CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 249/2023

1. PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso k, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I y 11, fracciones VI y VIII de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación , por tratarse de un conflicto entre el Tribunal de Justicia Administrativa y los Poderes Legislativo y Ejecutivo, todos del Estado de Morelos, en el que no es necesaria la intervención del Tribunal Pleno por haberse impugnado un acto, en relación con los puntos Segundo, fracción I, y Tercero del Acuerdo General Número 1/2023, de veintiséis de enero de dos mil veintitrés, del Tribunal Pleno, relativo a la determinación de los asuntos que el Pleno conservará para su resolución, y el envío de los de su competencia originaria a las Salas y a los Tribunales Colegiados de Circuito.
2. SEGUNDO. Fijación de la litis. A fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, de conformidad con el artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos resulta necesario determinar cuál es el acto concreto y específicamente reclamado por el poder actor.
3. En el respectivo apartado de la demanda, el Tribunal de Justicia Administrativa accionante señaló como tal el siguiente:

“IV. La norma general o acto cuya invalidez se demande, así como, en su caso, el medio oficial en que se hubieran publicado:

1. La invalidez del decreto número Seiscientos Noventa y Cinco, por el que se concede pensión por cesantía en edad avanzada en favor de la C. Claudia Adriana Vega González, publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad”, número 6166, de fecha uno de febrero de dos mil veintitrés.
2. La omisión de proporcionar un presupuesto suficiente y en su caso realizar la ampliación presupuestal en lo concerniente al año dos mil veintitrés y subsecuentes, para dar debido cumplimiento al decreto número seiscientos noventa y cinco, publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad”, número 6166, de fecha uno de febrero de dos mil veintitrés, que concede pensión por cesantía en edad avanzada en favor de la C. Claudia Adriana Vega González, publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad”, emitido por el Congreso del Estado de Morelos, toda vez que dicho decreto, contiene expresamente la obligación del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos, para cubrir la citada pensión desde el día siguiente a aquél en que quedo separada de sus labores la beneficiaria.
3. La expedición, promulgación y publicación del decreto quinientos setenta y nueve, publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad”, número 6155, de fecha veintinueve de diciembre de dos mil veintidós, por el que se aprueba el presupuesto de egresos del Gobierno del Estado de Morelos, para el ejercicio fiscal del uno de enero de dos mil veintitrés, específicamente en el artículo DÉCIMO OCTAVO, párrafo tercero que señala textualmente: “Para el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos se asigna la cantidad de $ 47, 767,591.49 (cuarenta y siete millones setecientos sesenta y siete mil quinientos noventa y un pesos 49/100 M.N.), mismo que se presenta en el Anexo 20. ” (sic).
4. No obstante, derivado de la lectura integral y sistemática de la demanda se advierte de los conceptos de invalidez que hizo valer el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos, que de lo que se duele es que se haya otorgado una pensión por cesantía en edad avanzada a una persona con cargo a su presupuesto sin haber transferido los recursos económicos necesarios para cumplir tal señalamiento.
5. Tal determinación se encuentra únicamente en el artículo 2º, del Decreto seiscientos noventa y cinco por el que se concede pensión por cesantía en edad avanzada en favor de la C. Claudia Adriana Vega González, publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad”, número 6166, de uno de febrero de dos mil veintitrés, mismo que constituye la materia de la presente controversia constitucional.
6. La porción normativa es del tenor literal siguiente:

“DECRETO NÚMERO SEISCIENTOS NOVENTA Y CINCO POR EL QUE SE CONCEDE PENSIÓN POR CESANTÍA EN EDAD AVANZADA A CLAUDIA ADRIANA VEGA GONZÁLEZ.

ARTÍCULO 2º. La pensión decretada deberá cubrirse a razón del 75% del último salario de la solicitante, a partir del día siguiente a aquél en que la trabajadora se haya separado de sus labores y será cubierta por el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos. Institución que deberá realizar el pago en forma mensual con cargo a la partida presupuestal destinada para pensiones, cumpliendo con lo que disponen los artículos 55, 56 y 59, inciso f) de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos.

