CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 217/2022

1. Violación al principio de autonomía en la gestión presupuestal. La parte actora sostiene que el Poder Legislativo le impone una obligación de pago con cargo a su presupuesto y sin otorgarle los recursos necesarios, además respecto de una persona con la que, si bien sostuvo relación laboral con la Fiscalía General de Morelos como órgano constitucional autónomo, no acredita los años de prestación de servicios reconocidos en el Decreto impugnado.
2. Criterio jurídico o ratio decidendi: El decreto emitido por el Congreso del Estado de Morelos que obliga al órgano constitucional autónomo Fiscalía General de esa entidad federativa a pagar una pensión por jubilación a una persona, es inconstitucional por vulnerar los principios de independencia financiera y autonomía (en el grado más grave de subordinación) previstos en el artículo 116, fracción IX, de la Constitución Federal.
3. En cuanto a la aplicación del principio de división de poderes, tratándose de órganos constitucionales autónomos, el Tribunal Pleno en la controversia constitucional 31/2006 estableció que:

la creación de este tipo de órganos no altera o destruye la tradicional doctrina de división de poderes, pues la circunstancia de que los referidos órganos guarden autonomía e independencia de los poderes primarios no significa que no formen parte del estado mexicano, pues su principal misión radica en atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformándose como nuevos organismos que se encuentran a la par de los órganos tradicionales.

1. En ese sentido, las características esenciales de estos órganos son: a) deben estar establecidos y configurados directamente en la Constitución, b) deben mantener relaciones de coordinación con los otros órganos del Estado, c) deben contar con autonomía e independencia funcional y financiera, y d) deben atender funciones coyunturales del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad. Este criterio se refleja en la jurisprudencia P./J. 20/2007 de rubro: “ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS. NOTAS DISTINTIVAS Y CARACTERÍSTICAS” .
2. La independencia financiera es una parte inherente e imprescindible del principio de autonomía, ya que sin la capacidad de administrar sus recursos el órgano constitucional autónomo quedaría reducido o limitado. Autonomía que se manifiesta a través de la potestad de gasto que implica que no cabe injerencia alguna de otros poderes públicos en la aplicación de su presupuesto, es decir, los órganos constitucionales autónomos locales deben estar en posibilidad de atender las necesidades para las que fueron creados sin depender de otro poder del Estado con los límites establecidos en las disposiciones constitucionales.
3. En ese tenor, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que el artículo 116 de la Constitución Federal prescribe implícitamente tres mandatos prohibitivos dirigidos a los poderes públicos de las entidades federativas, para que respeten el principio de división de poderes, a saber: (I) la no intromisión, (II) la no dependencia y, (III) la no subordinación de cualquiera de los poderes respecto de otros.
4. La intromisión es el grado más leve de violación al principio de división de poderes, pues se actualiza cuando uno de los poderes se inmiscuye o interfiere en el otro, sin que ello resulte en una afectación determinante en la toma de decisiones o que genere sumisión. La dependencia conforma el siguiente nivel de violación y representa un grado mayor de vulneración, ya que implica que un poder impida a otro, de forma antijurídica, la toma de decisiones o que actúe de manera autónoma. La subordinación se traduce en el más grave nivel de violación al principio de división de poderes, ya que no solo implica que un poder no pueda tomar autónomamente sus decisiones, sino que además debe someterse a la voluntad del poder subordinante; la diferencia con la dependencia es que en ésta el poder dependiente puede optar por evitar la imposición por parte de otro poder, mientras que en la subordinación el poder subordinante no permite al subordinado un curso de acción distinto al que le prescribe.
5. Este criterio se contiene en la jurisprudencia P./J. 80/2004, de rubro: “DIVISIÓN DE PODERES. PARA EVITAR LA VULNERACIÓN A ESTE PRINCIPIO EXISTEN PROHIBICIONES IMPLÍCITAS REFERIDAS A LA NO INTROMISIÓN, A LA NO DEPENDENCIA Y A LA NO SUBORDINACIÓN ENTRE LOS PODERES PÚBLICOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS” .
6. De manera preliminar es pertinente señalar el contexto normativo y fáctico en que se actualizó la problemática que ahora se plantea en esta controversia constitucional.
7. Contexto normativo
8. Mediante Decreto 2589 (dos mil quinientos ochenta y nueve), publicado el quince de febrero de dos mil dieciocho en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” número 5578, se reformaron diversas disposiciones de la Constitución del Estado de Morelos, entre ellas, el artículo 79-A , que reconoce a la Fiscalía General de la entidad como órgano constitucional autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio.
9. Asimismo, por Decreto 3248 (tres mil doscientos cuarenta y ocho) publicado el once de julio de dos mil dieciocho en el referido medio de divulgación, se expidió la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado de Morelos, con el objeto de establecer, organizar y regular las atribuciones de ese organismo y unidades administrativas que la integran para el despacho de los asuntos que al Ministerio Público le confiere la Constitución General .
10. Destaca que en las disposiciones transitorias sexta, novena, décima, décima octava y vigésima de la citada Ley Orgánica se dispuso lo siguiente:

SEXTA. Dentro del mismo término, la Fiscalía General deberá emitir su Reglamento Interior, y una vez publicado éste, dentro de los noventa días siguientes, emitirá los restantes Reglamentos a que se refiere la presente Ley, sin perjuicio de continuar aplicando los reglamentos vigentes, en lo que no se opongan a la presente.

NOVENA. En todo caso no se afectará la situación administrativa o laboral del personal que presta sus servicios en las Fiscalías General y Especializada en Combate a la Corrupción. .

DÉCIMA. Los bienes muebles e inmuebles propiedad del Gobierno del Estado, que ha venido ocupando y administrando la Fiscalía General del Estado de Morelos hasta ahora, pasan a formar parte del patrimonio de ésta última por virtud de esta Ley desde el momento de su entrada en vigor, dada su naturaleza de órgano constitucional autónomo, otorgada en términos del artículo 79-A de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos; para lo cual el Titular del Poder Ejecutivo Estatal, a través de las Secretarías, Dependencias y Entidades competentes, deberá realizar, gestionar, emitir o celebrar todos los actos jurídicos y administrativos idóneos que resulten necesarios al efecto, conforme a la normativa aplicable.

(…).

Así mismo, el Poder Ejecutivo del Estado, por conducto de la Dirección General de Patrimonio de la Secretaría de Administración, debe informar al Congreso del Estado respecto del cumplimiento de la presente Disposición Transitoria y, por ende, del Decreto Legislativo número dos mil doscientos uno.

DÉCIMA OCTAVA. El Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del estado de Morelos, la Fiscalía General del Estado de Morelos y demás Secretarías, Dependencias y Entidades, procederán a realizar los actos administrativos idóneos y necesarios, así como la entrega recepción correspondiente, a partir del siguiente día al que entre en vigor el presente Decreto. .

VIGÉSIMA. Las Secretarías, Dependencias y Entidades de la Administración Pública Estatal, deberán realizar los actos jurídicos y administrativos, necesarios e idóneos, para lograr la transferencia a la Fiscalía General del Estado de los recursos humanos, materiales y financieros que el Centro de Evaluación y Control de Confianza del Estado de Morelos ha ocupado y proyectado para su funcionamiento. .

