demandada estaba en aptitud de realizar descuentos a las facturas materia de condena, en caso de que los pagos efectuados anteriormente tuvieran alguna relación con los conceptos de las facturas.
10. Esa previsión de la sentencia reclamada, si bien puede entenderse como una salvaguarda para evitar un doble pago, lo cierto es que no guarda congruencia con la estructura argumentativa de la sentencia reclamada en la que se estableció la obligación de pagar las facturas sin condición alguna.
11. Esa inconsistencia o incongruencia interna es relevante porque en la sentencia no se desarrolló algún apartado en el que se establecieran con mayor detalle o claridad los efectos de la condena y en los puntos resolutivos sólo se contiene un reenvío al contenido de las consideraciones sin mayor aclaración sobre los efectos , pese a que el artículo 57, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo exige esa precisión .
12. Esto es, para que la decisión del Pleno Jurisdiccional del Tribunal Federal de Justicia Administrativa guarde congruencia en sus dimensiones interna y externa, es indispensable que, en la dimensión interna, no se abriguen afirmaciones contradictorias, y en la vertiente externa, no se incorporen aspectos distintos a los debatidos por las partes.
13. En el caso concreto, es razonable que el Pleno Jurisdiccional del Tribunal Federal de Justicia Administrativa sea el que, en ejercicio de su facultad para resolver con plena jurisdicción, determine de manera fundada y motivada los efectos de su sentencia con la precisión suficiente.
14. Por tanto, corresponde a ese órgano resolutor aclarar su sentencia para definir de manera fundada y motivada las cantidades que deben pagarse.
15. Una vez agotado el estudio del primer problema jurídico en debate, corresponde el análisis del segundo aspecto planteado relacionado con la congruencia y exhaustividad sobre la condena al pago de los gastos financieros.

B. Lineamientos para el cálculo de los gastos financieros

1. Mediante este apartado se expresan las razones por las que resulta fundado el concepto de violación en el que se atribuye como vicio de forma a la sentencia reclamada, la incongruencia al definir la forma en que deben cubrirse los gastos financieros.
2. En la sentencia reclamada y su aclaración, el Pleno Jurisdiccional responsable estableció que, de conformidad con el artículo 51 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, cuya aplicación reconocieron ambas partes, es procedente la condena al pago de gastos financieros .
3. En la sentencia y su aclaración, se enfatizó que las partes no pactaron una tasa de gastos financieros, por lo que tendría que aplicarse la prevista en la Ley de Ingresos de la Federación por remisión expresa del segundo párrafo del artículo 51 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.
4. No obstante, el Pleno Jurisdiccional del Tribunal Federal de Justicia Administrativa se manifestó imposibilitada para establecer el monto líquido de la condena porque, a su decir, era insuficiente que la empresa “A” señalara las tasas aplicables conforme a la Ley de Ingresos de la Federación, y era indispensable el desahogo de una prueba pericial contable para definir ese aspecto de la condena.
5. En el segundo concepto de violación la empresa “A” argumenta que el tribunal responsable omitió precisar los lineamientos y bases que la autoridad demandada debe seguir para calcular el importe al que ascienden los gastos financieros que le corresponde cubrir por la falta de pago de la totalidad de las facturas. Lo anterior, no obstante que el artículo 51 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público los señala en forma clara, además de que los argumentos y pruebas aportadas al juicio de nulidad acreditaron las tasas de interés aplicables.
6. El concepto de violación es fundado porque efectivamente el órgano jurisdiccional estuvo en aptitud de indicar el parámetro para el pago de los gastos financieros, sin embargo, incurrió en incongruencia al señalarse imposibilitado para trazar el lineamiento para el cálculo de esa condena, pese a que reconoció la aplicabilidad del artículo 51 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.
7. En la sentencia y su aclaración se estableció la condena a cargo de la entidad pública de pagar los gastos financieros conforme al artículo 51 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.
8. Tal precepto dispone que la fecha de pago al proveedor no podrá exceder de veinte días naturales contados a partir de la entrega de la factura respectiva, previa entrega de los bienes o prestación de los servicios en los términos del contrato.
9. El segundo párrafo del artículo 51 en análisis dispone que en caso de incumplimiento en los pagos a que se refiere el párrafo anterior, la dependencia o entidad, a solicitud del proveedor, deberá pagar gastos financieros conforme a la tasa que será igual a la establecida por la Ley de Ingresos de la Federación en los casos de prórroga para el pago de créditos fiscales.
10. Dichos gastos financieros se calcularán sobre las cantidades no pagadas y se computarán por días naturales desde que se venció el plazo pactado, hasta la fecha en que se pongan efectivamente las cantidades a disposición del proveedor.
11. Con base en la aplicación del artículo 51 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, y a partir de que el Pleno Jurisdiccional responsable estableció las facturas pendientes de pago y su fecha de vencimiento, es claro que estuvo en aptitud de fijar los lineamientos para el pago de gastos financieros.
12. Sin embargo, de manera incongruente con la materia del litigio, el órgano jurisdiccional responsable evadió la decisión sobre el lineamiento para el pago de gastos financieros, pese a que estableció la aplicabilidad del artículo 51 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, lo que se traduce en una sentencia que trastoca el derecho a la seguridad jurídica , por la falta de claridad en la forma de cumplirse esa condena.
13. En suma, para disipar los aspectos poco claros de la sentencia reclamada respecto a los descuentos de pagos previos, y de los gastos financieros, el Pleno Jurisdiccional del Tribunal Federal de Justicia Administrativa debe expresar las razones congruentes con la materia del debate y así evitar que la sentencia, como en el caso, afecte la seguridad jurídica.
14. Al constatarse que la sentencia efectivamente incurrió en falta de congruencia y exhaustividad, corresponde otorgar el amparo para que la autoridad jurisdiccional responsable decida los aspectos sometidos a su jurisdicción sobre la condena al pago de gastos financieros y la determinación sobre las facturas pendientes de pago.
15. También son fundados los restantes argumentos del segundo concepto de violación que se dirigen a establecer que era innecesaria una prueba pericial contable para cuantificar los gastos financieros, pues al margen de que el Pleno Jurisdiccional responsable considerara complejo el cálculo, lo cierto es que debió expresar la mecánica para cuantificar ese aspecto para estar en aptitud de verificar, en la fase de cumplimiento, la correcta observancia de la sentencia.
16. En ambos temas materia de análisis, A. Descuentos de pagos previos y B. Lineamientos para el cálculo de los gastos financieros, el Pleno Jurisdiccional del Tribunal Federal de Justicia Administrativa se apartó del parámetro de congruencia y exhaustividad que se desprenden de los artículos 40, 50, 52 y 57 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo que imponen la obligación al tribunal de que examine la cuestión de fondo. Que en su estudio constate la existencia del derecho subjetivo violado y determine su reparación, así como la forma y plazos en los que la autoridad cumplirá la obligación respectiva.
17. Lo anterior, bajo el entendido de que el artículo 57 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo dispone que las autoridades demandadas y cualquier otra autoridad relacionada, están obligadas a cumplir las sentencias del Tribunal Federal de Justicia Administrativa y es deber del órgano jurisdiccional, en los casos de condena, precisar la forma y los plazos en los que la autoridad cumplirá con la obligación respectiva .