CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 268/2023.

1. Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio que sostiene esta Segunda Sala, conforme al cual, la expresión “petición expresa ”, que justifica válidamente el despliegue de las facultades de bloqueo de la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, se refiere a la solicitud presentada por una autoridad extranjera en la que requiere de forma manifiesta la implementación del bloqueo financiero de personas.
2. Para justificar lo anterior, es necesario precisar, como se mencionó, que en la problemática de este asunto se encuentran vinculados sendos criterios emitidos por esta Segunda Sala, esto es, la jurisprudencia 2a./J. 46/2018 (10a.) y la diversa 2a./J. 87/2019 (10a.), a través de los cuales determinó, respectivamente: 1) el supuesto excepcional en el que resulta válido el despliegue de las atribuciones de bloqueo de la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; y 2) las reglas para el otorgamiento de la suspensión provisional cuando el acto reclamado consiste en el bloqueo respectivo.
3. Bajo tal contexto, en principio es relevante tener presente las consideraciones sostenidas por esta Segunda Sala, de las que derivó el criterio jurisprudencial 2a./J. 46/2018 (10a.) “ACTOS, OPERACIONES O SERVICIOS BANCARIOS. SU BLOQUEO ES CONSTITUCIONAL CUANDO SE REALIZA PARA CUMPLIR COMPROMISOS INTERNACIONALES (INTERPRETACIÓN CONFORME DEL ARTÍCULO 115 DE LA LEY DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO)” .
4. Al fallar el amparo en revisión 806/2017, que constituye el primer precedente de ese criterio, esta Sala precisó que la facultad de inclusión en la lista de personas bloqueadas, establecida en el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito, no consiste en una sanción, sino que únicamente se trata de una medida cautelar de índole administrativa, dado que no deriva de alguna resolución ministerial o judicial en materia penal, sino de una orden emitida por una autoridad administrativa que, en ejercicio de sus funciones, dicta para la protección del sistema financiero.
5. Se destacó que el hecho de que, a partir de la información recabada por la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, tales datos puedan ser empleados en la formulación de una denuncia (supuesto en el que el Ministerio Público sí ejercerá atribuciones de índole penal), no implica que la emisión de la lista de personas bloqueadas sea de esa misma naturaleza, en tanto el acto emana de una autoridad administrativa.
6. Asimismo, se indicó que, no obstante que en las “Disposiciones de Carácter General a que se refiere el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito”, en concreto en la regla 71ª, el Secretario de Hacienda y Crédito Público estableció los supuestos específicos en los que procede el referido bloqueo, el hecho era que la norma señalada en primer término representaba un problema de validez constitucional, en tanto que si bien contiene una medida de naturaleza cautelar, lo cierto es que no precisa a qué procedimiento responde el bloqueo en cuestión.
7. En función de ello, esta Sala estimó oportuno realizar una distinción a partir del motivo que genera el bloqueo de personas, esto es, el ejercicio de la facultad contenida en el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito en favor de la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
8. Para tal efecto, se mencionó que existen algunos tratados internacionales de los cuales nuestro país es parte, que establecen la obligación de asegurar determinados bienes, entre los que se encuentran las cuentas bancarias, por ejemplo la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y el Convenio Internacional para la Represión de la Financiación al Terrorismo, los cuales prevén esa obligación en un contexto de cooperación recíproca cuando existe una solicitud proveniente de otro Estado Parte. En el mismo sentido, se destacó que la participación de México en el “Grupo de Acción Financiera Internacional” (GAFI por sus siglas en inglés), le obliga a prever acciones como la identificación, detección y aseguramiento de fondos utilizados o asignados para la comisión de los delitos de lavado de dinero, financiamiento al terrorismo y proliferación de armas de destrucción masiva.