”

1. TERCERO. Oportunidad . El artículo 21, fracción II de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que el plazo para promover una controversia constitucional es de treinta días que se computan de manera distinta, en función del tipo de acto controvertido.
2. En el presente caso, debido a que el Tribunal actor impugna dos decretos cuya naturaleza es de acto legislativo, el cómputo debe realizarse a partir del día siguiente a la fecha de su publicación; por lo que, tomando en cuenta el día en que fueron publicados en el periódico oficial de la entidad, esto es, el Periódico Oficial “Tierra y Libertad”, tenemos que:
3. Por lo que hace al Decreto quinientos setenta y nueve, fue publicado en el periódico número 6155, de veintinueve de diciembre de dos mil veintidós, por lo que el plazo de treinta días para presentar la controversia constitucional transcurrió del lunes dos de enero al trece de febrero de dos mil veintitrés .
4. Y dado que la demanda se presentó el dos de marzo de dos mil veintitrés, es evidente que la controversia constitucional se promovió de forma extemporánea .
5. Respecto del Decreto seiscientos noventa y cinco, este fue publicado en el periódico número 6166, de uno de febrero de dos mil veintitrés, por lo que el plazo de treinta días para presentar la controversia constitucional transcurrió del dos de febrero al dieciséis de marzo de dos mil veintitrés .
6. Consecuentemente, dado que la demanda se presentó el dos de marzo de dos mil veintitrés, es evidente que la controversia constitucional se promovió oportunamente .
7. De modo que, el acto impugnado de este medio de control constitucional lo constituye únicamente el decreto seiscientos noventa y cinco.
8. CUARTO. Legitimación activa. De conformidad con el artículo 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia , la parte actora deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas respectivas estén facultados para representarla.
9. El Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos, compareció por conducto de Guillermo Arroyo Cruz, quien acreditó su carácter de Magistrado Presidente del referido Tribunal .
10. El mencionado Magistrado Presidente se encuentra facultado para promover la presente controversia constitucional en representación del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos, de conformidad con los artículos 105, fracción I, inciso k), constitucional; 10, fracción I, y 11, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , así como el artículo 109 BIS de la Constitución Política del Estado de Morelos , y el artículo 15, fracción I de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos .
11. QUINTO. Legitimación pasiva. Se reconoció como autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Morelos, de acuerdo con lo establecido en la fracción II, del artículo 10 de la ley reglamentaria de la materia , que señala que tiene el carácter de parte demandada en la controversia constitucional la entidad, poder u órgano que hubiere pronunciado el acto que sea objeto de la controversia constitucional.
12. Por lo tanto, de conformidad con lo previsto en la ley reglamentaria, la parte demandada también debe comparecer a juicio por conducto de los funcionarios facultados para representarla, en términos de las normas que lo rigen.
13. De modo que el Poder Ejecutivo es representado por la Consejera Jurídica Dulce Marlene Reynoso Santibáñez, de conformidad con la fracción II, del artículo 36 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos ; y, el Poder Legislativo es representado por el Diputado Francisco Erik Sánchez Zavala, Presidente de la Mesa Directiva de la LV Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, lo cual se advierte del acta de sesión ordinaria de pleno del catorce de septiembre de dos mil veintidós, en donde consta su designación como Presidente de la Mesa Directiva.
14. En esas condiciones, en términos del artículo 36, fracción XVI, de la referida ley, el Presidente de la Mesa Directiva cuenta con facultades para representar al Poder Legislativo local .
15. Por consiguiente, los funcionarios acreditaron tener facultades para comparecer a la presente controversia constitucional.
16. SEXTO. Causas de improcedencia . Antes de entrar al estudio de fondo, resulta necesario analizar las causas de improcedencia planteadas por las autoridades demandadas, así como aquellas que de oficio pudiera advertir este Alto Tribunal.
17. Tanto la Consejera Jurídica, en representación del Poder Ejecutivo local, del Estado de Morelos, como el Presidente de la Mesa Directiva de la LV Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, señalaron en sus contestaciones de demanda que se actualizaba la causal de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 , en relación con la fracción II del artículo 21 , ambos de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
18. Lo anterior, porque era hecho notorio que el medio de defensa fue presentado de manera extemporánea, por lo que debía sobreseerse, toda vez que el Tribunal de Justicia Administrativa tuvo conocimiento del presupuesto para dos mil veintitrés, mediante el Decreto quinientos setenta y nueve, publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad”, número 6155, de veintinueve de diciembre de dos mil veintidós por el que se aprueba el presupuesto de egresos del Gobierno del Estado de Morelos, para el ejercicio fiscal de uno de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil veintitrés.
19. Es fundado el motivo de improcedencia antes expuesto, en virtud de que, como quedó evidenciado en el apartado de oportunidad, si bien es cierto el Decreto quinientos setenta y nueve al que hace referencia el Poder demandado, fue impugnado de manera extemporánea, no obstante, dicho acto no constituye el acto impugnado de manera unilateral, puesto que, el Tribunal actor también impugnó la invalidez del Decreto seiscientos noventa y cinco, mismo que subsiste pues fue impugnado de manera oportuna, por lo que no puede sobreseerse la demanda en su totalidad, sino únicamente respecto de la invalidez solicitada al acto constituido por el Decreto quinientos setenta y nueve.

40. SÉPTIMO. Estudio. El Tribunal de Justicia Administrativa demanda la invalidez de los artículos 1, 2 y 3 del Decreto número seiscientos noventa y cinco por el que se concede pensión por cesantía en edad avanzada en favor de la C. Claudia Adriana Vega González, publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad”, número 6166, de uno de febrero de dos mil veintitrés, así como la omisión de proporcionar un presupuesto suficiente y en su caso realizar la ampliación presupuestal en lo concerniente al año dos mil veintitrés y subsecuentes, para dar debido cumplimiento al decreto impugnado.

41. Los planteamientos de invalidez desarrollados por el Tribunal de Justicia Administrativa son fundados . Esta Primera Sala ha resuelto múltiples controversias constitucionales relativas al otorgamiento unilateral de pensiones por el Congreso del Estado de Morelos con cargo al presupuesto del Poder Judicial del Estado de Morelos. En dichos asuntos se ha procedido estableciendo los fundamentos constitucionales pertinentes (A), para enseguida analizar con ellos el decreto combatido (B), y, en el presente asunto se seguirá la misma metodología.

42. A. Parámetro de regularidad constitucional. El principio de división de poderes en el caso de las entidades federativas está previsto en el artículo 116, primer párrafo de la Constitución Federal , en donde se establece que el poder público de los estados se dividirá para su ejercicio en los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, sin que se puedan reunir dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación ni depositarse el legislativo en un solo individuo.

1. El Tribunal Pleno ha señalado que el principio de división de poderes está contenido en una norma constitucional que exige un equilibrio entre los distintos poderes de las entidades federativas. Por esta razón, existe un sistema de pesos y contrapesos que tiende a evitar la consolidación de un poder u órgano absoluto que pueda producir una distorsión en el sistema de competencias o, como consecuencia de ello, una afectación al principio democrático, a los derechos fundamentales o a sus garantías reconocidos constitucionalmente .
2. Además, se ha establecido que, para respetar tal equilibrio, los poderes públicos de las entidades federativas están obligados a respetar los mandatos prohibitivos de no intromisión, no dependencia y no subordinación .
3. Al respecto, la intromisión es el grado más leve de violación al principio de división de poderes, e implica que uno de los poderes se inmiscuya o interfiera en una cuestión propia de otro, pero sin afectar de manera determinante la toma de decisiones. La dependencia conforma el siguiente nivel de violación, e implica que un poder impida a otro, de forma antijurídica, que tome decisiones o actúe de manera autónoma. Finalmente, la subordinación es el nivel de violación más grave, pues implica que un poder no pueda tomar sus decisiones de manera autónoma, sometiéndose a la voluntad del poder que lo subordina.
4. Además, el Tribunal Pleno ha sostenido que la autonomía de la gestión presupuestal local, prevista en el artículo 17 de la Constitución Federal constituye una condición necesaria para que los órganos ejerzan sus funciones con plena independencia, pues sin ella se dificultaría el logro de la inmutabilidad salarial, el adecuado funcionamiento de la carrera judicial y la inamovilidad de los juzgadores.
5. Así, la autonomía en la gestión presupuestal es un principio fundamental de la independencia local, misma que no puede sujetarse a las limitaciones de otros poderes sin que ello derive en una violación al principio de división de poderes .
6. B. Análisis del caso concreto. De la lectura del Decreto seiscientos noventa y cinco impugnado, esta Primera Sala observa que, en efecto, la pensión por jubilación se otorga de manera unilateral por el Congreso del Estado de Morelos con cargo al erario del Tribunal de Justicia Administrativa. De esta manera, la legislatura estatal establece el destino de una parte del presupuesto de la rama de la justicia administrativa, pues dispone de recursos ajenos para el pago de dicha pensión sin darle intervención al Tribunal que debiera hacer la provisión económica respectiva .
7. Así, con la emisión del Decreto seiscientos noventa y cinco, el Congreso del Estado lesionó la independencia del Tribunal de Justicia Administrativa en el nivel más grave, es decir, en el de la subordinación y, en consecuencia, su autonomía en la gestión de los recursos, pues el hecho de que la legislatura local sea la instancia que decida si procede otorgar una pensión por cesantía en edad avanzada resulta contraria al artículo 116 constitucional, toda vez que sólo el Tribunal es quien debe administrar, manejar y aplicar su propio presupuesto.
8. Por ello es que los planteamientos esgrimidos en su concepto de invalidez relacionados con el Decreto quinientos setenta y nueve, por el que se aprueba el presupuesto de egresos del Gobierno del Estado de Morelos, para el ejercicio fiscal de uno de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil veintitrés, aun cuando se determinó su extemporaneidad forma parte de la compleja argumentación para demostrar la inconstitucionalidad del decreto pensionatorio impugnado a partir de la inconstitucionalidad del sistema de pensiones previsto en la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos y su reflejo en la autonomía e independencia del tribunal local.
9. En ese sentido el Tribunal Pleno ha sostenido que, conforme al artículo 116, fracción VI de la Constitución Federal las legislaturas estatales son las encargadas de emitir las leyes que deben regir las relaciones de trabajo entre el estado y sus trabajadores. Por ello, si en las normas locales se prevé lo relativo a los temas de seguridad social, como lo son las pensiones, se cumple así con el mandato del artículo 127, fracción IV constitucional . No obstante, esto no implica que los órganos legislativos deban otorgar directamente las pensiones, ya que no deben dirigir de manera unilateral los recursos ni determinar las pensiones de otros poderes del Estado.
10. Debido a que no es parte de la litis, no se estudia en el presente fallo el sistema legal de pensiones del Estado de Morelos pero ello, no implica que esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación deje de advertir que la posibilidad de que el Congreso local sea la instancia que determine, calcule y otorgue de manera unilateral una pensión con cargo al presupuesto de otro poder u órgano del estado es un aspecto que puede transgredir la autonomía de otros poderes o incluso de otros órdenes jurídicos.

53. Por otro lado, procede desestimar lo que señalan los Poderes demandados en la parte en la que manifiestan que en el presupuesto de egresos local para el dos mil veintitrés se etiquetó a favor del Tribunal de Justicia Administrativa una partida con los recursos necesarios para las pensiones y las controversias constitucionales, porque el hecho mismo de que el Congreso local otorgue la pensión es, per se, el acto que causa la invalidez, con independencia de si la partida prevista en el presupuesto es idónea y suficiente.

54. Así, lo procedente es declarar la invalidez de la porción normativa del artículo 2º del Decreto seiscientos noventa y cinco, publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” número 6166, de fecha uno de febrero de dos mil veintitrés, por medio del cual el Congreso del Estado de Morelos otorgó una pensión por cesantía en edad avanzada con cargo al presupuesto del Tribunal de Justicia Administrativa, lo que hace innecesario el estudio de los conceptos de invalidez restantes, pues en nada cambiaría la conclusión .

1. OCTAVO. Efectos. Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 41, fracciones IV, V y VI y 42 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Federal , esta Primera Sala determina lo siguiente:
2. Se declara la invalidez parcial del Decreto seiscientos noventa y cinco, únicamente en la porción normativa del artículo 2º que dice: “ y será cubierta de manera mensual por el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos. Institución que deberá realizar el pago de forma mensual, con cargo a la partida presupuestal destinada para pensiones, cumpliendo con lo que disponen los artículos 55, 56 y 59, inciso f) de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos. ”
3. Cabe precisar que el efecto de la invalidez parcial decretada no puede causar afectación alguna a los derechos que ya se habían otorgado a la persona pensionada y que no fueron materia de la invalidez decretada en la presente controversia, por lo que el Congreso del Estado de Morelos, en ejercicio de sus facultades, deberá:
4. Modificar el decreto impugnado únicamente en la parte materia de la invalidez, y
5. A fin de no lesionar la independencia del Tribunal actor y en respeto del principio de autonomía en la gestión presupuestal de los Poderes, establecer de manera puntual:

• Si será el propio Congreso quien se hará cargo del pago de la pensión respectiva con cargo al presupuesto general del Estado, o
• En caso de considerar que debe ser algún otro Poder o entidad quien deba realizar los pagos correspondientes a la pensión, deberá otorgar efectivamente los recursos necesarios para que dicho ente pueda satisfacer la obligación en cuestión.

1. Esta declaratoria de invalidez surtirá sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos al Congreso del Estado de Morelos.

Por lo expuesto y fundado, se