controversia constitucional 179/2022

1. La Fiscalía General del Estado de Morelos demanda la invalidez de la porción normativa del artículo 2 del Decreto 316, fundamentalmente porque:

a. Por un lado, el Poder Legislativo del Estado otorgó una pensión por jubilación a una persona con quien no ha tenido una relación laboral directa, por lo que a quien le corresponde cubrir tal pensión es al Ejecutivo Local al haber sido la institución con la que la pensionada tuvo el último puesto laboral.

b. Por otro, en caso de que la actora sea quien deba realizar el pago de la pensión decretada, el Poder Legislativo local determina indebidamente que debe ser con cargo a su presupuesto y sin transferirle los recursos necesarios para cubrir con esa carga económica.

1. Es infundado el concepto de invalidez en el que la Fiscalía actora aduce que no le corresponde cubrir la pensión por jubilación, ya que la trabajadora no forma parte de su planta laboral, sino del Ejecutivo local, pues no basta con tomar en cuenta cuándo fue creada como órgano constitucional autónomo, es decir, a partir de la fecha de publicación en el periódico oficial, el quince de febrero de dos mil dieciocho, sino desde el momento en que se celebró el acta de entrega recepción de los recursos financieros, económicos, materiales y humanos.
2. Tal calificativa es porque desde que se hace pública la creación de una institución, a través de la publicación del Decreto que lo contiene en el periódico oficial local, aquélla nace a la vida jurídica con todas las consecuencias que ello implica, tal como dispone el Decreto 2589 (dos mil quinientos ochenta y nueve) publicado el quince de febrero de dos mil dieciocho en el Periódico "Tierra y Libertad" del Estado de Morelos, mediante el cual se crea la Fiscalía General de dicha entidad federativa como órgano constitucional autónomo, en términos de lo previsto en la Disposición Transitoria Segunda que dispone que el Decreto referido iniciará su vigencia a partir de la Declaratoria emitida por el Congreso local, por lo que las reformas forman parte integral de la Constitución del Estado de Morelos desde el momento en que se haga la declaratoria una vez aprobado tal documento por el Poder Reformador local (Disposición Transitoria Primera ), como fue la realizada al artículo 79-A de la Constitución local, mediante la cual se crea a la Fiscalía General del Estado de Morelos como órgano constitucional autónomo.
3. Incluso, conforme a la nueva Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado de Morelos , derivada de la creación de dicho organismo público, en la disposición transitoria Novena prevé que no se afectaría la situación administrativa o laboral del personal que presta sus servicios a aquélla .
4. Sobre esas bases, queda de manifiesto que todo lo concerniente a la relación laboral del personal adscrito a la Fiscalía General local antes de tener el carácter de organismo constitucional autónomo sería transferido a ese nuevo ente público y ello tendría como consecuencia lo concerniente a las pensiones que prevé la ley, por ejemplo, jubilación, cesantía por edad avanzada, etcétera, a partir de su creación y no cuando se hubiera realizado la transferencia de los recursos materiales, económicos, financieros, humanos a través del acta de entrega recepción, pues ello implica sólo un trámite administrativo.
5. En el caso concreto, conforme a las constancias de autos, consta lo siguiente:
6. El quince de febrero de dos mil dieciocho, se publicó en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", la reforma al artículo 79-A de la Constitución morelense, por el que se erigió a la Fiscalía General del Estado de Morelos como un órgano constitucional autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios.
7. El veintitrés de agosto de dos mil dieciocho, Verónica Gomar Paredes solicitó por escrito al Congreso del Estado de Morelos le fuera otorgada pensión por jubilación, conforme a lo previsto en el artículo 16, fracción II, inciso h), de la Ley de Prestaciones de Seguridad Social de las Instituciones Policiales y de Procuración de Justicia del Sistema Estatal de Seguridad Pública, para lo cual acompañó los documentos consistentes en: acta de nacimiento, hoja de servicios y carta de certificación de remuneración, estas dos últimas expedidas por el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos.
8. El Poder Legislativo local emitió el Decreto 316 (trescientos dieciséis) impugnado por el que concedió pensión por jubilación a la trabajadora referida, publicado el seis de julio de dos mil veintidós en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa, al estimar que derivado de la documentación presentada por la pensionada a dicho órgano legislativo, se comprobó fehacientemente la antigüedad de Verónica Gomar Paredes, al haber acreditado que laboró veintiún años y seis meses de servicio efectivo de trabajo ininterrumpido, cuyo último cargo fue de médica legista, adscrita a la Coordinación Central de Servicios Periciales de la otrora Fiscalía General del Estado, el cual desempeñó del uno de octubre de dos mil diecisiete al treinta y uno de octubre de dos mil dieciocho, fecha en que causó baja por renuncia.
9. En lo relatado, consta que desde que dicha institución surgió a la vida jurídica, esto es, el quince de febrero de dos mil dieciocho, ella asumió la responsabilidad de todos los trabajadores que laboraban para la anterior Fiscalía local, como fue Verónica Gomar Paredes aún en activo, quien presentó la solicitud de pensión al Poder demandado citado (el veintitrés de agosto de dos mil dieciocho) cuando ya estaba en funciones.
10. Lo que implica que la pensionada formaba parte de la institución actora, al margen que hasta el veintinueve de marzo de dos mil diecinueve se hiciera formalmente la entrega de los recursos humanos a aquélla, pues se insiste, ya estaba en funciones desde que se decretó su creación.
11. Por tanto, no asiste razón a la Fiscalía actora al sostener que la pensionada nunca tuvo una relación laboral o administrativa con ella, al no haber sido transferida a su nómina de trabajadores en el acta de entrega recepción referida celebrada con el Poder Ejecutivo estatal con motivo de la reforma constitucional, pues la Fiscalía General del Estado de Morelos se erigió como un órgano constitucional autónomo por lo que, como quedó evidenciado, cuando la trabajadora inició el trámite de la pensión solicitada al Congreso local aún estaba en activo y la accionante ya en funciones, por lo que si al momento de la celebración del acta de entrega recepción dicha persona no apareció en la nómina fue porque ya estaba en trámite su jubilación.
12. Sin embargo, resulta fundado el concepto de invalidez en el que la accionante alega que el Congreso local determinó indebidamente que el pago de la pensión por jubilación debe ser con cargo a su presupuesto y sin transferirle los recursos necesarios para cubrir esa carga económica.
13. La porción impugnada efectivamente es la siguiente:

"DECRETO NÚMERO TRESCIENTOS DIECISÉIS

ARTÍCULO 2. La pensión decretada deberá cubrirse al 65% de la última remuneración de la solicitante, a partir del día siguiente a aquél en que la sujeto de la ley se separe de sus funciones y será cubierta por el órgano constitucional autónomo denominado Fiscalía General del Estado de Morelos, dependencia que deberá realizar el pago en forma mensual, con cargo a la partida presupuestal destinada para pensiones, cumpliendo con lo que disponen los artículos 5, 14, y 16, fracción II, inciso h) de la Ley de Prestaciones de Seguridad Social de las Instituciones Policiales y de Procuración de Justicia del Sistema Estatal de Seguridad Pública. ".

1. Esta Primera Sala considera que asiste razón a la actora, ya que el artículo 2 del Decreto 316 vulnera la autonomía en la gestión de los recursos y el principio de división de poderes , porque el Congreso del Estado de Morelos determinó de manera unilateral el pago de una pensión con cargo al presupuesto de la Fiscalía General del Estado de Morelos, tal como se verá a continuación.
2. A. Parámetro de regularidad constitucional. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha fijado una sólida doctrina judicial respecto del principio de división de poderes, mediante la cual ha precisado que éste exige un equilibrio entre los distintos poderes de las entidades federativas, que opera a través de un sistema de pesos y contrapesos, con la finalidad de evitar la preponderancia de un poder u órgano absoluto, capaz de producir una distorsión que desarmonice el sistema de competencias previsto constitucionalmente y/o afecte el principio democrático o los derechos fundamentales reconocidos en la Norma Fundamental, en términos de la Jurisprudencia P./J. 52/2005 .
3. A partir de lo anterior y frente a la creación y reconocimiento de la autonomía que la propia Constitución Federal ha otorgado a los organismos constitucionales autónomos, esta Suprema Corte ha reconocido que, a partir de una teoría del principio de división de poderes, el poder público no sólo reside exhaustivamente en los tres poderes a los que tradicionalmente se han atribuido las funciones ejecutiva, legislativa y judicial, que sin perder su esencia, han dejado a otros organismos constitucionales autónomos el ejercicio de funciones o competencias para hacer más eficaz el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado.
4. De esta forma, además de diversificar y especializar el ejercicio de funciones medulares del Estado, la introducción constitucional de estos órganos debe atender funciones primarias u originarias que implica necesariamente el mantener con los otros órganos del Estado relaciones de coordinación y al mismo tiempo contar con autonomía e independencia funcional y financiera.
5. Por ello, a partir de una interpretación evolutiva del principio de división de poderes reconocida por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el análisis de la constitucionalidad de normas u actos por violaciones a este principio debe partir de las normas constitucionales previstas para garantizar la autonomía y la independencia de estos organismos frente a los distintos órganos del poder público .
6. En el caso de la Fiscalía General del Estado de Morelos realiza actividades de procuración de justicia, como es la persecución de los delitos como una de las necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad, lo cual debe realizarlo con base en los principios de autonomía, eficiencia, imparcialidad, legalidad, objetividad, profesionalismo, responsabilidad y respeto a los derechos humanos, en términos de lo previsto en el artículo 116, fracción IX, constitucional , para justificar el principio de división de poderes.
7. Además, dicho principio encuentra sustento en lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado de Morelos , al determinar que la autonomía constitucional de dicho órgano se cumple con la autonomía financiera , ya que contará con un presupuesto que no podrá ser menor en términos reales, al que le haya correspondido en el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado del año inmediato anterior; la independencia en su estructura orgánica y la determinación de niveles, categorías y salarios, así como con la facultad reglamentaria.