9. Se agregó que, esa situación es armónica con el contenido del artículo 133 constitucional, en el sentido de que los tratados internacionales celebrados por nuestro país y que estén de acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, serán la Ley Suprema de la Unión, ante lo cual, la citada atribución de bloqueo se enmarca como una medida implementada por nuestro país para el cumplimiento de los compromisos internacionales que ha asumido.
10. En ese sentido, se concluyó que, para ser acorde con el principio constitucional de seguridad jurídica, se debía realizar una interpretación conforme del artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito, debiendo entenderse que la atribución de la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, consistente en el bloqueo de cuentas a los clientes y usuarios de servicios financieros únicamente puede emplearse como medida cautelar relacionada con los procedimientos relativos al cumplimiento de compromisos internacionales asumidos por nuestro país, sin que pueda realizarse cuando el motivo que genere tal acción tenga un origen estrictamente nacional, pues al no encontrarse relacionado con algún procedimiento administrativo o jurisdiccional específico, es contrario al principio de seguridad jurídica.
11. En congruencia con lo anterior, se puntualizó que el único supuesto válido para ejercer la atribución de bloqueo relacionada con el cumplimiento de compromisos internacionales, se actualiza en dos escenarios: a) por el cumplimiento de una obligación de carácter bilateral o multilateral asumida por México, en la cual se establezca de manera expresa la obligación compartida de implementar este tipo de medidas ante solicitudes de autoridades extranjeras, y b) por el cumplimiento de una resolución o determinación adoptada por un organismo internacional o por una agrupación intergubernamental, que sea reconocida con tales atribuciones por nuestro país a la luz de algún tratado internacional.
12. Ahora bien, en cuanto a la jurisprudencia 2a./J. 87/2019 (10a.) de rubro: “SUSPENSIÓN PROVISIONAL. REGLAS PARA SU OTORGAMIENTO CUANDO EL ACTO RECLAMADO SEA EL BLOQUEO DE CUENTAS BANCARIAS ATRIBUIDO A LA UNIDAD DE INTELIGENCIA FINANCIERA DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.” , que contiene la expresión relativa a la “solicitud expresa”, en torno a la cual se pronunciaron de manera diferenciada los tribunales colegiados contendientes, es oportuno mencionar las consideraciones de la ejecutoria de la contradicción de tesis 78/2019, de la que derivó dicho criterio, en lo que al presente estudio interesa.
13. En dicho asunto, la materia de la contradicción se limitó a dilucidar si en el juicio de amparo es procedente decretar la suspensión provisional cuando se reclama un bloqueo atribuido a la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
14. Así, partiendo de lo establecido en el artículo 138 de la Ley de Amparo, se señaló que al no existir un perjuicio al interés social ni contravención a disposiciones de orden público y atendiendo a la figura de la apariencia del buen derecho, era posible otorgar la suspensión provisional contra dicho acto.
15. Al respecto, se destacó que en la jurisprudencia 2a./J. 46/2018 (10a.), se estableció que, por regla general, es inconstitucional el ejercicio de la atribución contenida en el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito, que permite a la Unidad de Inteligencia Financiera ordenar el bloqueo en cuestión y excepcionalmente dicho ejercicio será acorde al texto constitucional, pero únicamente en el supuesto reconocido por dicha jurisprudencia.
