CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 268/2023.

Hechos: La Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público emitió un Acuerdo por medio del cual da a conocer la “Lista de Personas Bloqueadas”, conforme a la aplicación del artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito, lo que justificó atento al oficio de cuatro de mayo de dos mil veintiuno signado por el agregado jurídico del Departamento de Justicia de los Estados Unidos de América. En contra de dicho Acuerdo, dos quejosos ubicados en la citada lista promovieron juicio de amparo, a quienes los Jueces de Distrito respectivos, les negaron la suspensión definitiva en contra de dicho acuerdo por considerar que la autoridad fiscal actuó en cumplimiento de una obligación de carácter bilateral asumida por el Estado Mexicano. En revisión, el Primer Tribunal Colegiado del Décimo Noveno Circuito, en Reynosa, Tamaulipas, reiteró la negativa de la suspensión por considerar que con el documento suscrito por el agregado jurídico del Departamento de Justicia de los Estados Unidos de América, se colma el criterio sostenido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 2a./J. 46/2018 (10a.), al tratarse de un acto emitido en cumplimiento de una obligación de carácter bilateral o multilateral asumida por México.

En contraposición a ello, el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Noveno Circuito en Reynosa, Tamaulipas, revocó la negativa de la suspensión y concedió la medida cautelar solicitada para efecto de que el quejoso pudiera disponer de los recursos de las cuentas bloqueadas, dado que, a su consideración, el documento suscrito por el agregado jurídico del Departamento de Justicia de los Estados Unidos de América no contiene una solicitud expresa de bloqueo o inmovilización bancaria, aunado a que no alude a un tratado u obligación internacional o multilateral que deba cumplimentarse, razón por la cual estimó que no se encuentra en los supuestos de excepción a que se refiere la jurisprudencia 2a./J. 46/2018 (10a.), por lo que concluyó que el acuerdo reclamado se emitió única y exclusivamente en el derecho interno.

Criterio jurídico: El Pleno del Décimo Noveno Circuito determina que la comunicación oficial realizada por el Departamento de Justicia de los Estados Unidos de América, por medio de la cual solicita asistencia jurídica a la Unidad de Inteligencia Financiera con el objeto de que la autoridad nacional valore la posibilidad de bloquear determinadas cuentas bancarias de sujetos investigados por estar presumiblemente vinculados con el lavado de activos, constituye una solicitud expresa, en términos de lo resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 46/2018 (10a.) a efecto de que la Unidad en mención, en cumplimiento a los compromisos bilaterales y multilaterales que guarda con el Estado requirente para el combate y prevención del delito de lavado de activos, pueda realizar el bloqueo de cuentas bancarias en términos del artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito, en correlación con las Disposiciones de Carácter General 70, 71, 72 y 73 a que se refiere dicho artículo.

Justificación: Conforme a lo resuelto por la Segunda Sala del Máximo Tribunal del País, se tiene que la cooperación internacional a que se refiere la jurisprudencia 2ª./J. 46/2018 (10ª.), la constituye la comunicación oficial que realiza la autoridad requirente a efecto de que preste la asistencia solicitada al Estado Mexicano que tenga por objeto cumplimentar obligaciones internacionales tendientes al combate del delito de lavado de activos, al margen de que se hubiere dejado a la autoridad nacional la posibilidad de valorar la inmovilización, puesto que la cooperación internacional no se rige por el cumplimiento de solicitudes impositivas, sino de ayuda mutua y respeto soberano. Lo anterior es así, dado que la cooperación internacional que estudió la Sala, es aquella que asume el Estado Mexicano conforme a los tratados internacionales de los que forme parte y, por tanto, está obligado a conducirse conforme al objetivo de los instrumentos internacionales. Ello, dado que la Segunda Sala fue enfática en determinar que México debe cumplir con la implementación de los estándares internacionales en materia de prevención y combate a los delitos de: (i) lavado de dinero; (ii) financiamiento al terrorismo; y, (iii) proliferación de armas de destrucción masiva; para lo cual, deberá prever acciones tales como la identificación, detección y aseguramiento de los fondos utilizados o asignados para la comisión de tales conductas. Y para ello citó como ejemplo los grupos internacionales de que forma parte, caso concreto el Grupo de Acción Financiera Internacional, la Organización de las Naciones Unidas, en términos de la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional. Ese hecho conlleva la obligación internacional de combatir el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo, dado que, por una parte, el Estado Mexicano debe coadyuvar en la implementación de un régimen efectivo para la prevención de operaciones con recursos de procedencia ilícita a través de actos realizados dentro del sistema financiero mexicano y, por otra, debe cumplir con los compromisos internacionales que ha adquirido. Luego, si el agregado jurídico del Departamento de Justicia de los Estados Unidos de América es una dependencia de los Estados Unidos de América, Estado que de igual forma es integrante del “Grupo de Acción Financiera Internacional” y de la Organización de las Naciones Unidas, claro está que la solicitud de asistencia jurídica mutua por medio de la cual se solicita la posibilidad de bloquear cuentas bancarias de personas que presumiblemente están relacionadas con el delito de lavado de activos, constituye la solicitud expresa a que se refiere la jurisprudencia 2a./J. 46/2018 (10a.), a bien de que la autoridad nacional pueda aplicar el supuesto de excepción a que se refiere dicho criterio en términos del artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito, en correlación con las Disposiciones de Carácter General 70, 71, 72 y 73 a que se refiere dicho artículo, dado que se materializa el compromiso que tiene nuestro país para el combate y prevención del delito de lavado de activos, en términos de los compromisos internacionales que México ha asumido.”

