CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 1/2022. COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA. 29 DE NOVIEMBRE DE 2021. MAYORÍA DE TRES VOTOS DE LA MINISTRA NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ, QUIEN ESTÁ CON EL SENTIDO, PERO CON SALVEDAD EN LAS CONSIDERACIONES, Y DE LOS MIN

"a) Remunerar a sus servidores tomando como referencia lo establecido en el artículo 127 de la Constitución, sin sujetarse a los estándares y parámetros fijados de manera arbitraria y discrecional en la Ley de Remuneraciones.

"b) No se utilice como parámetro para determinar las remuneraciones de los servidores públicos de la Comisión la RAM del presidente de la República, al estar basada en un parámetro de referencia que es manifiestamente inconstitucional (PEF 2021).

"c) Establecer un sistema de valuación de puestos, conforme a sus grupos de responsabilidad aplicables a sus rangos funcionales –atendiendo a las características particulares de la Cofece–.

"d) Se permita remunerar a sus servidores públicos, tomando en cuenta la excepción establecida en el artículo 127, fracción III, de la Constitución, en concordancia con el artículo 28 de la CPEUM y 5 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

"e) Se permita fijar las remuneraciones de sus servidores públicos conforme a los parámetros establecidos en el PEF para el ejercicio fiscal 2018 (PEF 2018), en virtud del principio de tácita reconducción a que hace referencia el artículo 75 de la CPEUM, al tratarse del último referente válido para esos efectos.

"Se hace hincapié en la solicitud de suspensión de los efectos y consecuencias establecidos en el transitorio quinto de la Ley de Remuneraciones ...

"En ese tenor, resulta procedente la concesión de la suspensión, considerando la diversa otorgada en la controversia constitucional 210/2020 y actualmente vigente a favor de la Comisión, respecto del PEF 2021, cuyo efecto es que lo dispuesto en los Anexos 23.1.2, 23.1.3, 23.10.1, 23.10.2 y 23.10.3, así como el artículo transitorio vigésimo primero del PEF 2021, no se utilice como parámetro para la determinación de las remuneraciones de los servidores públicos de la Comisión, hasta tanto se resuelva el fondo de dicha controversia constitucional, debiendo tomarse como referencia el PEF 2018.

"De tal forma que la suspensión de los efectos y consecuencia resultaría acorde a lo ya determinado por ese Alto Tribunal, para que esta Cofece esté en posibilidad de continuar fijando las remuneraciones de los servidores públicos conforme a los parámetros establecidos en el PEF 2018, en concordancia con los preceptos constitucionales 28, 49, 75 y 127 que se estiman violados en la controversia constitucional de trato."

102. Es importante señalar que tal solicitud fue negada en un primer momento por la Ministra instructora. Sin embargo, la Cofece interpuso un recurso de reclamación al que le correspondió el número 2/2022-CA, el cual fue resuelto por la Segunda Sala de este Alto Tribunal en la sesión de veintisiete de abril de dos mil veintidós, determinando revocar el acuerdo impugnado y conceder la suspensión solicitada, para el efecto de que las remuneraciones que perciban los servidores públicos de la Cofece en el ejercicio fiscal actual y hasta tanto se resuelva la controversia de origen, no fueran fijadas en términos de los preceptos impugnados de la LFRSP, sino exclusivamente por lo dispuesto en el artículo 127 de la Constitución Federal y en el marco legal aplicable expresamente a la Cofece.(19)

103. Es decir, se determinó que mientras se encontrara sub judice la constitucionalidad de la LFRSP, publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de mayo de dos mil veintiuno, las remuneraciones que determinara la Cofece para sus servidores públicos se debían sujetar únicamente a los preceptos constitucionales mencionados.

104. Para llegar a dicha conclusión, se expuso que la suspensión en controversia constitucional comparte la naturaleza de una medida cautelar que permite conservar la materia de litigio, así como evitar un daño grave e irreparable a las partes o a la sociedad, con motivo de la tramitación del juicio.

105. En ese sentido, los preceptos impugnados de la LFRSP si bien constituyen normas generales que revisten las características de generalidad, abstracción y obligatoriedad, por lo que, por regla general no procede la suspensión tratándose de las mismas conforme a lo previsto en el artículo 14 de la ley reglamentaria de la materia;(20) en dicho caso, se surtía una excepción que hacía factible la concesión de la medida cautelar pretendida.

106. Así, partiendo de una interpretación pro persona del artículo 14 de la ley reglamentaria de la materia, la Segunda Sala de esta Suprema Corte concluyó que la suspensión de normas generales en controversia constitucional procede excepcionalmente cuando el Ministro instructor advierta, bajo los criterios de apariencia del buen derecho y peligro en la demora, que dichas disposiciones pueden transgredir de forma irreversible algún derecho humano. Lo que se reforzaba al tomar en cuenta que la reforma de once de marzo de dos mil veintiuno al último párrafo de la fracción I del artículo 105 constitucional permitió hacer valer violaciones a los derechos humanos en controversia constitucional, reconociendo que la protección de éstos es materia de dicho medio de control constitucional.

107. Bajo esa línea, se advirtió que dentro de los conceptos de invalidez planteados por la Cofece en la controversia de origen, se aducía una vulneración a los derechos humanos de sus trabajadores, así como a su propia autonomía e independencia frente a los Poderes Federales, por lo que se actualizaba la excepción mencionada.

108. En efecto, se consideró que, de no otorgarse la suspensión, el juicio de origen podría quedar sin materia al ser precisamente el tema por dilucidar en el fondo, pues de continuar con la aplicación de las normas impugnadas (contenidas en la LFRSP), aun si se obtuviera un fallo favorable, la violación a los derechos humanos de los trabajadores se habría consumado. Esto es, se les habrían entregado a los servidores públicos remuneraciones menores a las que les corresponde de acuerdo con las funciones que realizan y las responsabilidades que conllevan, pues las remuneraciones son un aspecto fundamental del derecho humano al trabajo.

109. Adicionalmente, se consideró que la suspensión resultaba procedente al estar frente a un acto que podía incidir en las precondiciones de autonomía de un órgano constitucional autónomo, como lo es la integridad de las remuneraciones de sus integrantes, pues dicha garantía resultaba necesaria para alejar a los titulares de dicho órgano de las presiones que ejerzan otros Poderes y así contar con las condiciones para una autonomía genuina de los órganos que ejercen competencias especializadas.

110. Así, cuando se trata de órganos constitucionales autónomos, debe estimarse que existe una presunción constitucional en favor del otorgamiento de la suspensión, pues la estabilidad salarial conforma una salvaguarda esencial de dichos órganos para ponerlos a salvo de las presiones de los Poderes públicos, de los cuales la Constitución Federal los pretendió aislar.

111. Con los razonamientos anteriores, se determinó conceder la medida cautelar en la controversia constitucional 79/2021. En consecuencia, la Segunda Sala de este Alto Tribunal determinó lo siguiente:

"56. Consecuentemente, a juicio de esta Segunda Sala, se actualiza la excepción a la regla general contenida en el artículo 14 de la ley reglamentaria y, por consiguiente, con el fin de preservar la materia de la controversia y evitar que se cause un daño irreparable, procede conceder la suspensión solicitada, para el efecto de que las remuneraciones que perciban los servidores públicos de la Cofece para el ejercicio fiscal actual y hasta tanto se resuelva la controversia constitucional, no sean fijadas en términos de los preceptos impugnados de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, sino exclusivamente por lo dispuesto en el artículo 127 de la Constitución Federal de la República y en el marco legal aplicable expresamente a la comisión actora.

"...

"75. Consecuentemente, lo procedente es conceder la suspensión respecto de las consecuencias de la aplicación de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos impugnada, incluyendo la remisión que hace el artículo quinto transitorio de la ley controvertida a la remuneración anual máxima (RAM) establecida en un presupuesto anterior (2021) para determinar la RAM aplicable para el ejercicio dos mil veintidós, en los términos ya señalados.

"...

"77. Por tanto, el órgano de gobierno o dirección de la Cofece debe resolver sobre la fijación de las indicadas remuneraciones para el efecto de que se respeten las cantidades fijadas en el presupuesto de egresos del ejercicio fiscal dos mil dieciocho, sin considerar el tope establecido por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión en términos de la remuneración anual máxima fijada en los anexos 23.1.3, 23.10.2 y demás disposiciones relativas del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil veintiuno, de tal modo que no se utilicen como parámetro para la determinación de las remuneraciones de sus servidores públicos.

"...

"80. Por tanto, debe entenderse subsistente la facultad del órgano de gobierno, del órgano de dirección o de la instancia correspondiente de la Cofece, para que, en cumplimiento de la suspensión, vuelva a resolver sobre la fijación de las referidas remuneraciones, para el efecto de que se respeten las cantidades fijadas en el Presupuesto de Egresos del ejercicio fiscal dos mil dieciocho, es decir, el que no puso en peligro la autonomía de la Cofece."

112. Como se observa, la medida cautelar se otorgó a efecto de que las remuneraciones de los servidores públicos de la Cofece, en lo subsecuente y en tanto no se resuelva la controversia constitucional 79/2021, fueran fijadas sin apegarse a la LFRSP, atendiendo exclusivamente a lo dispuesto en el propio Texto Constitucional.

113. Es decir, independientemente de lo establecido por la Cámara de Diputados en el Presupuesto impugnado, la medida cautelar vigente en la controversia constitucional 79/2021 permite a la Cofece calcular las remuneraciones que corresponden a sus servidores públicos, a partir del parámetro constitucional, sin aplicarse la LFRSP vigente y tomando como referencia lo establecido en el ejercicio fiscal 2018.

114. Por eso, derivado de la suspensión concedida, la Cofece está en libertad de fijar internamente las remuneraciones de sus servidores públicos, tomando como parámetro lo previsto en la Constitución Federal y, en específico, tomando como referente las cantidades fijadas en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2018.