16. En función de ello, se agregó que debido a que se trata de un supuesto excepcional en que será válido el ejercicio de la citada atribución, la referida Unidad de Inteligencia Financiera deberá encontrarse en aptitud de demostrar, en su momento, que efectivamente el bloqueo obedeció al supuesto de validez reconocido por esta Segunda Sala.
17. Así, se precisó que para que el bloqueo referido sea constitucionalmente válido, no bastará la simple mención de la Unidad de Inteligencia Financiera en el sentido de que está ejerciendo sus atribuciones a la luz del supuesto reconocido por la jurisprudencia de esta Segunda Sala, sino que habrá de contar con documentación que soporte la existencia de una petición expresa para realizar el bloqueo, emitida por autoridades extranjeras u organismos internacionales que, acorde con algún tratado bilateral o multilateral, cuenten con atribuciones en la materia y con competencia para realizar una solicitud de tal índole.
18. Por tanto, se concluyó que en aquellos juicios de amparo en que se reclame la orden de bloqueo atribuida a la Unidad de Inteligencia Financiera, sí es posible decretar la suspensión provisional, precisando que ésta no surtirá efectos si el bloqueo, inmovilización o suspensión se emitió a partir del supuesto reconocido por la Segunda Sala.
19. De acuerdo con lo relatado, es posible advertir que en la ejecutoria de la que derivó la jurisprudencia 2a./J. 46/2018 (10a.), se dejó claramente establecido que el supuesto excepcional en que resulta constitucionalmente válida la atribución de bloqueo, prevista en el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito, a favor de la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, es su implementación como medida cautelar relacionada con los procedimientos relativos al cumplimiento de compromisos internacionales asumidos por nuestro país, lo que se actualiza en dos escenarios específicos, esto es, por el cumplimiento de: 1) una obligación internacional que prevea expresamente el deber de adoptar este tipo de medidas ante una solicitud de una autoridad extranjera, o 2) una resolución de un organismo internacional que sea reconocido con tales atribuciones por nuestro país a la luz de algún tratado internacional.
20. En relación con dicho criterio, en la diversa jurisprudencia 2a./J. 87/2019 (10a.) se señaló que si el bloqueo se emite a partir del supuesto válido reconocido por esta Segunda Sala, consistente en el cumplimiento de una obligación contraída con un gobierno extranjero, la autoridad responsable habrá de contar con la documentación que soporte la existencia de una petición expresa de realizar el bloqueo, emitida por autoridades extranjeras u organismos internacionales que, acorde con algún tratado bilateral o multilateral cuenten con atribuciones en la materia y con competencia para realizar tal solicitud.
21. Bajo tal contexto, debe entenderse que la expresión “ petición expresa ” no implica la exigencia de un formulismo especial para plantear la solicitud, sino que se refiere a la solicitud presentada por una autoridad extranjera en la que requiere de forma manifiesta la implementación del bloqueo financiero de personas.
22. Ello es así, toda vez que, así como la obligación de implementar ese tipo de medida (bloqueo) debe encontrarse establecida de manera expresa en un tratado internacional, pues ello es lo que permite plantear la asistencia respectiva, en razón de un compromiso mutuo, de igual forma la solicitud debe contener de manera indubitable las acciones o medidas que el Estado requirente desea que efectúe el Estado requerido.
23. En efecto, la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, que se citó ejemplificativamente en el amparo en revisión 806/2017, como uno de los instrumentos que establecen la obligación recíproca de implementar el bloqueo de cuentas ante la solicitud de una autoridad extranjera, señala, en la parte que aquí interesa, lo siguiente:

“Artículo 13. Cooperación internacional para fines de decomiso

1. Los Estados Parte que reciban una solicitud de otro Estado Parte que tenga jurisdicción para conocer de un delito comprendido en la presente Convención con miras al decomiso del producto del delito, los bienes, el equipo u otros instrumentos mencionados en el párrafo 1 del artículo 12 de la presente Convención que se encuentren en su territorio deberán, en la mayor medida en que lo permita su ordenamiento jurídico interno:

a) Remitir la solicitud a sus autoridades competentes para obtener una orden de decomiso a la que, en caso de concederse, darán cumplimiento; o

b) Presentar a sus autoridades competentes, a fin de que se le dé cumplimiento en el grado solicitado, la orden de decomiso expedida por un tribunal situado en el territorio del Estado Parte requirente de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 12 de la presente Convención en la medida en que guarde relación con el producto del delito, los bienes, el equipo u otros instrumentos mencionados en el párrafo 1 del artículo 12 que se encuentren en el territorio del Estado Parte requerido.

2. A raíz de una solicitud presentada por otro Estado Parte que tenga jurisdicción para conocer de un delito comprendido en la presente Convención, el Estado Parte requerido adoptará medidas encaminadas a la identificación, la localización y el embargo preventivo o la incautación del producto del delito, los bienes, el equipo u otros instrumentos mencionados en el párrafo 1 del artículo 12 de la presente Convención con miras a su eventual decomiso, que habrá de ordenar el Estado Parte requirente o, en caso de que medie una solicitud presentada con arreglo al párrafo 1 del presente artículo, el Estado Parte requerido.

3. Las disposiciones del artículo 18 de la presente Convención serán aplicables mutatis mutandis al presente artículo. Además de la información indicada en el párrafo 15 del artículo 18, las solicitudes presentadas de conformidad con el presente artículo contendrán lo siguiente :

a) Cuando se trate de una solicitud relativa al apartado a) del párrafo 1 del presente artículo, una descripción de los bienes susceptibles de decomiso y una exposición de los hechos en que se basa la solicitud del Estado Parte requirente que sean lo suficientemente explícitas para que el Estado Parte requerido pueda tramitar la orden con arreglo a su derecho interno;

b) Cuando se trate de una solicitud relativa al apartado b) del párrafo 1 del presente artículo, una copia admisible en derecho de la orden de decomiso expedida por el Estado Parte requirente en la que se basa la solicitud, una exposición de los hechos y la información que proceda sobre el grado de ejecución que se solicita dar a la orden;

c) Cuando se trate de una solicitud relativa al párrafo 2 del presente artículo, una exposición de los hechos en que se basa el Estado Parte requirente y una descripción de las medidas solicitadas .

4. El Estado Parte requerido adoptará las decisiones o medidas previstas en los párrafos 1 y 2 del presente artículo conforme y con sujeción a lo dispuesto en su derecho interno y en sus reglas de procedimiento o en los tratados, acuerdos o arreglos bilaterales o multilaterales por los que pudiera estar vinculado al Estado Parte requirente.

7. Los Estados Parte podrán denegar la cooperación solicitada con arreglo al presente artículo si el delito al que se refiere la solicitud no es un delito comprendido en la presente Convención.

.”

“Artículo 18. Asistencia judicial recíproca

1. Los Estados Parte se prestarán la más amplia asistencia judicial recíproca respecto de investigaciones, procesos y actuaciones judiciales relacionados con los delitos comprendidos en la presente Convención con arreglo a lo dispuesto en el artículo 3 y se prestarán también asistencia de esa índole cuando el Estado Parte requirente tenga motivos razonables para sospechar que el delito a que se hace referencia en los apartados a) o b) del párrafo 1 del artículo 3 es de carácter transnacional, así como que las víctimas, los testigos, el producto, los instrumentos o las pruebas de esos delitos se encuentran en el Estado Parte requerido y que el delito entraña la participación de un grupo delictivo organizado.

2. Se prestará asistencia judicial recíproca en la mayor medida posible conforme a las leyes, tratados, acuerdos y arreglos pertinentes del Estado Parte requerido con respecto a investigaciones, procesos y actuaciones judiciales relacionados con los delitos de los que una persona jurídica pueda ser considerada responsable de conformidad con el artículo 10 de la presente Convención en el Estado Parte requirente.

13. Cada Estado Parte designará a una autoridad central encargada de recibir solicitudes de asistencia judicial recíproca y facultada para darles cumplimiento o para transmitirlas a las autoridades competentes para su ejecución. Cuando alguna región o algún territorio especial de un Estado Parte disponga de un régimen distinto de asistencia judicial recíproca, el Estado Parte podrá designar a otra autoridad central que desempeñará la misma función para dicha región o dicho territorio. Las autoridades centrales velarán por el rápido y adecuado cumplimiento o transmisión de las solicitudes recibidas. Cuando la autoridad central transmita la solicitud a una autoridad competente para su ejecución, alentará la rápida y adecuada ejecución de la solicitud por parte de dicha autoridad. Cada Estado Parte notificará al Secretario General de las Naciones Unidas, en el momento de depositar su instrumento de ratificación, aceptación o aprobación de la presente Convención o de adhesión a ella, el nombre de la autoridad central que haya sido designada a tal fin. Las solicitudes de asistencia judicial recíproca y cualquier otra comunicación pertinente serán transmitidas a las autoridades centrales designadas por los Estados Parte. La presente disposición no afectará al derecho de cualquiera de los Estados Parte a exigir que estas solicitudes y comunicaciones le sean enviadas por vía diplomática y, en circunstancias urgentes, cuando los Estados Parte convengan en ello, por conducto de la Organización Internacional de Policía Criminal, de ser posible.

14. Las solicitudes se presentarán por escrito o, cuando sea posible, por cualquier medio capaz de registrar un texto escrito, en un idioma aceptable para el Estado Parte requerido, en condiciones que permitan a dicho Estado Parte determinar la autenticidad. Cada Estado Parte notificará al Secretario General de las Naciones Unidas, en el momento de depositar su instrumento de ratificación, aceptación o aprobación de la presente Convención o de adhesión a ella, el idioma o idiomas que sean aceptables para cada Estado Parte. En situaciones de urgencia, y cuando los Estados Parte convengan en ello, las solicitudes podrán hacerse oralmente, debiendo ser confirmadas sin demora por escrito.

15. Toda solicitud de asistencia judicial recíproca contendrá lo siguiente:

a) La identidad de la autoridad que hace la solicitud;

b) El objeto y la índole de las investigaciones, los procesos o las actuaciones judiciales a que se refiere la solicitud y el nombre y las funciones de la autoridad encargada de efectuar dichas investigaciones, procesos o actuaciones;

c) Un resumen de los hechos pertinentes, salvo cuando se trate de solicitudes de presentación de documentos judiciales;

d) Una descripción de la asistencia solicitada y pormenores sobre cualquier procedimiento particular que el Estado Parte requirente desee que se aplique ;

e) De ser posible, la identidad, ubicación y nacionalidad de toda persona interesada; y

f) La finalidad para la que se solicita la prueba, información o actuación.

16. El Estado Parte requerido podrá pedir información complementaria cuando sea necesaria para dar cumplimiento a la solicitud de conformidad con su derecho interno o para facilitar dicho cumplimiento.

17. Se dará cumplimiento a toda solicitud con arreglo al derecho interno del Estado Parte requerido y en la medida en que ello no lo contravenga y sea factible, de conformidad con los procedimientos especificados en la solicitud.

21. La asistencia judicial recíproca podrá ser denegada:

a) Cuando la solicitud no se haga de conformidad con lo dispuesto en el presente artículo;

b) Cuando el Estado Parte requerido considere que el cumplimiento de lo solicitado podría menoscabar su soberanía, su seguridad, su orden público u otros intereses fundamentales;

c) Cuando el derecho interno del Estado Parte requerido prohíba a sus autoridades actuar en la forma solicitada con respecto a un delito análogo, si éste hubiera sido objeto de investigaciones, procesos o actuaciones judiciales en el ejercicio de su propia competencia;

d) Cuando acceder a la solicitud sea contrario al ordenamiento jurídico del Estado Parte requerido en lo relativo a la asistencia judicial recíproca.”

1. Ciertamente, de lo transcrito se constata que la convención en comento —citada a manera de ejemplo—establece, esencialmente, la obligación de los Estados miembros de prestarse la más amplia asistencia judicial recíproca respecto de investigaciones, procesos y actuaciones judiciales relacionados con los delitos a que se refiere esa Convención e, incluso, cuando el Estado Parte requirente tenga motivos razonables para sospechar que ese delito es de carácter transnacional.
2. Por ello, señala que ante una solicitud presentada por un Estado Parte que tenga jurisdicción para conocer de un delito comprendido en ella, el requerido debe adoptar las medidas encaminadas a la identificación, la localización y el embargo preventivo o la incautación del producto del delito, todo ello con arreglo al derecho interno del Estado Parte requerido.
3. Asimismo, se prevé expresamente que las solicitudes de asistencia presentadas por el Estado requirente deben contener, entre otros aspectos, “una descripción de la asistencia solicitada y pormenores sobre cualquier procedimiento particular que el Estado Parte requirente desee que se aplique .”
4. Es por ello, que la expresión “petición expresa” no implica otra cosa, sino la solicitud que necesariamente debe mediar entre los Estados parte de un tratado o convenio internacional, la cual debe contener la descripción de las medidas solicitadas , a efecto de que exista seguridad jurídica de que lo que se requiere tiene correspondencia con las obligaciones establecidas expresamente en el instrumento de que se trate.
5. Esto es así pues, por ejemplo, la mencionada convención dispone que cuando un Estado Parte reciba una solicitud de otro Estado Parte con miras al decomiso del producto del delito, los bienes, el equipo u otros instrumentos, en la medida que lo permita su ordenamiento jurídico interno, deberá: a) remitir la solicitud a sus autoridades competentes para obtener una orden de decomiso a la que, en caso de concederse, darán cumplimiento; o b) presentar a sus autoridades competentes, a fin de que se le dé cumplimiento en el grado solicitado, la orden de decomiso expedida por un tribunal situado en el territorio del Estado Parte requirente.
6. De ahí que, en dado caso, la medida solicitada podría consistir en la asistencia para que en el orden jurídico interno del Estado requerido se provea lo necesario para obtener, de la autoridad competente, una orden de decomiso, o bien, para que la autoridad competente del Estado requerido ejecute una orden de decomiso dictada por un tribunal del Estado requirente.
7. De lo que se sigue que el propio convenio en cita no sólo prevé, como uno de los elementos de las solicitudes, la descripción de las medidas solicitadas, sino también describe estas últimas para que, ante una comunicación oficial de este tipo, los Estados Parte puedan actuar de acuerdo con las obligaciones expresamente asumidas en el instrumento respectivo; lo que, incluso, descarta que una solicitud pueda representar una orden o una injerencia a la soberanía nacional, ya que los Estados sólo están obligados a los compromisos explícitamente establecidos en el acuerdo, tratado o convenio respectivo.
8. En tales condiciones, en relación con el supuesto excepcional establecido en la jurisprudencia 2a./J. 46/2018 (10a.), para que se justifique válidamente el despliegue de las facultades de bloqueo financiero de personas de la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la solicitud presentada por una autoridad extranjera debe contener, de manera manifiesta, la petición de que se efectúe esa medida, pues tal aspecto es necesario para brindar seguridad jurídica del motivo que genera su implementación por parte de esa autoridad administrativa.
9. De ahí que no resulte óbice la consideración que sostuvo el entonces Pleno del Décimo Noveno Circuito, en el sentido de que una ‘solicitud expresa’ se tornaría en una petición con carácter impositivo contraria a los principios de igualdad soberana.
10. Sin embargo, contrariamente a ello, una petición expresa de bloqueo formulada por una autoridad extranjera no implica ninguna transgresión a la soberanía nacional, pues como ya se dijo, la solicitud que necesariamente debe mediar entre los Estados Parte de un tratado, debe contener la descripción de las medidas solicitadas, conforme lo establece el propio convenio antes mencionado, aunado a lo cual, esas medidas deben estar expresamente previstas en un tratado o convenio bilateral o multilateral, por lo que la aceptación de implementarlas solo refleja el cumplimiento de la obligación internacional.
11. En tal virtud, la decisión adoptada no implica añadir requisitos distintos para la formulación de las solicitudes de asistencia, en la medida que es la propia convención antes invocada, donde se exige que las solicitudes deben contener, entre otros elementos, la descripción de las medidas solicitadas.