1. Por otra parte, la citada Ley Orgánica de la Fiscalía General de Morelos otorga al Fiscal General del Estado diversas atribuciones, de las que, para efectos de este asunto, se destacan: a) Instrumentar y organizar políticas sobre la administración de los recursos humanos ; b) Autorizar el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Fiscalía General del Estado; y, c) Fijar las condiciones generales para el personal que integra la Fiscalía General del Estado . Asimismo, el Fiscal está facultado para delegar atribuciones en el personal a su cargo conforme se disponga en la propia Ley y el Reglamento correspondiente .
2. En ese tenor, el Reglamento de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de Morelos, publicado el veintinueve de septiembre de dos mil dieciocho, dispone en su artículo 78 sexies, que el titular de la Dirección General de Recursos Humanos tiene atribuciones, entre otras, para “ controlar, evaluar, verificar y supervisar el sistema de pagos y prestaciones laborales del personal activo, así como de jubilados y pensionados ” .
3. Finalmente, resalta que los recursos humanos, bienes inmuebles y manuales administrativos de la otrora Fiscalía General del Estado de Morelos, pasaron al órgano constitucional autónomo de mérito con motivo de la entrega-recepción que se hizo constar en el acta administrativa levantada el veintinueve de marzo de dos mil diecinueve por parte de la Secretaría de Administración del Gobierno del Estado, ello conforme al Reglamento de esa Secretaría de la que en su momento dependía la otrora Fiscalía General del Estado para el control de su personal .
4. Ahora bien, al resolver la controversia constitucional 196/2022 , en sesión de veintiséis de abril de dos mil veintitrés, esta Segunda Sala interpretó integralmente el marco normativo previamente expuesto, considerando que con motivo de la creación del órgano constitucional autónomo denominado Fiscalía General del Estado de Morelos, y la entrega que se hizo a éste de los recursos materiales y humanos por parte de la Secretaría de Administración del Gobierno Estatal que los administraba previo a ello, se debe entender que los asuntos inherentes a los recursos humanos o del personal que integraba la otrora Fiscalía General del Estado de Morelos pasaron a formar parte de los administrados y controlados por dicho órgano autónomo .
5. Al efecto, se observa que la Ley otorgó a la Fiscalía del Estado, atribuciones para administrar sus recursos humanos, concretamente, a su Fiscal General con facultades para delegarlas en la Coordinación Administrativa, esto es, a la Dirección General de Recursos Humanos del órgano constitucional autónomo.
6. Cierto, la Dirección últimamente citada tiene a su cargo el control administrativo del sistema de prestaciones del personal ; en cuyo ejercicio, el Director de Recursos Humanos del órgano puede y debe hacerse cargo de los aspectos administrativos de aquellas personas que laboraron en la otrora Fiscalía General del Estado, igual que del personal en activo .
7. Lo afirmado se soporta en una apreciación concatenada de la Ley Orgánica del órgano y sus mandatos de tránsito, particularmente, en cuanto prescriben que no se afectaría la situación administrativa o laboral del personal prestador de servicios de la Fiscalía , pues lleva a entender que el vínculo que tenían con la otrora Fiscalía sigue incólume, aun cuando ésta haya adquirido un carácter jurídico distinto. Máxime que la Secretaría de Administración, por sí misma, carece legalmente de dicho vínculo con los servidores públicos de la Fiscalía General del Estado al haber desaparecido como órgano centralizado del Gobierno Estatal, ya que esa Secretaría solo está facultada para hacer lo que la ley le permite, por ende, solo administra los bienes gubernamentales de las dependencias que se contemplan en la normatividad vigente.
8. Lo anterior explica que en el acta mediante la cual la referida Secretaría de Administración del Gobierno Estatal entregó al órgano constitucional autónomo todos los recursos materiales, humanos y administrativos con que contaba la otrora Fiscalía General del Estado, no se hiciera referencia ni salvedad de que el Gobierno Estatal por medio de su Secretaría de Administración conservaría el control y la administración del personal con derecho a jubilarse , o alguna otra situación semejante. Máxime que no existe fundamento legal al efecto, como sí lo hay, en los dispositivos aquí analizados para válidamente considerar que lo antedicho conforma un sistema congruente de administración pública entre las instituciones del ejecutivo y el órgano constitucional autónomo en comento, conforme la normatividad en vigor.
9. Finalmente, mediante Decreto publicado el veintidós de enero de dos mil catorce en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” número 5158, se emitió la Ley de Prestaciones de Seguridad Social de las Instituciones Policiales y de Procuración de Justicia del Sistema Estatal de Seguridad Pública, cuyo objeto es normar las prestaciones de seguridad social que corresponden a los miembros de las instituciones policiales y de procuración de justicia en la entidad federativa, sujetos a una relación administrativa, así como los derechos que asisten a los beneficiarios de aquéllos.
10. Destaca que, conforme a las disposiciones de dicha normatividad, a los sujetos de ley se les reconoce su derecho a recibir, entre otras prestaciones, las pensiones por jubilación, cesantía en edad avanzada o por invalidez , y a que sus beneficiarios puedan obtener una pensión por viudez, por orfandad o por ascendencia, las que estarán a cargo de las respectivas instituciones obligadas .
11. En relación con esto último, se considera institución obligada a la entidad pública estatal , ya sea policial o de procuración de justicia , así como la entidad de seguridad pública municipal, con la cual los sujetos de ley tienen una relación administrativa.