115. En consecuencia, a pesar de los argumentos planteados por la Cofece en los que sostiene una violación a los derechos humanos de sus trabajadores y una afectación a su autonomía institucional; esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación no advierte que dicha argumentación, dado el estado procesal que guarda la controversia constitucional 79/2021, evidencie la actualización de un principio de afectación, pues el otorgamiento de la medida cautelar derivada del recurso de reclamación 2/2022-CA, actúa justamente como una salvaguarda de las afectaciones competenciales que se duele y como una tutela provisional –hasta tanto no se resuelva la controversia de origen– de los derechos humanos de los trabajadores de la Comisión.

116. Similares consideraciones han sido adoptadas por esta Primera Sala al resolver las controversias constitucionales 205/2021, 209/2021, 218/2021 y 220/2021.

117. Cabe señalar que, a diferencia de lo ocurrido en los asuntos antes mencionados, para el momento en que la Cofece interpuso la demanda en la presente controversia constitucional 1/2022, es decir, el tres de enero de dos mil veintidós, todavía no se encontraba vigente la medida cautelar dictada en el recurso de reclamación 2/2022-CA derivado de la controversia constitucional 79/2021.

118. No obstante, con posterioridad, y como se ha dado cuenta en la presente resolución, la Segunda Sala de este Alto Tribunal aprobó la medida cautelar en su sesión de veintisiete de abril de dos mil veintidós.(21) Importa destacar que, incluso, en los párrafos 77 y 80 del recurso de reclamación 2/2022-CA, se ordena al órgano de gobierno o dirección de la Cofece a que vuelva a resolver sobre la fijación de las remuneraciones materia de la suspensión, con la finalidad de que se respeten las cantidades fijadas en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2018, sin considerar el tope establecido por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión; es decir, se insistió en que, para el cumplimiento de la suspensión se debía entender subsistente la facultad de la instancia correspondiente de ese órgano constitucional autónomo para que vuelva a fijar las referidas remuneraciones, respetando las cantidades fijadas en el ejercicio fiscal 2018, en donde no se puso en peligro la autonomía de la Cofece.

119. Así, es claro que la Cofece, al momento en que se resuelve la presente controversia constitucional, tal y como ha ocurrido en los precedentes mencionados, cuenta con una medida cautelar que tutela las remuneraciones de sus servidores públicos. Por lo que hoy en día no sería posible que se tuviera por actualizado un principio de afectación en este medio de control constitucional.

120. A la luz de las consideraciones anteriores, esta Primera Sala advierte que, en la presente controversia constitucional, no se evidencia un principio de afectación en contra de la Cofece, por lo que debe sobreseerse en ese aspecto, conforme a lo dispuesto por el artículo 19, fracción IX, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 105, fracción I, inciso l), de la Constitución Federal.

121. Esta medida, claro está, debe de ser leída a la luz del artículo 123 de la Constitución Federal, pues esta Primera Sala considera que aun de ser el caso que se modificara o terminara la medida cautelar que tiene otorgada la Cofece a su favor en el recurso de reclamación 2/2022-CA, lo cierto es que, en cualquier caso, conforme a lo previsto en el artículo 123, apartado B, fracción IV, de la Constitución Federal, los salarios fijados en el presupuesto vigente de la Cofece no pueden ser disminuidos durante el ejercicio fiscal corriente.(22)

122. Es decir, aun de levantarse la suspensión, el Manual de Remuneraciones de la Cofece para su ejercicio financiero 2022 y su tabulador,(23) permanecerían vigentes hasta la conclusión del ejercicio, sin que sea posible hacerles modificación alguna en perjuicio de los servidores públicos.(24)

123. Así, aun en el supuesto de que la controversia constitucional 79/2021 se resolviera durante la vigencia del Presupuesto impugnado, la Cofece y sus trabajadores se encuentran protegidos por los salarios ya aprobados en su tabulador conforme al artículo 123 de la Constitución Federal, por lo que no se les deja en un estado de indefensión.

124. Se reitera, esta conclusión deriva de la suspensión otorgada en la controversia constitucional 79/2021, leída en concordancia con lo previsto por el artículo 123 de la Constitución Federal.

125. No pasa desapercibido que las autoridades demandadas plantearon diversas causales de improcedencia tales como: 1) la necesaria presencia de ambas Cámaras del Congreso de la Unión como partes demandadas para satisfacer el supuesto de legitimación previsto en el artículo 105, fracción I, inciso l), de la Constitución Federal;(25) y 2) la no afectación a la esfera competencial de la Cofece por la reducción presupuestal.(26) Sin embargo, derivado de las consideraciones anteriores, resulta innecesario analizar las demás causas de improcedencia hechas valer pues, aun de considerarse fundadas, a ningún efecto práctico conduciría su estudio.

126. En conclusión, se sobresee en la presente controversia constitucional respecto de la impugnación del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2022, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de noviembre de dos mil veintiuno.