1. Por su parte, en el incidente de suspensión (revisión) 119/2020 del índice del Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Noveno Circuito, se tienen los siguientes antecedentes relevantes:
2. La Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo, por conducto de su representante legal, promovió juicio de amparo indirecto en el que reclamó, entre otros actos, la orden verbal y/o escrita, derivada del Acuerdo número 71/2020, emitido por la UIF dependiente de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, mediante el cual se le incluyó en la lista de personas bloqueadas, a fin de llevar a cabo el bloqueo, aseguramiento o congelamiento de diversas cuentas bancarias a nombre de la quejosa.
3. Posteriormente, la quejosa amplió en dos ocasiones su demanda de amparo con el propósito de reclamar la ejecución material del bloqueo, aseguramiento o congelamiento de los recursos existentes en cuentas bancarias de diversas instituciones de crédito.
4. Mediante sendas audiencias, el juez del conocimiento determinó, por una parte, negar y, por otra, declarar sin materia la medida respecto de la ampliación de la demanda y, en relación con los actos del escrito inicial negó la suspensión definitiva.
5. En atención a ello, la parte quejosa planteó incidente de modificación y/o revocación respecto de las suspensiones que le fueron negadas, el cual fue declarado infundado por el juzgador federal.
6. Inconforme con esa resolución interlocutoria, la parte quejosa interpuso recurso de revisión, que correspondió conocer al Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Noveno Circuito, bajo el incidente de suspensión (revisión) 119/2020, en tanto que la autoridad responsable Titular de la UIF interpuso revisión adhesiva.
7. En sesión de once de noviembre de dos mil veintiuno, el órgano colegiado resolvió modificar la interlocutoria recurrida de uno de septiembre de dos mil veinte y conceder la suspensión definitiva solicitada, al sostener que el Acuerdo 71/2020, a través del cual se incorporó a la parte quejosa en la lista de personas bloqueadas, tiene un origen estrictamente nacional, en la medida en que los datos que llevaron a la UIF a determinar el ingreso y operación de recursos de procedencia ilícita dentro del sistema financiero nacional, derivan de información que dicha unidad obtuvo en el ámbito doméstico y proporcionó al Ministerio Público desde el año dos mil diecinueve, sin que obstara que en dicho acuerdo se destacó el oficio de veinte de mayo de dos mil veinte, mediante el cual, el Agregado Regional para México y Centro América Internal Revenue Service Criminal Investigation Department of the Treasury, hacía del conocimiento que se encontraba investigando a las personas analizadas, por su posible participación en actividades de carácter ilícito relacionadas con una organización criminal, aunado a que solicitaba fuera valorada la posibilidad de que se hiciera uso de las facultades conferidas a ese órgano de inteligencia o se continuara con el desarrollo de las mismas, ello con la finalidad de que fueran bloqueadas las cuentas de las personas señaladas, a efecto de que no pudieran dispersar o sustraer activos que posiblemente podrían tener su origen de carácter ilícito, habida cuenta que dicho oficio no actualiza las condiciones destacadas por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues no contiene una solicitud expresa de bloqueo o inmovilización bancaria, aunado a que no alude a un tratado u obligación internacional o multilateral que deba cumplimentarse.
8. Las consideraciones de la ejecutoria son las siguientes:

“ En consecuencia, al ser incorrecta la consideración en que se apoyó el Juez Federal para desestimar la solicitud de modificación de las suspensiones definitivas que le fueron negadas a la quejosa mediante interlocutorias de diecisiete y treinta y uno de julio de dos mil veinte, y ante la inexistencia de reenvío en el recurso de revisión, este Tribunal Colegiado asume jurisdicción para resolver lo conducente.

En lo que aquí interesa, la quejosa solicitó en su demanda de amparo la suspensión definitiva para el efecto de que se levante la orden de inmovilización de sus cuentas bancarias 7003234986, 4060282449, 4060782513, 4061368890, 6348352082 y 4061368908, aperturadas en HSBC México, Sociedad Anónima, Institución de Banca Múltiple, Grupo Financiero HSBC, así como, las que precisó en su ampliación con los números F/2004538, F/2004539, subcuenta 2 y/o F/2004359, del Banco Santander (México), Sociedad Anónima, Institución de Banca Múltiple, Grupo Financiero Santander; y, las diversas PB116110, AO116110 y/o AC116110 del Banco Credit Suisse, México, Sociedad Anónima, Institución de Banca Múltiple, Grupo Financiero Credit Suisse, México y/o Credit Suisse México, a fin de que pueda disponer de sus recursos financieros.

Ahora bien, la interpretación sistemática de los artículos 131, segundo párrafo, 147 y 148 de la Ley de Amparo, permite concluir que de ser material y jurídicamente posible, el juzgador restablecerá́ provisionalmente al quejoso en el goce del derecho violado, en tanto se falla el juicio en lo principal, siempre que se trate de una prerrogativa con la que contaba antes de acudir a esa instancia. Dichos preceptos prevén:

Por lo anterior, conforme a lo dispuesto por el segundo párrafo del artículo 131 de la Ley de Amparo, la suspensión puede fungir como una medida restitutoria provisional de los derechos que se han visto afectados con motivo de un acto que, sin importar si implica un hacer o un no hacer, involucra un menoscabo en la esfera jurídica del gobernado; por ende, el juzgador debe realizar un examen particular en cada asunto en que atienda a la naturaleza del acto y determine si existe algún impedimento jurídico o material que amerite la negativa de la suspensión.