12. Por otra parte, en las disposiciones transitorias de la ley en comento se dispuso que todas las solicitudes de jubilación o de pensión de los sujetos de ley que, a su fecha de expedición, se encuentren en trámite ante el Congreso del Estado, se resolverán conforme a aquélla, exceptuándose de su aplicación quienes tengan el carácter de trabajador, al encontrarse comprendidos dentro del ámbito de aplicación de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, inclusive, por cuanto hace a las prestaciones de seguridad social.
13. Contexto fáctico
14. El veinticinco de mayo de dos mil veintiuno, Carlos Alberto Flores García solicitó al Congreso local la tramitación de su pensión por jubilación manifestando, bajo protesta de decir verdad, que contaba con 26 (veintiséis) años de servicio efectivo en el Poder Judicial, Gobierno y Fiscalía General, todos del Estado de Morelos. Hecho que quedó probado con la constancia de la solicitud remitida por el Congreso de Morelos junto a la resolución emitida por la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social.
15. Junto a la documentación que acompañó a su solicitud se encuentran las hojas de servicios emitidas por la Dirección General de Recursos Humanos del Gobierno del Estado de Morelos y por la Dirección General de Administración del Poder Judicial de dicha entidad, en las que se hace constar que Carlos Alberto Flores García fue servidor público del Estado. Además, adjuntó una carta de certificación de salario expedida por el Coordinador General de Administración de la Fiscalía General del Estado de Morelos en la que se hizo constar la percepción salarial mensual neta de Carlos Alberto y que ocupaba el cargo de agente del ministerio público adscrito a la Fiscalía de Desaparición Forzada de Personas hasta el trece de abril de dos mil veintiuno, fecha en que causó baja al darse cumplimiento al procedimiento de responsabilidad administrativa QA/SC/095/2011-11.
16. Asimismo, por oficios CTPySS/LV/0606/2021, de veinticuatro de noviembre de dos mil veintiuno, y CTPySS/LV/0605/2021 (sic), de catorce de enero de dos mil veintidós, la Secretaria Técnica de la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social solicitó a la Coordinación General de Administración de la Fiscalía General y a la Dirección General de Recursos Humanos del Gobierno, ambos del Estado de Morelos que proporcionaran copia legible de los documentos que acreditaran la antigüedad de Carlos Alberto Flores García. Solicitudes que quedaron satisfechas con los documentos remitidos por el Poder Ejecutivo y la Fiscalía General.
17. Por otro lado, en cumplimiento a las disposiciones décima, décima octava y vigésima de la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado de Morelos , el veintinueve de marzo de dos mil diecinueve se llevó a cabo el acta administrativa de entrega recepción de los recursos humanos, bienes inmuebles y manuales administrativos correspondientes a la Fiscalía General del Estado de Morelos, siendo en el anexo IV donde la Dirección General de Gestión Administrativa Institucional adscrita a la Secretaría de Administración del Poder Ejecutivo de la entidad hizo constar la entrega de recursos humanos que pasaría a formar parte de la Fiscalía General Estatal como órgano constitucional autónomo.
18. De la copia certificada del anexo IV de dicha acta administrativa se advierte que Carlos Alberto Flores García fue formalmente transferido al órgano constitucional autónomo, lo cual inclusive es reconocido en el escrito de demanda y los alegatos formulados por la parte actora.
19. Por otra parte, de la copia certificada de la tarjeta de identificación patronal expedida por el Instituto Mexicano del Seguro Social (en adelante IMSS) se advierte que el uno de octubre de dos mil diecinueve, la Fiscalía General de Morelos solicitó el documento de identificación patronal y fue hasta el veintitrés de octubre de dos mil diecinueve que obtuvo su identificación la cual es indispensable para poder realizar cualquier gestión en las unidades administrativas del IMSS, como inscribir trabajadores en el instituto, comunicar sus altas y bajas, las modificaciones de su salario, así como determinar las cuotas obrero patronales a su cargo y enterar el importe respectivo.
20. Siguiendo el orden cronológico, mediante escrito presentado el diez de noviembre de dos mil veintiuno, Carlos Alberto Flores García promovió juicio de amparo en contra del Congreso del Estado por la omisión de dar respuesta a su solicitud de pensión. Del asunto correspondió conocer al Juez Segundo de Distrito en el Estado de Morelos bajo el número de expediente 1527/2021, quien el dos de junio dos mil veintidós, otorgó el amparo y protección de la Justicia Federal para el efecto de que la autoridad responsable diera respuesta en forma congruente, fundada y motivada a la petición presentada por el quejoso. Resolución que causó ejecutoria el veintidós de junio siguiente.
21. En cumplimiento, el Poder Legislativo del Estado de Morelos emitió el Decreto número 464 (cuatrocientos sesenta y cuatro) por el que se concede pensión por jubilación a Carlos Alberto Flores García (lo que constituye el acto impugnado en este medio de control constitucional).
22. De lo expuesto, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación concluye que del acervo probatorio se advierte que la última relación laboral y/o administrativa por virtud de la cual Carlos Alberto Flores García es beneficiario de la pensión con jubilación fue con la Fiscalía General del Estado de Morelos (en su faceta de órgano constitucional autónomo local).
23. En ese tenor, es menester traer a cuenta el decreto impugnado que en esencia dice:

QUINTA. Ahora bien, en virtud de que el 15 de febrero de 2018, se publicó en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad”, número 5578, la reforma al artículo 79-A de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, por la cual se estableció a la Fiscalía General del Estado de Morelos como un órgano constitucional autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, cuya vigencia inició el 16 de febrero de 2018, y dado que el último cargo desempeñado por el C. Carlos Alberto Flores García, es el de: agente del ministerio público adscrito a la Fiscalía de Desaparición de Personas, es por lo que el pago de la pensión que se otorga deberá cubrirse con cargo al presupuesto del referido órgano constitucional autónomo. (…).

En términos del dictamen en cuestión, y una vez analizado y discutido, así como reunidos y satisfechos los requisitos contemplados para que prosperen las diversas hipótesis previstas en el (sic) artículos 14, 15, y demás relativos y aplicables de la Ley de Prestaciones de Seguridad Social de las Instituciones Policiales y de Procuración de Justicia del Sistema Estatal de Seguridad Pública del Estado de Morelos, se deduce procedente asignar la pensión solicitada prevista en el artículo 16 de la misma ley antes invocada.

Acto seguido, por lo anteriormente expuesto y fundado, la LV Legislatura del Congreso del Estado, con fundamento en lo establecido por el artículo 40, fracción II de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, ha tenido a bien expedir el siguiente: