CONTRADICCIÓN DE TESIS 32/2020. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL SEXTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA PENAL DEL PRIMER CIRCUITO Y EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL QUINTO CIRCUITO. 6 DE ABRIL DE 2022. MAYORÍA DE CUATRO V

34. Corresponde a esta Primera Sala determinar la respuesta a este problema jurídico para que prevalezca con carácter de jurisprudencia.

35. De diversos ordenamientos nacionales e internacionales se desprende la obligación del Estado de iniciar, sin dilación y con la debida diligencia, una investigación seria, imparcial y efectiva ante hechos posiblemente ilícitos. Esta investigación debe estar encaminada a esclarecer la verdad de lo ocurrido y a perseguir y sancionar a los responsables. De acuerdo con el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta función corresponde, de manera exclusiva, al Ministerio Público. Este órgano estatal se concibe como representante social en el proceso penal y es, por tanto, el único que cuenta con estas facultades.(4) Por la misma razón, la Constitución dispone que su actuación debe regirse por los principios de imparcialidad y objetividad.(5)

36. Históricamente, fueron los Jueces quienes investigaban los hechos ilícitos y se encargaban de la aplicación de las sanciones. Sin embargo, la figura de la fiscalía evolucionó y se hizo más clara la separación de estas funciones. En efecto, los fiscales que participaban en los juicios, en un principio, formaban parte del Poder Judicial, pero luego se incorporó al Poder Ejecutivo la institución del Ministerio Público.

37. A partir de 1917, la Constitución asignó como facultad de investigación de manera exclusiva al Ministerio Público, pues se tenía la intención de limitar la actuación de las autoridades judiciales para evitar abusos y arbitrariedades. Desde ese momento, el Ministerio Público es la única autoridad con competencia para investigar y perseguir los delitos, sin que se hiciera necesaria la autorización o participación de alguna otra autoridad. Esto no significa que las actuaciones del Ministerio Publico no sean supervisadas por la autoridad judicial,(6) ni que para que alguna de ellas ocurra no se requiera autorización judicial,(7) tal como lo mandata la Constitución.(8) Sin embargo, en ese momento se aclaró la división de competencias: la imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial, mientras que la investigación y persecución corresponde al Ministerio Público y sus auxiliares: peritos y policía de investigación. 38. Del artículo 21 constitucional se desprende que el Ministerio Público es la autoridad con el monopolio de la investigación de los hechos ilícitos y la responsabilidad penal de quienes los cometen. Luego de valorar los resultados de su investigación, debe determinar si corresponde ejercer acción penal ante las autoridades judiciales competentes e instar la actuación jurisdiccional, facultad que también resulta exclusiva de la representación social. Si bien en 2008 se añadió la posibilidad de los particulares de ejercer acción penal, en determinados supuestos, incluso en estos casos, es el Ministerio Público quien conserva la competencia para llevar a cabo la investigación de los hechos.

39. En efecto, en términos del artículo 102, apartado A, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, corresponde a la fiscalía la persecución de los delitos ante los tribunales, es decir, que corresponde al Ministerio Público buscar y presentar las pruebas que acrediten la existencia de un hecho ilícito y la participación de la persona imputada en su comisión.

40. Esto significa que constitucionalmente corresponde al Ministerio Público garantizar que las víctimas de los delitos serán reparadas y los responsables de haberlos cometido sancionados, por lo que tiene dos funciones fundamentales: dirigir, de manera exclusiva, la investigación de los hechos constitutivos de delitos y ejercer, en su caso, la acción penal.

41. De acuerdo con el Código Nacional de Procedimientos Penales, el proceso penal ocurre en tres etapas: la de investigación, la intermedia o de preparación del juicio –que comprende desde la formulación de la imputación hasta el auto de apertura a juicio– y la de juicio oral –que culmina con el dictado de la sentencia definitiva.

42. Conforme a esa legislación, la naturaleza e intervención del Ministerio Público en el procedimiento penal es distinta según el momento procesal. En un primer momento, esa representación social se dedica, como autoridad investigadora, a la práctica de las diligencias necesarias para esclarecer los hechos presumiblemente constitutivos de delitos para después, como parte acusadora, ejercer acción penal ante una autoridad judicial, pues son los tribunales los responsables de determinar, con imparcialidad, la culpabilidad o inocencia de la persona acusada.

43. El proceso penal inicia con la etapa de investigación, la cual se divide en dos fases: la investigación inicial y la investigación complementaria. La investigación inicial comienza cuando existe una denuncia o querella sobre hechos posiblemente constitutivos de delitos. Durante esta fase, el Ministerio Público, regido por los principios de legalidad, objetividad y eficiencia, debe llevar a cabo todas las diligencias y actos de investigación tendientes a reunir indicios para el esclarecimiento de los hechos, así como los datos de prueba necesarios para ejercer acción penal y posteriormente sustentar la acusación formulada contra el imputado y garantizar la reparación del daño, sin que –en principio– intervenga alguna autoridad judicial, salvo que sean alegados por el presunto imputado o la víctima violaciones de derechos humanos ocurridas en esta etapa. La autoridad ministerial debe dejar registro de lo que resulte de su actuación en una carpeta de investigación.

44. En este punto, es pertinente distinguir que, en ejercicio de su facultad constitucional de investigación, el Ministerio Público puede realizar actos de investigación por su cuenta o con la autorización de una autoridad judicial. En principio, el Ministerio Público lleva a cabo la investigación de hechos ilícitos sin intervención de otras autoridades; sin embargo, el Código Nacional de Procedimientos Penales requiere una autorización emitida por Jueces de Control para la realización de ciertas diligencias.

45. Es importante destacar que la intervención de una autoridad de carácter jurisdiccional no implica la sustitución en la función investigadora del Ministerio Público; sino sólo la indicación de que ciertos actos investigativos serán –de acuerdo con el código de procedimientos– sujetos a control judicial previo, dada su injerencia en los derechos fundamentales de las personas sujetas a una investigación penal, como sucede en la intervención de comunicaciones privadas y la toma de muestras biológicas; entre otras.

46. Esta fase indagatoria termina cuando el Ministerio Público presenta la carpeta de investigación a una Jueza de Control y solicita orden de aprehensión o comparecencia –o cuando pone a disposición al detenido ante la autoridad judicial, dentro del plazo de 48 horas– para formular imputación, momento en que el imputado queda a disposición de la autoridad judicial. Sin embargo, el Ministerio Púbico puede considerar innecesaria la formulación de la imputación y determinar el archivo definitivo o provisional de la carpeta de investigación, proponer algún medio alternativo de solución del conflicto –conciliación o mediación– o aplicar un criterio de oportunidad. En efecto, luego de la investigación inicial, el Ministerio Público se enfrenta a una decisión respecto de si deberá instar la actuación jurisdiccional con base en los resultados de su indagatoria.

47. Si decide judicializar la carpeta de investigación, el Ministerio Público se erige como parte acusadora y provoca la celebración de la audiencia inicial, en la que se realiza, en su caso, el control de la detención y se informa al imputado sobre la conducta que se le imputa y los datos de prueba que –hasta ese momento– indican que participó en su comisión. En esa audiencia, la Jueza de Control resuelve sobre la solicitud de vinculación a proceso y las medidas cautelares. Cuando dicta, dentro del plazo constitucional de 72 horas –o en el duplicado de 144 horas–, auto de vinculación a proceso, debe igualmente fijar el tiempo que deberá durar la investigación complementaria con base en la petición del Ministerio Público sobre el tiempo que considera necesario para perfeccionar la investigación y concluirla, así como la réplica de la defensa.

48. Durante ese plazo, que no puede ser mayor a dos meses –si se trata de un delito para el cual se prevé una penalidad de menos de dos años de prisión– o seis meses –si la penalidad excede los dos años de prisión–, con posibilidad de una prórroga, a solicitud fundada y motivada del Ministerio Público, el Ministerio Público, con el auxilio de la policía de investigación y peritos, se dedica a reunir los datos de prueba que estime suficientes para presentarlos al formular la acusación durante la etapa intermedia.

49. En efecto, aunque la vinculación a proceso inicia la investigación complementaria o formalizada, la cual implica un reconocimiento de la existencia de indicios sobre la participación de la persona imputada en la comisión de un delito, puede ocurrir que los datos de prueba hasta entonces recabados sean insuficientes para sustentar una acusación durante el juicio oral y garantizar una condena. La investigación complementaria permite, entonces, al Ministerio Público continuar con su investigación –con conocimiento del imputado y su defensor, quienes tendrán oportunidad igualmente de preparar la defensa– hasta obtener los elementos necesarios para formular acusación.

50. Durante esta fase, el fiscal encargado de la indagatoria continúa con los actos de investigación que estime pertinentes, en pleno uso de la discrecionalidad que el artículo 21 constitucional le otorga. Así, debe entenderse la investigación como un continuo, en el que, en todo momento, el Ministerio Público es el responsable de lo que en esa etapa ocurra, con independencia de que esta fase de la investigación esté supervisada por la autoridad jurisdiccional. El propio Código Nacional de Procedimientos Penales dispone que la investigación no se suspende, incluso, mientras dure la audiencia inicial,(9) momento en que se fija el plazo máximo para la investigación complementaria.

51. Al igual que al final de la investigación inicial, cuando el Ministerio Público debe decidir el curso que seguirá el proceso penal, al término del plazo fijado para el cierre de la investigación complementaria, corresponde nuevamente al fiscal determinar, con base en los nuevos datos reunidos, si formulará la acusación porque cuenta con suficientes elementos para sustentarla en el juicio oral por el delito imputado en la audiencia inicial o por otro diverso. Si esto no fuera así, el Ministerio Público puede solicitar el sobreseimiento de la causa o la suspensión del proceso. En este momento, también, existe la posibilidad de que el Ministerio Público solicite la apertura del procedimiento abreviado, otra de las formas de terminación anticipada del proceso penal.(10) Para su apertura, según el Código Nacional de Procedimientos Penales, la representación social deberá presentar su solicitud que contenga la pena que pretende se imponga a la persona imputada.(11)

52. A partir de la vinculación a proceso, la investigación deja de ser reservada. Es decir, se debe garantizar el derecho de la persona imputada a acceder a los registros para preparar su defensa. Así, aunque durante la investigación complementaria el asunto se encuentre sometido al conocimiento de una autoridad jurisdiccional, la Jueza de Control carece de facultades para intervenir directamente en las diligencias encaminadas al esclarecimiento de los hechos, aun cuando algunas de ellas requieran autorización judicial para efectuarse.

53. En algunos casos, cuando el Ministerio Público cuenta –a su juicio– con elementos suficientes no sólo para solicitar la vinculación a proceso sino, incluso, para lograr una condena, la investigación complementaria resulta innecesaria. En estas circunstancias, el auto de vinculación a proceso tiene como único efecto dar oportunidad al imputado de preparar su defensa; en ese momento se cierra la investigación, y se fija fecha para celebrar la audiencia intermedia.

54. De ahí que resulte clara la división de competencias en el proceso penal: el órgano ministerial es el encargado de esclarecer los hechos delictivos y, en su caso, instar la actuación de los tribunales, mientras que la autoridad judicial supervisa o revisa –según sea el caso– la investigación ministerial para asegurar –a priori o posteriori– que durante ella no se violen derechos humanos; decide sobre la existencia del delito y sobre la responsabilidad de la persona imputada en su comisión, e impone las sanciones correspondientes de acuerdo con el marco legal disponible y con base en los elementos expuestos ante ella de manera oral y conforme a los principios de inmediación y contradicción.

55. Contrario a lo que estimó el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Quinto Circuito, el hecho de que la representación social haya hecho del conocimiento de una Jueza los registros de la investigación como parte acusadora en el proceso, no implica que pierda su carácter de autoridad en lo que respecta a la indagatoria que continúa, ni que ésta actúe, al ejercer sus facultades de investigación, en un plano de igualdad con el imputado. Por el contrario, esta Sala comparte el criterio que adoptó el Sexto Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito: la etapa de investigación es una sola que, aunque se divida en dos fases, está siempre bajo la dirección y responsabilidad de la fiscalía.

56. De todo lo anterior, se concluye que el Ministerio Público actúa, durante toda la etapa de investigación, en ejercicio de las facultades de investigación que le otorga el artículo 21 constitucional y es, por tanto, una autoridad cuyos actos son susceptibles de afectar la esfera jurídica de un particular. Así, es indudable que sus actos pueden ser combatidos mediante el juicio de amparo cuando se estimen vulnerados los derechos fundamentales del imputado o, incluso, de la víctima.

57. Esta Sala ha entendido que la fase de investigación también está regida por los derechos fundamentales y demás estándares constitucionales. Al resolver la contradicción de tesis 446/2012,(12) esta Sala aclaró que es posible reclamar violaciones cometidas en la investigación, pues el juicio de amparo es la vía para hacer valer los derechos fundamentales reconocidos en nuestro sistema jurídico.(13)

58. Por tanto, el amparo indirecto es claramente procedente cuando se reclamen actos cometidos por el Ministerio Público, o bien las omisiones en las que incurra durante el desarrollo de la investigación –como puede ser el no permitir la participación del imputado o de la víctima;(14) particularmente, cuando estas violaciones lesionan derechos fundamentales de las partes. Esta Sala ha determinado ya la necesidad de agotar los medios ordinarios de defensa contra las omisiones del Ministerio Público, en cumplimiento del principio de definitividad que rige el amparo.(15) Sin embargo, esta resolución responde solamente la pregunta planteada en esta contradicción. Es decir, el carácter de autoridad del Ministerio Público para efectos del amparo, cuando en éste se reclaman actos u omisiones que le son atribuibles durante la fase de investigación complementaria. Esta Sala estima –en concordancia con el Sexto Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito– que el Ministerio Público conserva su carácter de autoridad para efectos del juicio de amparo, cuando se reclaman actos u omisiones que le sean atribuibles durante la fase de investigación complementaria, pues ésta se desarrolla bajo su iniciativa y dirección, independientemente de la supervisión de la autoridad judicial exigida en esta etapa.

59. Ciertamente, al resolver la contradicción de tesis 82/2019,(16) esta Primera Sala determinó que en la etapa intermedia el Ministerio Público cuenta con carácter de parte, pues se entiende que ha sido judicializada la investigación inicial, de manera que sus actos no constituyen actos de autoridad. En esa ocasión, esta Sala se refirió a la solicitud de apertura del procedimiento abreviado, solicitud que puede presentar el Ministerio Público desde que se dicta el auto de vinculación a proceso y hasta que se dicta el auto de apertura a juicio, momento que coincide con la etapa intermedia. La Sala aclaró –entonces– que esa solicitud deriva de un acuerdo entre la representación social y la persona imputada quien, asistida por su defensa, tiene la opción de aceptar o rechazar el procedimiento abreviado. Posteriormente, la Jueza de Control verificará el cumplimiento de los requisitos exigidos para su procedencia y la no vulneración de los derechos de las partes. Dado este escenario, es evidente que el Ministerio Público actúa como sujeto procesal,(17) pues su solicitud queda sujeta a aprobación de la autoridad judicial.

60. Por ello, esta Primera Sala determinó que la negativa de la fiscalía de reducir la pena solicitada a la Jueza en un procedimiento abreviado –negativa que se materializa en la solicitud de la representación social ante la Jueza– no podía ser reclamada mediante amparo indirecto por carecer el Ministerio Público del carácter de autoridad.

61. Finalmente, para determinar si el Ministerio Público actúa como autoridad o como parte procesal, no basta con observar la etapa del proceso penal, sino atender la naturaleza del acto atribuido. Tal como se desarrolló en este apartado, el supuesto discutido en esta contradicción está relacionado –más bien– con la actuación del órgano investigador en la obtención de datos de prueba que, eventual y posteriormente, serán utilizados para sustentar la acusación y probar la responsabilidad penal de la persona sujeta a proceso. Actuación que, sin duda, tiene origen en la facultad de la institución ministerial como autoridad investigadora.