Sin que esa decisión implique dejar sin materia el juicio de amparo, en tanto que únicamente se restituye en forma transitoria al gobernado, sin dejar insubsistente en definitiva el acto reclamado, toda vez que esto último sólo puede ser decretado con motivo de una sentencia en que se conceda la protección constitucional.

De esta forma, tomando en consideración, por una parte, que la peticionaria de amparo es titular de las cuentas bancarias que defiende, por lo que es quien se encuentra facultada para disponer de los recursos monetarios allí depositados, y, por otra, que hasta esa etapa procesal no se cuenta con algún elemento que permita concluir, que de otorgarse la suspensión definitiva, para el efecto de que se levante el bloqueo de esas cuentas, se ocasionaría perjuicio al interés social o se contravendrían disposiciones de orden público, dado que hasta este momento no se cuenta con elementos para determinar lo contrario, resulta procedente otorgar la medida cautelar solicitada, dado que no se advierte en este estado procesal, el inicio de un procedimiento en específico en contra de la justiciable, sino únicamente la manifestación aislada contenida en el oficio de veinte de mayo de dos mil veinte, signado por el Agregado Regional México y Centro América Internal Revenue Service Criminal Investigation, que originó el acuerdo 71/2020, como más adelante se verá.

Por ende, de continuar con la ejecución del acto reclamado, se causarían daños y perjuicios de difícil reparación al demandante, consistentes en la privación del derecho que le asiste de disponer de los recursos de las cuentas de las que es titular.

Se afirma lo anterior, porque conviene precisar que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya se pronunció en relación con la constitucionalidad del bloqueo de cuentas bancarias y la suspensión de ese acto, atendiendo a los criterios siguientes:

La jurisprudencia 2a./J. 46/2018 (10a.), localizable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Materias Constitucional-Administrativa en el Libro 54, Tomo II, mayo de dos mil dieciocho, registro 2016903, página mil doscientos setenta, cuyo rubro y texto son los siguientes:

‘ACTOS, OPERACIONES O SERVICIOS BANCARIOS. SU BLOQUEO ES CONSTITUCIONAL CUANDO SE REALIZA PARA CUMPLIR COMPROMISOS INTERNACIONALES (INTERPRETACIÓN CONFORME DEL ARTÍCULO 115 DE LA LEY DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO)’. (Se transcribe)

Y de la cual se advierte que, el Máximo Tribunal estableció que atendiendo a una interpretación conforme del artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito, los actos, operaciones o servicios bancarios, pueden ser constitucionalmente bloqueados para el cumplimiento de compromisos internacionales asumidos por nuestro país, como una medida cautelar de índole administrativa, siempre y cuando atiendan a un procedimiento jurisdiccional o administrativo, lo que se actualiza en dos escenarios: por el cumplimiento de una obligación de carácter bilateral o multilateral asumida por México, en la cual se establezca de manera expresa la obligación compartida de implementar este tipo de medidas ante solicitudes de autoridades extranjeras o, por el cumplimiento de una resolución o determinación adoptada por un organismo internacional o por una agrupación intergubernamental, que sea reconocida con esas atribuciones por nuestro país a la luz de algún tratado internacional.

En ese sentido, especificó que dicha atribución no puede ejercerse válidamente, cuando el motivo que la genere, sea de origen estrictamente nacional, al no encontrarse relacionada con algún procedimiento administrativo o jurisdiccional específico, ya que ello sería violatorio del principio de seguridad jurídica.

Por otro lado, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 78/2019, sostuvo las consideraciones siguientes:

Asimismo, la Segunda Sala del Alto Tribunal, aclaró dicha ejecutoria en los términos siguientes:

De lo anterior, derivó la jurisprudencia 2a./J. 87/2019 (10a.), visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 66, Materias Común-Administrativa, Tomo II, mayo de dos mil diecinueve, registro digital 2019978, página mil quinientos treinta y siete, que a la letra dice:

‘SUSPENSIÓN PROVISIONAL. REGLAS PARA SU OTORGAMIENTO CUANDO EL ACTO RECLAMADO SEA EL BLOQUEO DE CUENTAS BANCARIAS ATRIBUIDO A LA UNIDAD DE INTELIGENCIA FINANCIERA DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.’

Así, de las consideraciones y de la jurisprudencia transcritas, se advierte que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, determinó lo siguiente:

• Que, con la concesión de la suspensión provisional respecto del acto consistente en el bloqueo de cuentas bancarias ordenado por la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, no se genera un perjuicio al interés social ni se contravienen disposiciones de orden público;

• Que el otorgamiento de esa medida cautelar, se traduciría en el levantamiento del bloqueo y, por tanto, en la posibilidad de que el titular de la cuenta pueda acceder a los fondos contenidos en la misma;

• Que, al momento de la presentación de la demanda inicial de amparo, únicamente se tiene conocimiento de que la Unidad de Inteligencia Financiera, ha bloqueado la cuenta en cuestión, sin tener datos sobre los motivos que suscitaron dicho bloqueo y, en consecuencia, no es posible considerar a priori y en perjuicio del titular de la cuenta, que el levantamiento del bloqueo implicaría una contravención al interés social o una vulneración a disposiciones de orden público;

• Lo anterior, se refuerza por el hecho de que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha determinado que el ejercicio de la citada facultad de inclusión de personas en la lista de bloqueo, no consiste en una sanción, sino únicamente en una medida cautelar de índole administrativa;

• La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya reconoció que nuestro país ha asumido el compromiso internacional de adoptar medidas de acción rápida y eficiente, ante solicitudes extranjeras para identificar y congelar bienes relativos al lavado de activos, al financiamiento del terrorismo y al financiamiento de proliferación de armas de destrucción masiva;

• En ese sentido, también concluyó que en el supuesto de que el bloqueo de cuentas realizado a partir del contenido del artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito, tenga como origen el cumplimiento de una resolución o pronunciamiento de un organismo internacional, o bien, el cumplimiento de una obligación bilateral o multilateral asumida por nuestro país, no existiría una transgresión al principio de seguridad jurídica;

• Que tal conclusión, no se satisface cuando el bloqueo de cuentas se realiza para cuestiones estrictamente nacionales, en tanto en estos supuestos, efectivamente la medida cautelar no se impondría en relación con un procedimiento específico y determinado;

• Que tal criterio permite advertir que por regla general es inconstitucional el ejercicio de la atribución contenida en el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito, que permite a la Unidad de Inteligencia Financiera ordenar el bloqueo de cuentas bancarias; y excepcionalmente dicho ejercicio será acorde al texto constitucional, pero únicamente en el supuesto reconocido por la jurisprudencia de la Segunda Sala;

• Que, en ese orden de ideas, para que el bloqueo de cuentas sea constitucionalmente válido, no bastará la simple mención de la Unidad de Inteligencia Financiera, en el sentido de que está ejerciendo sus atribuciones a la luz del supuesto reconocido por la jurisprudencia de la Segunda Sala, sino que es necesario, que cuente con documentación que soporte la existencia de una petición expresa de realizar el bloqueo de cuentas, emitida por autoridades extranjeras u organismos internacionales que, acorde con algún tratado bilateral o multilateral, cuenten con atribuciones en la materia y con competencia para realizar una solicitud de tal índole;

• Que, como consecuencia, es posible decretar la suspensión provisional, misma que tendrá como efectos que se ordene el desbloqueo de las cuentas bancarias a fin de que la parte quejosa pueda realizar operaciones financieras y disponer de sus recursos;

• Que, sin embargo, dicha suspensión provisional se concederá de manera condicionada, esto es, no surtirá efectos si el bloqueo, inmovilización o suspensión se emitió a partir del supuesto en que la Segunda Sala consideró que la Unidad de Inteligencia Financiera, puede válidamente ejercer la atribución contenida en el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito;

• Que, en ese contexto, cuando en un juicio de amparo se reclame una orden de la Unidad de Inteligencia Financiera para el bloqueo de una cuenta bancaria, el Juez de Distrito concederá la suspensión provisional, la cual surtirá sus efectos, esto es, se acatará en sus términos por la citada Unidad, a menos de que tal autoridad haya emitido la orden bajo el amparo de supuesto válido que fue reconocido jurisprudencialmente por esa Segunda Sala, en cuyo caso –y toda vez que la concesión es condicionada– no se ordenará el levantamiento del bloqueo de la cuenta;

• Que ello no implica que la Unidad de Inteligencia Financiera pueda, con plena discrecionalidad, decidir en qué casos cumplirá o no con la suspensión provisional;

• En el supuesto de que la Unidad de Inteligencia Financiera, no haya levantado el bloqueo de la cuenta bancaria en términos de la suspensión provisional, en el informe previo que rinda dicha autoridad para el estudio de la suspensión definitiva, deberá acreditar justamente por qué el asunto se encontraba en el supuesto excepcional en que es válido que se ejerza la atribución contenida en el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito;

• La decisión de la Unidad de Inteligencia Financiera, de no levantar el bloqueo de la cuenta en cuestión, se adoptará bajo la estricta responsabilidad de los servidores públicos correspondientes; y,

• Que ello atiende a que, al momento del dictado de la suspensión provisional, el Juez de Distrito únicamente cuenta con la demanda de amparo inicial y con sus anexos, ante lo cual, habrá de conceder la medida cautelar en cuestión, condicionada a que la Unidad de Inteligencia Financiera, no esté en el supuesto válido en que es posible que ordene el bloqueo de cuentas bancarias.

Ahora, del cuaderno incidental se advierte, en lo que aquí importa, que el Titular de la Unidad de Inteligencia Financiera, al momento de rendir sus informes previos, los cuales obran a fojas 583 a 587 y 597 a 603, sostuvo que respecto al bloqueo de las cuentas bancarias reclamadas por la quejosa en la demanda amparo 7003234986, 4060282449, 4060782513, 4061368890, 6348352082 y 4061368908, aperturadas en HSBC México, Sociedad Anónima, Institución de Banca Múltiple, Grupo Financiero HSBC, así como, las señaladas en su ampliación con los números F/2004538, F/2004539, subcuenta 2 y/o F/2004359, del Banco Santander (México), Sociedad Anónima, Institución de Banca Múltiple, Grupo Financiero Santander; y, las diversas PB116110, AO116110 y/o AC116110 del Banco Credit Suisse, México, Sociedad Anónima, Institución de Banca Múltiple, Grupo Financiero Credit Suisse, México y/o Credit Suisse México, eran ciertos los actos reclamados, ya que afirmó fueron resultado de la emisión del Acuerdo 71/2020, por medio del cual la impetrante fue incluida en la lista de personas bloqueadas a que se refiere el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito, inclusión que señaló fue resultado de un trabajo conjunto de colaboración y cooperación internacional, ya que dicho documento atiende a la solicitud de asistencia de la citada unidad de inteligencia con diversa agencia de gobierno de los Estados Unidos y que por ende, no procedía la concesión de la suspensión definitiva solicitada por la promovente.