8. B. Análisis del caso. En este caso, mediante el Decreto 316 impugnado, el Congreso del Estado de Morelos otorgó una pensión por jubilación en beneficio de Verónica Gomar Paredes, por concepto de jubilación y se precisó en el artículo 2 que el pago se haría por la Fiscalía General local "con cargo a la partida destinada para pensiones" .
9. De esa manera, la legislatura local subordinó en los hechos a la Fiscalía actora, porque determina motu proprio el destino de una parte del presupuesto de la rama respectiva sin permitir un curso de acción distinto al prescrito, al disponer de recursos ajenos para el pago de una pensión de una trabajadora que laboró para dicha institución.
10. Con ello, el Congreso lesionó el principio de autonomía en la gestión de los recursos y la independencia de la Fiscalía General local, al vulnerar el principio fundamental de división de poderes, ya que conforme al artículo 116 constitucional, sólo el órgano constitucional autónomo debe administrar, manejar y aplicar su propio presupuesto .
11. Cabe señalar que esta Suprema Corte analizó el sistema de pensiones del Estado de Morelos en las controversias constitucionales 55/2005, 89/2008, 90/2008, 91/2008 y 92/2008, en las que se sostuvo que el hecho de que el Congreso local fuera el órgano encargado de determinar la procedencia y montos de las pensiones de los trabajadores de un ayuntamiento transgrede el principio de libertad hacendaria municipal, al permitir una intromisión indebida en el manejo del destino de sus recursos municipales .
12. Si bien tales precedentes no son directamente aplicables al presente asunto, pues los actores fueron municipios cuya hacienda pública está protegida directamente por el artículo 115 constitucional, resultan ilustrativos porque en ellos se advierte la intromisión del Poder Legislativo en el manejo del destino de los recursos pertenecientes a otros órganos de gobierno con la emisión de los decretos que conceden algún tipo de prestación de seguridad social, sin oportunidad de darle participación alguna.
13. Consecuentemente, esta Primera Sala considera que como se ha concluido en diversos asuntos, el decreto combatido representa una violación al principio de división de poderes, ya que vulnera la independencia de la Fiscalía General del Estado de Morelos y, por tanto, su autonomía en la gestión de recursos, ya que el Congreso local concedió una pensión por jubilación a una persona que tuvo una relación laboral con la Fiscalía actora, aunado a que ordenó su pago sin otorgar participación alguna a esa institución sobre el que ejerció, de facto, una acción de subordinación.
14. Es relevante dejar claro que la Fiscalía General del Estado de Morelos es la única facultada para administrar, manejar y aplicar el presupuesto que le es asignado, de conformidad con sus funciones y objetivos institucionales. Por ese motivo, el hecho de que cualquier otro poder público pretenda tener injerencia en ello representa una violación a lo previsto por el artículo 116 de la Constitución Política del país.
15. Además, conforme a las controversias constitucionales citadas, este Alto Tribunal concluyó que en términos de la fracción VI del artículo 116 constitucional , los Congresos estatales son los encargados de emitir las leyes que deben regir las relaciones entre las entidades y las personas que trabajan para ellas.
16. Lo anterior representa una obligación para los Poderes Legislativos locales de regular todas las cuestiones relativas a la seguridad social, incluidas el pago de pensiones por jubilación, con lo que se da cumplimiento a lo previsto por el artículo 127, fracción IV, de la Constitución Política del país , sin que ello permita a los órganos legislativos otorgar de manera directa dicha prestación.
17. Bajo ese contexto, si bien el mandato constitucional previsto en el artículo 127 constitucional se encuentra encaminado a regular el otorgamiento de determinadas prestaciones en materia de seguridad social, es decir, jubilaciones, pensiones por invalidez, o haberes de retiro, ello no permite que los Congresos locales puedan interferir de manera directa en la asignación de tales prestaciones cuando se trata de personas que prestaron servicios profesionales en algún poder ajeno a éste.
18. Aunado a ello, cabe destacar que si bien la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos prevé el derecho de los trabajadores a obtener este tipo de pensiones, los requisitos que deben cubrirse para ello y la facultad por parte del Congreso del Estado de autorizarla mediante decreto, tampoco define cómo deben financiarse esas pensiones, cómo se distribuirán, en su caso, las cargas respectivas entre las distintas instituciones para las cuales haya laborado el servidor público, menos autoriza a éste a imponer la obligación del pago de las pensiones sin haber otorgado previamente los recursos presupuestales suficientes al órgano constitucional autónomo, para que sea el que cubra a los servidores públicos que estén en sus respectivas nóminas al momento de generar el derecho a recibir su pensión.
19. Por tales consideraciones, esta Primera Sala estima que es precisamente tal indefinición lo que torna al decreto aquí impugnado inconstitucional.
20. Máxime que el Congreso estatal es el órgano encargado de revisar, modificar y aprobar el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado, conforme a los artículos 32 de la Constitución Política y 61, fracción II, de la Ley Orgánica del Congreso de dicha entidad federativa y, por ende, correspondería a dicha legislatura determinar y autorizar las partidas presupuestarias correspondientes a fin de satisfacer la obligación que tiene el Estado de pagar las pensiones a sus trabajadores, así como de distribuir las cargas financieras dependiendo de qué poder o poderes fueron patrones del pensionista y por cuánto tiempo, pues es el propio Congreso quien cuenta con la información necesaria para ello en términos de la Ley del Servicio Civil del Estado referido.
21. Cabe señalar, que la Fiscalía General del Estado de Morelos ha solicitado al Congreso local la asignación de una cantidad suficiente y adecuada para hacer frente a sus obligaciones , por $901'875,654.00 (novecientos un millones ochocientos setenta y cinco mil seiscientos cincuenta y cuatro pesos 00/100 moneda nacional) y el Poder Legislativo de dicha entidad federativa aprobó el Presupuesto de Egresos para el ejercicio Fiscal de dos mil veintitrés a dicho organismo la cantidad $1,014'675,654.00 (mil catorce millones seiscientos setenta y cinco mil seiscientos cincuenta y cuatro pesos 00/100 moneda nacional).
22. Sin embargo, $92'800,000.00 (noventa y dos millones ochocientos mil pesos moneda nacional) fueron asignados al capítulo 6000 Inversión Pública, etiquetado como apoyo extraordinario no regularizable y $20'000,000.00 (veinte millones de pesos moneda 00/100 nacional) etiquetados como apoyo extraordinario no regularizable para la Fiscalía Especializada para la Investigación y Persecución del Delito de Feminicidio, los cuales serán ejercidos por dicha Fiscalía Especializada para equipamiento y no para otras partidas presupuestales.
23. Ello evidencia que en el presupuesto concedido a la Fiscalía actora no consta una partida específica en la que el Congreso local determinara una cantidad concreta con la cual la accionante estuviera en condiciones de hacer frente a la carga que le impuso a fin de cubrir la pensión concedida a la trabajadora referida.
24. Por las razones expuestas, se declara la invalidez de la porción normativa del artículo 2 del Decreto 316, por medio del cual el Congreso del Estado de Morelos otorgó una pensión por jubilación en beneficio de Verónica Gomar Paredes con cargo al presupuesto de la Fiscalía General de la entidad federativa.