Para sostener su dicho, la responsable anexó a su informe la versión pública del oficio de veinte de mayo de dos mil veinte, signado por el Agregado Regional México y Centro América Internal Revenue Service Criminal Investigation Department of the Treasury, el cual señaló contenía una solicitud expresa internacional de bloqueo de cuentas.

Luego, del análisis de las interlocutorias de diecisiete y treinta y uno de julio de dos mil veinte (fojas 728 a 737 vuelta, así como 824 a 832, del cuaderno incidental subyacente), y en lo que al presente estudio interesa, se resolvió negar la suspensión definitiva del bloqueo de las cuentas bancarias antes mencionadas, así como su ejecución, al considerar el Juez Federal de manera coincidente que, del contenido de los informes previos rendidos por la Unidad de Inteligencia Financiera responsable, se advertía que la incorporación de la quejosa a la lista de personas bloqueadas a que hace referencia el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito, reflejada en el Acuerdo 71/2020, se debió al cumplimiento de compromisos internacionales asumidos por nuestro país en materia de prevención a la probable comisión y/o continuación del delito de operaciones con recursos de procedencia ilícita, previsto y sancionado en el artículo 400 Bis del Código Penal Federal.

Argumento que robusteció con el oficio que adjuntó la responsable a sus informes previos, habida cuenta el juzgador precisó que de dicho comunicado se apreciaba que el Agregado Regional México y Centro América Internal Revenue Service Criminal Investigation Department of the Treasury, informaba a la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que existe una investigación (sin mencionar cuál) sobre algunas personas que se cree están vinculadas por medio de transacciones financieras internacionales, de alguna manera con una organización criminal que opera en México, entre las que se encuentra la universidad quejosa, además de que se observó que hay una solicitud de la posibilidad de realizar o continuar con el bloqueo de cuentas de las personas que enlistó, conforme a las leyes y ámbito de su competencia, a fin de evitar que los recursos puedan ser sustraídos o dispersados.

De ahí que, el Juez de Amparo estimó que en el caso se actualizaba la excepción contenida en el criterio jurisprudencial 87/2019, ya que la autoridad responsable ordenadora, proporcionó la documentación que sustentó la existencia de una solicitud expresa de realizar el bloqueo de cuentas bancarias, formulada por una autoridad extranjera u organismo internacional, que cuenta con atribuciones en la materia y con competencia para realizar una solicitud de dicha índole, acorde con un tratado bilateral o multilateral.

Ahora, del análisis conjunto del Acuerdo 71/2020, emitido por el Titular de la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, glosado en el anexo I, del tomo de pruebas que fue remitido, a través del cual se ordenó el bloqueo de las cuentas bancarias de la quejosa, así como en la ampliación de denuncia en alcance a la diversa incoada el once de abril de dos mil diecinueve, mediante oficio 11/F/A/1305/2019 y del oficio de veinte de mayo de dos mil veinte, signado por el Agregado Regional México y Centro América Internal Revenue Service Criminal Investigation Department of the Treasury, no se advierte una petición expresa internacional que haga procedente la negativa de las suspensiones definitivas solicitadas.

Se afirma así, ya que de un análisis comparativo del mencionado acuerdo con la ampliación citada, se observa lo siguiente:

Luego, el oficio de veinte de mayo de dos mil veinte, signado por el Agregado Regional México y Centro América Internal Revenue Service Criminal Investigation Department of the Treasury, es de la literalidad siguiente:

‘20 de mayo, 2020

Dr. Santiago Nieto Castillo

Jefe de la Unidad de Inteligencia Financiera

Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Constituyentes 1001

Col. Belén de las Flores

Del. Álvaro Obregón

Estimado Dr. Nieto Castillo

Por medio del presente, me es grato saludarle e informarle que esta oficina de Internal Revenue Service-Criminal Investigation, está llevando a cabo una investigación sobre algunas personas que se cree están involucradas en alguna manera con una organización criminal, la cual opera en México. Cabe mencionar que las siguientes personas fueron identificadas como involucradas (sic) por medio de transaciones (sic) financieras internacionales:

1. UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DEL ESTADO DE HIDALGO (UAEH, por sus siglas).

2. (texto suprimido).

3. (texto suprimido).

4. (texto suprimido).

5. (texto suprimido).

6. (texto suprimido).

7. (texto suprimido).

8. (texto suprimido).

9. (texto suprimido).

De igual forma, atentamente solicito se valore la posibilidad de realizar o continuar el bloqueo de cuentas de dichas personas, conforme a las leyes, y ámbito de su competencia, a fin de evitar que los recursos que puedan tener un origen ilícito y pueden (sic) ser sustraídos o dispersados.

Para cualquier duda o aclaración en relación en esta investigación, no dude en comunicarse conmigo directamente — Agregado (texto suprimido).

Agradezco de antemano su tiempo y colaboración y aprovecho la ocasión para enviarle un cordial saludo.

Atentamente

(texto suprimido).

Agregado Regional México y Centro América Internal Revenue Service Criminal Investigation’ (Oficio contenido en sobre amarillo, relativo al anexo titulado de resguardo de información reservada, remitido por el A quo) .

De lo anterior, se observa que el bloqueo de las cuentas bancarias no se realizó con motivo del cumplimiento de un compromiso internacional adoptado por el Estado mexicano, en el cual se estableciera de manera expresa la obligación compartida de implementar este tipo de medidas ante solicitudes de autoridades extranjeras, o bien, por el cumplimiento de una resolución o determinación adoptada por un organismo internacional o por una agrupación intergubernamental, que sea reconocida con tales atribuciones por México a la luz de algún tratado internacional.

Aunado a que, como se vio en párrafos que anteceden el Acuerdo 71/2020, tuvo como motivación esencial aspectos estrictamente nacionales, pues el Titular de la Unidad de Inteligencia Financiera sustentó su emisión en que la quejosa desplegó con diversas personas (físicas y morales), una operativa a través de la cual incorporaron recursos económicos al Sistema Financiero Nacional, mediante una multiplicidad de actos que de manera fundada inclinaron a la Unidad de Inteligencia Financiera, a establecer que los activos utilizados para tal efecto, tienen una procedencia ilícita y se efectuaron con el objetivo de ocultar su origen y destino final, lo cual como se vio está basado en los mismos hechos que la responsable formuló en la ampliación de denuncia en alcance a la diversa incoada el once de abril de dos mil diecinueve, mediante oficio 11/F/A/1305/2019.

En efecto, de la ampliación a la denuncia transcrita párrafos atrás –de contenido coincidente con el Acuerdo 71/2020–, se advierte como antecedente que el once de abril de dos mil diecinueve, la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público formuló denuncia de hechos debido a que dicha unidad administrativa “identificó que la universidad mencionada realizó transacciones financieras que no resultaban acordes con su actividad, por lo que existía la posibilidad de que dichas operaciones hubieren sido realizadas con activos que no tenían una procedencia acreditadamente lícita.”

Agregando que, mediante seguimiento realizado a la denuncia antes citada, dicha Unidad de Inteligencia Financiera “localizó mayor información respecto a las transacciones realizadas por la universidad mencionada y por diversos sujetos vinculados a la misma…”

Partiendo de lo cual, tras exponer los hechos que estimó relevantes –circunstancias de modo, tiempo y lugar–, la Unidad en comento consideró contar con indicios suficientes para concluir “que los recursos operados por las personas mencionadas proceden o representan el producto de actividades ilícitas y éstos han ingresado al sistema financiero con el objetivo de ocultar su origen…”

Luego, es inconcuso que el Acuerdo 71/2020, a través del cual se incorporó a la parte quejosa en la lista de personas bloqueadas, tiene un origen estrictamente nacional, en la medida en que los datos que llevaron a la Unidad de Inteligencia Financiera a determinar el ingreso y operación de recursos de procedencia ilícita dentro del sistema financiero nacional, derivan de información que dicha unidad administrativa obtuvo en el ámbito doméstico y proporcionó al Ministerio Público desde el año dos mil diecinueve.

Cuestión que adquiere relevancia, pues si la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público formuló la denuncia penal correspondiente con los datos respectivos, para que fuere el Ministerio Público quien interviniere en el marco de su competencia constitucional para realizar la investigación respectiva, no es jurídicamente admisible que con posterioridad ordene la inclusión de los sujetos denunciados en la lista de personas bloqueadas, aludiendo a los mismos hechos, pues en esas condiciones la medida de aseguramiento adoptada tiene un origen estrictamente nacional y, además, invade las funciones del representante social, ya que una vez iniciada la persecución del delito, a este último corresponde adoptar o solicitar ante la autoridad judicial las medidas conducentes.

Es ilustrativa al respecto, la tesis 2a. XLIV/2015 (10a.), de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 19, Junio de 2015, Tomo I, página 1073, de rubro y texto siguientes:

‘PREVENCIÓN E IDENTIFICACIÓN DE OPERACIONES CON RECURSOS DE PROCEDENCIA ILÍCITA. EL ARTÍCULO 6 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA NO VIOLA EL DIVERSO 21 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.’

Conclusión que corrobora al considerar que la inclusión en la lista de personas bloqueadas constituye una medida cautelar de índole administrativo, cuya finalidad es detectar y prevenir operaciones irregulares en el sistema financiero, y al constatar un estado de cosas, eventualmente, entregar los datos que resulten al Ministerio Público de la Federación –como ocurrió en la especie– para que en el ámbito penal ejerza sus atribuciones de investigación de los delitos con el uso de recursos de procedencia ilícita, cesando con ello cualquier actuación cautelar de naturaleza administrativa.

Sin que sea obstáculo a lo anterior, que en el referido Acuerdo 71/2020, se haya asentado que el “20 de mayo de 2020, fue recibido (…) un oficio mediante el cual, el Agregado Regional para México y Centro América (…) hacía del conocimiento que dicha instancia se encontraba investigando a las personas analizadas, por su posible participación en actividades de carácter ilícito relacionadas con una organización criminal, aunado a que solicitaba fuera valorada la posibilidad de que se hiciera uso de las facultades conferidas a este órgano de inteligencia o se continuara con el desarrollo de las mismas , ello con la finalidad de que fueran bloqueadas las cuentas de las personas señaladas, a efecto de que no pudieran dispersar o sustraer activos que posiblemente podrían tener su origen de carácter ilícito (…)”; si bien es cierto, en dicho acuerdo se destacó que su emisión atendió a una solicitud expresa internacional, la cual adujo la responsable resultaba válida conforme a diversos instrumentos internacionales; sin embargo, hasta este momento no consta en autos una petición de tal índole que sustente su afirmación.

En tanto, el hecho de que el oficio esté signado por el Agregado Regional México y Centro América Internal Revenue Service Criminal Investigation Department of the Treasury, no actualiza las condiciones puntualmente destacadas por parte de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues no contiene una solicitud expresa de bloqueo o inmovilización bancaria, aunado a que no alude a un tratado u obligación internacional o multilateral que deba cumplimentarse.

Al respecto, debe decirse que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia multicitada 2a./J. 46/2018 (10a.), sostiene que debe existir una “petición expresa” de bloquear cuentas bancarias. Al tratarse de una “petición expresa”, es inconcuso que, por su propia naturaleza, debe ser clara, contundente e indubitable y no una mera “posibilidad” de realizar tal bloqueo. Esto se robustece si se considera que la Unidad de Inteligencia Financiera, debe ejecutar tal petición expresa (vía medida cautelar en la que ordene el bloqueo de cuentas bancarias) y no emitirla por sí y ante sí, con base en el ordenamiento jurídico nacional.

Aún más, en la solicitud suscrita por el mencionado agregado regional, no se pide el bloqueo de cuentas bancarias ni tampoco la posibilidad de adoptar una determinación en ese sentido, sino deja a discreción de la autoridad fiscal nacional haga la inmovilización aludida, según se advierte de su contenido.

Es decir, lo que realmente se solicita en el oficio aludido, es una cuestión previa, a saber, que la citada Unidad de Inteligencia Financiera, considere llevar a cabo una ponderación mediante la cual pueda determinar si se realiza o continúa con el bloqueo de cuentas bancarias.

Por ende, la petición así planteada en el oficio de veinte de mayo de dos mil veinte, del Agregado Regional México y Centro América Internal Revenue Service Criminal Investigation Department of the Treasury, necesaria y lógicamente conduciría a que fue la Unidad de Inteligencia Financiera, la que por sí y ante sí (sin petición expresa internacional válida), ordenara el bloqueo de cuentas de la quejosa, cuestión que, como se vio, está vedada por la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

De lo expuesto en el párrafo anterior, se advierte que la decisión de la Unidad de Inteligencia Financiera, de bloquear las cuentas, no obedeció a una petición expresa de un organismo internacional, sino que fue producto de su propia valoración y conforme a la normativa nacional (supuesto en el que su facultad no es constitucionalmente válida en términos de la multicitada jurisprudencia).

En ese sentido, la afirmación de la quejosa consistente en que el bloqueo fue conforme a un tema nacional, se corrobora con el hecho de que en el propio oficio la autoridad solicitante, después de pedir que se ‘valorara la posibilidad’ de bloquear las cuentas bancarias, de manera expresa manifiesta que fuera ‘conforme a sus leyes y ámbito de competencia’, es decir, de manera categórica le pidieron a la Unidad de Inteligencia Financiera, que se remitiera al derecho interno, no para ejecutar una petición expresa, sino para discernir sobre la procedencia del bloqueo de cuentas bancarias, esto es, valorar la posibilidad de actuar en tal sentido.

De ahí que, se estime que dicho documento no se traduce en una solicitud expresa de bloquear cuentas de la aquí quejosa, ya que se insiste, no contiene una solicitud enunciativa de llevar a cabo una medida de bloqueo de cuentas de la impetrante, por ende, tal proceder no está ajustado a las jurisprudencias de la Segunda Sala ya examinadas.

Entonces, si la responsable no exhibió documentación fehaciente para acreditar que se está en el supuesto de excepción, esto es, documentación que sustente la existencia de una solicitud expresa de realizar el bloqueo de cuentas, formulada por una autoridad extranjera u organismo internacional que cuente con atribuciones en la materia y con competencia para realizar una solicitud de tal índole, acorde justamente a un tratado bilateral o multilateral, en términos de lo resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es evidente que procedía la concesión de la medida suspensional solicitada por la quejosa, respecto a los efectos y consecuencias de las cuentas bancarias de las cuales es titular, que fueron reclamadas en la demanda amparo y en su ampliación, mismas que ya se precisaron en los párrafos que anteceden, así como su respectiva ejecución.

Lo anterior se reitera, pues del oficio de veinte de mayo de dos mil veinte, no se advierte, sin prejuzgar sobre su legalidad, precepto alguno que fije competencia de las autoridades extranjeras para actuar en ese sentido, si fue con base en un tratado bilateral o multilateral, cuál es el tratado y los alcances de éste; máxime, que como se sustentó, deja abierta la posibilidad de que sea la Unidad de Inteligencia Financiera, la que valore el evento de realizar el bloqueo de las cuentas bancarias, propiedad de la quejosa, sin que exista ‘petición expresa, clara, contundente’ en ese sentido, trasladando la decisión de realizarlo a la Unidad citada.

Luego, ante el desconocimiento de la existencia de un procedimiento penal o internacional, en los términos en que lo sostuvo la Segunda Sala del Más Alto Tribunal del país, el actuar de la responsable no se ajusta a los postulados constitucionales establecidos en la jurisprudencia de que se trata.

A mayor abundamiento, debe tenerse presente que de acuerdo con el artículo 2, del Tratado de Cooperación entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América Sobre Asistencia Jurídica Mutua, para efectos de la asistencia legal, México designó como Autoridad Coordinadora a la Procuraduría General de la República, ahora Fiscalía General de la República y los Estados Unidos de América como Autoridad Coordinadora, a la Autoridad Central del Departamento de Justicia.

Y si bien es cierto, el oficio de veinte de mayo de dos mil veinte fue emitido por el Agregado Regional México y Centro América Internal Revenue Service Criminal Investigation Department of the Treasury, que es una autoridad extranjera, en virtud de que los Agregados Regionales son los titulares dependientes a uno o más consulados de los Estados Unidos de Norteamérica, que tienen por objeto realizar sus funciones en un área geográfica extensa y determinada según lo dispongan sus leyes y/o acuerdos, cuyo campo de acción estará reconocida ante autoridades nacionales y locales de la región designada, como en el caso lo es la República Mexicana; también es cierto que, la solicitud que tal agregado realizó no constituyó una petición expresa para que la responsable bloqueara las cuentas de la aquí inconforme, tal y como quedó evidenciado en párrafos anteriores.

Aspecto que se refuerza por el hecho de que el ejercicio de la facultad de inclusión de personas en la lista de bloqueo, no consiste en una sanción, sino únicamente en una medida cautelar de índole administrativa y de carácter nacional.

Consecuentemente, se estima procedente modificar la interlocutoria recurrida de uno de septiembre de dos mil veinte y conceder la suspensión definitiva solicitada por la quejosa, para el efecto de que ordene el desbloqueo exclusivamente de las cuentas bancarias precisadas en esta ejecutoria, con el fin de que pueda disponer de los fondos depositados en ellas, habida cuenta la concesión se circunscribe al Acuerdo 71/2020, y al oficio de veinte de mayo de dos mil veinte, sin abarcar un acto distinto.

Sin que obste a lo anterior, que las jurisprudencias de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 2a./J. 46/2018 (10a.) y 2a./J. 87/2019 (10a.), que establecen que la Unidad de Inteligencia Financiera, puede válidamente ejercer la atribución contenida en el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito, cuando se está llevando a cabo el cumplimiento de una obligación contraída con un gobierno extranjero o la ejecución de una resolución adoptada por un organismo internacional o agrupación intergubernamental, cuyas atribuciones fueron reconocidas con base en una obligación asumida por el Estado mexicano, versan sobre la procedencia de la suspensión provisional y no sobre la definitiva, que se analiza en el presente asunto, toda vez que resultan aplicables por analogía en el presente asunto y si bien, en ellas nuestro máximo tribunal fue expreso en señalar, que es necesario que se cuente con documentación que soporte la existencia de una petición expresa de realizar el bloqueo de cuentas, emitida por autoridades extranjeras u organismos internacionales que, acorde con algún tratado bilateral o multilateral, cuenten con atribuciones en la materia y con competencia para realizar una solicitud de tal índole.

Cabe destacar que ya pasó la oportunidad de la responsable para adjuntar al juicio de amparo subyacente dicha documentación.

Ello, porque el artículo 140 de la Ley de Amparo ^, en lo que interesa, establece que la autoridad responsable en el informe previo deberá expresar si son ciertos o no los actos reclamados que se le atribuyan y podrá expresar las razones que estime pertinentes sobre la procedencia o improcedencia de la suspensión, con la obligación de proporcionar los datos que tenga a su alcance que permitan al órgano jurisdiccional fijar las garantías correspondientes.

Por su parte, del contenido de los artículos 81 a 86 del Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria a la Ley de Amparo, en términos de lo dispuesto en el artículo 2° de este último ordenamiento, derivan las reglas básicas de las cargas probatorias aplicables por supletoriedad en los juicios de amparo, conforme a las cuales, el que afirma está obligado a probar y por consecuencia, al contener la acción la afirmación de merecer la pretensión compete al actor (quejoso) la justificación de los hechos en que la sustenta y a su vez, al demandado (autoridades responsables) aquéllos que formula en sentido afirmativo como base de sus excepciones.

Luego, si la responsable al rendir sus informes previos respecto de la demanda y su ampliación, expresó que eran ciertos los actos reclamados dado que el bloqueo de las cuentas bancarias de la quejosa, se debió al cumplimiento de una petición internacional, es claro que tenía la carga probatoria de anexar las constancias que así lo acreditaran y al no haberlo hecho así, su tiempo para exhibirlas después se agotó.

En tanto, no debe desconocerse la oportunidad probatoria que rige a la medida cautelar definitiva, de ahí que se insiste, si la responsable tuvo a su alcance demostrar la improcedencia de la suspensión, sería incuestionable que precluyó su derecho para hacer valer dicha circunstancia con posterioridad.

Por tal motivo, se concede la suspensión definitiva para el efecto de que se ordene el desbloqueo de las cuentas bancarias de la quejosa anteriormente precisadas, a fin de que pueda disponer de los fondos depositados en ellas; habida cuenta, la concesión se circunscribe al Acuerdo 71/2020 y al oficio de veinte de mayo de dos mil veinte, sin abarcar un acto distinto.

Lo anterior, bajo el conocimiento de que la decisión de la Unidad de Inteligencia Financiera, de no levantar el bloqueo de la cuenta en cuestión, se adoptará con la estricta responsabilidad de los servidores públicos correspondientes, pues se insiste precluyó su oportunidad de evidenciar la improcedencia de la medida cautelar aquí concedida.

En ese contexto, atento al principio de mayor beneficio, resulta innecesario el estudio de las demás inconformidades que hace valer la parte quejosa.

”.