CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 277/2023

Con base en las consideraciones y argumentos expuestos, se informa la IMPROCEDENCIA para que la Federación, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público descuente de las participaciones federales del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, las cantidades relativas a las aportaciones federales correspondientes al FAIS, Remanente de Bursatilización del Contrato de Fideicomiso Irrevocable F-998, Fondo de Fortalecimiento Financiero para la Inversión ´A´ y ´B´ y Fondo para el Fortalecimiento de la Infraestructura Estatal y Municipal (FORTALECE) correspondiente al 2016 y Fondo Metropolitano Acayucan de los ejercicios fiscales 2014 y 2015 dada su naturaleza jurídica y entregué (sic) al Municipio de Rafael Lucio dichas participaciones de forma directa.

(…)

De lo que podernos advertir que las participaciones están sujetos al Principio de Anualidad en su cálculo y determinación, y que en el transcurso del año calendario se van realizando los ajustes y enterando los pagos a cuenta de las mismas, y es al final del ejercicio que se determina de manera definitiva las participaciones que corresponderán en el ejercicio, así como las afectaciones provisionales, y en su caso, las liquidaciones que procedan, todo esto dentro del marco del Principio de Anualidad, por lo que en estricto apego al principio de legalidad, los ajustes y descuentos que en su caso procedieran debieron realizarse en el mismo año a efecto de no alterar el mecanismo del principio de anualidad respecto del cálculo y determinación de las participaciones.

Ahora bien, cabe destacar que, (sic) para el ejercicio en curso, existe ya la aprobación del Presupuesto de Egresos y la determinación de las ministraciones y conceptos que deben recibir los Estados y los Municipios del país, y cualquier variación en esas ministraciones podrían afectar el destino del gasto público y los servicios a los que tiene derecho la ciudadanía que son prestados por estos órdenes de gobierno.

En el caso que nos ocupa, el Municipio de Rafael Lucio, del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave no consideró el Principio de Anualidad, ya que el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2016, estuvo vigente, únicamente durante el ejercicio fiscal de 2016, y su solicitud data del mes de abril de 2022, fecha en que se hizo del conocimiento de (sic) la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la situación en estudio, presentado en el mes de junio de 2022 un alcance a la misma, por lo que realizó la solicitud de forma extemporánea, provocando la imposibilidad para que la Secretaría pudiera llevar a cabo acciones correspondientes al ejercicio fiscal de 2016, tendientes a la ministración por parte del Gobierno del Estado de Veracruz, de los recursos solicitados por el Municipio de Villa Oluta (sic), situación que imposibilita la afectación del presupuesto de ejercicios fiscales subsecuentes.

Aunado, a que la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el artículo 126, (sic) establece como limitante para realizar pagos, la que se refiere a que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el Presupuesto o determinado por la ley posterior.

Si bien es cierto que el artículo 9° de la LCF señala la figura de la compensación, esta no se ajusta a los supuestos legales para poder efectuarla , por lo que realizarla (sic) de manera unilateral y al margen de un procedimiento que la norma contemple, implicaría que se realice sin la debida motivación y fundamentación, ya que el marco jurídico es omiso en precisar cómo debiera realizarse la misma, contra qué periodos, y la excepción para exceder la periodicidad anual del Presupuesto de Egresos y la Ley de Ingresos.

Esto es así, ya que las normas invocadas no prevén con claridad los elementos necesarios para determinar el descuento, además de cuál será la base de participaciones que se deben tomar para efectuar el mismo ; contrario a esa posibilidad, el artículo 9° de la LCF mandata que las participaciones que correspondan a las Entidades y los Municipios son inembargables, no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo casos en específico y previo proceso de autorización de las legislaturas locales.

En ese sentido, aún y cuando se pretenda aplicar por analogía a las aportaciones el procedimiento establecido para compensar las participaciones, no debe pasar por desapercibido que no existe disposición jurídica ni procedimiento que prevea el pago de aportaciones federales, subsidios, ni cualquier otro recurso federal con cargo a sus participaciones.

Finalmente, cabe resaltar que la SHCP ha ministrado en tiempo y forma las aportaciones y demás recursos federales al Gobierno del Estado de Veracruz en términos de la legislación federal aplicable”.

(El marcado y subrayado es nuestro)

1. Conceptos de invalidez. En relación con los actos impugnados de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público , el Municipio actor señala lo siguiente:

• Existe negativa por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de ejercer sus facultades de vigilancia y cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales, dado que le solicitó la afectación de las participaciones del Estado de Veracruz para que la Federación proceda al pago directo de los recursos omitidos de ministrar al Municipio actor.
• Señala que la Secretaría no solo debe realizar el cálculo, distribución y liquidación de las cantidades que correspondan a los estados y municipios, sino debe realizar actividades de vigilancia y cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales para que los municipios cuenten con una hacienda municipal autónoma. En ese sentido, señala que la acción omisa de la Secretaría vulnera el derecho constitucional de recibir recursos públicos que permitan el fortalecimiento de su hacienda municipal.
• Menciona que la Secretaría se niega bajo la excusa de carecer de facultades para ello, pues señala que únicamente realiza el cálculo, distribución y liquidación de las cantidades que corresponden a los estados y municipios de los ramos 23, 28 y 33. Sin embargo, en términos del artículo 6 de la Ley de Coordinación Fiscal, la Secretaría puede dar inicio al trámite para llegar a la retención de las participaciones del Gobierno del Estado y la Federación cubra los montos omitidos al Municipio.
• Señala que debe declararse la invalidez de la orden o instrucción de la Secretaría, en la cual se niega afectar los recursos del Estado de Veracruz, ya que los estados no pueden recibir los recursos que les corresponden. Además, de que lo limita ante qué instancia acudir a reclamar una afectación a su competencia, ya que no pueden disponer de los recursos asignados y atender los servicios públicos, así como dar mantenimiento a las vías de comunicación en el municipio.
• Con relación a lo señalado por la Secretaría en el sentido de que no le es imputable la entrega de los recursos ya que los entregó al Estado de Veracruz, el Municipio refiere que su función no termina ahí, sino que su función es continua y permanente al ser responsable de vigilar que esos recursos lleguen a su destino. Por tanto, se debió aplicar lo señalado en el artículo 6, segundo párrafo de la Ley de Coordinación Fiscal.
• Señala que la Secretaría incurre en una contradicción ya que, por un lado, afirma que entregó los recursos y por otro, se excusa al desconocer si el Municipio tiene o no el derecho a recibirlos, ya que pudieron estar sujetos a descuentos en términos de las leyes locales. En ese sentido, señala que el acto impugnado carece de congruencia y exhaustividad porque en una diversa respuesta de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz, se acredita que los recursos del FISMDF no obedecieron a algún descuento.
• En cuanto a lo señalado por la Secretaría, en el sentido de que los recursos obedecen a una temporalidad y a un presupuesto anual de tal manera que les impide jurídica y presupuestalmente entregarlos nuevamente, el Municipio refiere que no está solicitando a la Federación un pago doble, pues partiendo del hecho de que esta última ya entregó los recursos al Estado de Veracruz en tiempo y forma, solicita que en términos del artículo 6 de la Ley de Coordinación Fiscal, la Federación realice el descuento de las participaciones federales que les corresponde al Gobierno del Estado, pues, insiste en que no está solicitando a la Secretaría cubra responsabilidades ajenas.
• Con relación al remanente bursátil , el Municipio refiere que la Secretaría carece de fundamentación y motivación, ya que si bien se trata de un acuerdo de voluntades, es una obligación del Gobierno del Estado depositar los adeudos pendientes, dado que el Municipio cubrió sus obligaciones con sus participaciones federales, pues estas fueron tomadas como garantía o fuente de pago del fideicomiso que da origen al remanente bursátil.
• En cuanto al Fondo Metropolitano Xalapa , el Municipio refiere que estos fueron depositados al Estado de Veracruz, por tanto, dichos recursos no están sujetos al principio de anualidad porque esta autoridad los tiene en su tesorería, por lo que sigue siendo obligación del Estado de Veracruz entregarlos. Además, de que el Municipio en ningún momento ha renunciado a ellos o sujetos a retención derivado de algún descuento.
• Insiste, en que en ningún momento pide a la Secretaría cubra dichos recursos, sino que aplique lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley de Coordinación Fiscal, pues está completamente acreditado que el Secretario de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz, a través del oficio SPF/1613/2022 de trece de diciembre de dos mil veintidós, en ningún momento negó recibir estos recursos ni justificó su retención.
• Contrario a lo señalado por la Secretaría afirma que, si es procedente su solicitud, porque está acreditado y reconocido por parte del Gobierno del Estado haber recibido dichos recursos y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público reconoce que los depositó en tiempo y forma.
• La Secretaría parte de una apreciación errónea dado que no está reclamando pagos a la Federación de ejercicios pasados ni pagos no previstos en el presupuesto actual, sino lo que se reclama es que no se hubiera vigilado correctamente la entrega de dichos recursos al Municipio. Por lo que la petición es que, ante la negativa del Gobierno del Estado de entregar los recursos, se solicita que aplique lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley de Coordinación Fiscal para que haga el descuento correspondiente y lo entregue directamente al Municipio. Además de que la Secretaría debe fundar y motivar el acto impugnado ya que no puede negarse o excusarse de que no existe disposición o reglamentación para determinar la retención de los recursos, pues no es causa suficiente.
• El acto impugnado no advierte que, con la omisión de la entrega de los recursos, se transgrede los principios de la libre hacienda municipal e integridad de los recursos, pues no es exhaustiva para plantear un procedimiento que preserve los principios que se violentan.
• Asimismo, menciona que el acto carece de fundamentación y motivación ya que la Secretaría no establece con claridad los elementos necesarios para determinar el descuento en términos del artículo 6 de la Ley de Coordinación Fiscal, pues es facultad de la Federación la vigilancia y control del destino de los recursos.

1. Con relación a los actos impugnados de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales , el Municipio señala lo siguiente:

• Solicita la invalidez de la opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, ya que carece de exhaustividad y congruencia, además de que contribuye a que se transgreda el artículo 115 de la Constitución Federal al no permitir la libre administración de su hacienda municipal.
• Señala que la opinión carece de fundamentación y motivación por no atender a su petición en los términos solicitados, ya que no se trata de recursos sujetos al principio de anualidad o la ejecución de algún presupuesto. La Secretaría tiene la facultad respecto del control sobre el destino de las participaciones, así como vigilar, por conducto de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, la determinación, liquidación y pago de dichos recursos al Municipio, de acuerdo con lo establecido en el artículo 21, fracción IV de la Ley de Coordinación Fiscal. También, el Reglamento Interior de los Organismos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal establece la facultad de la citada Comisión para tomar las medidas necesarias para el ejercicio de dicha facultad.

En ese sentido, señala que no es correcto que su solicitud este sujeto al principio de anualidad o al presupuesto de egresos, ya que su petición es clara y precisa, esto es, que se realice la compensación en términos del artículo 6 y 21, fracción IV de la Ley de Coordinación Fiscal, pues esos recursos ya se encuentran en la tesorería del Gobierno del Estado de Veracruz, de ahí que no se solicita un nuevo depósito afectando el presupuesto de egresos actual.

• El Municipio señala que no pretende que la Federación sustituya una obligación que le corresponda al Gobierno del Estado, sino que la Comisión Permanente oriente un procedimiento para aplicar la compensación, así como determinar los elementos sobre los cuales se determine el descuento correspondiente, resolviendo así la problemática que se le plantea. El hecho de que se utilicen los recursos de las participaciones federales del Gobierno del Estado para pagar la omisión de pago de recursos que no recibió el Municipio, pese a que el primero las recibió oportunamente de la Federación, no advierte ninguna contravención a lo que dispone el artículo 9 de la Ley de Coordinación Fiscal, siempre y cuando se ajuste dicho descuento a las participaciones federales que si pueden ser garantía o fuente de pago, de ahí que no puede darse ningún desbalance financiero.

1. Los artículos constitucionales que el Municipio actor señala que fueron violados son los artículos 14, 16, 17, 40, 41, 49, 115 y 124 de la Constitución Federal.
2. Admisión y trámite. La Ministra Presidenta de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, por acuerdo de tres de abril de dos mil veintitrés, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional con el número 277/2023 y lo turnó al Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá para que fungiera como instructor.
3. El Ministro instructor, mediante acuerdo de diecisiete de abril de dos mil veintitrés, admitió parcialmente la demanda de controversia constitucional respecto a los actos impugnados de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Es decir, solo tuvo como acto impugnado el relativo al oficio número 351-A-EOS-0102-2023 de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y no así, la opinión emitida por la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales. Ello, por carecer de definitividad y no depararle perjuicio alguno por sí misma al Municipio actor, toda vez que el posible perjuicio deriva directamente del oficio antes referido. Además, tuvo por presentada a la Síndica como representante del Municipio; como demandado al Poder Ejecutivo Federal, pero no así a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público al tratarse de una autoridad subordinada al mencionado poder, a quien emplazó para que formulara su contestación; y dio vista a la Fiscalía General de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.
4. Contestación del Poder Ejecutivo Federal. Este Poder en su contestación señaló que se actualizaban diversas causales de improcedencia por las que se debe sobreseer en la presente controversia constitucional. Por un lado, señala que existe litispendencia porque el Municipio planteó las controversias constitucionales 224/2022 y 277/2023 en las que existe identidad de partes, actos y conceptos de invalidez. Por lo que refiere que es procedente el sobreseimiento del presente asunto para que no exista el riesgo de que se dicten resoluciones contradictorias.
5. Por otro lado, señala que no se agotó la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, por lo que se viola el principio de definitividad. Ello, porque existen medios de defensa a través de los cuales se pudo combatir la supuesta omisión de la Secretaría y lograr con ello la revocación, modificación o anulación del acto impugnado.
6. En ese sentido, agrega que en términos del artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en relación con el artículo 3, fracción XII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, la omisión que reclama se debió impugnar por medio del recurso de revisión, o bien, a través del juicio contencioso administrativo, ya que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa es quien conoce de los juicios que se promueven en contra de las resoluciones definitivas, actos y procedimientos dictados por las autoridades administrativas que pongan fin al procedimiento. Lo anterior, lo sustenta en lo resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte, en el recurso de reclamación 193/2022-CA, así como en la controversia constitucional 247/2022.
7. Por otro lado, señala que la presentación de la demanda es extemporánea, porque el oficio impugnado no constituye una omisión de pago, sino actos de retención de recursos federales, en tanto que existía una fecha cierta de pago, establecida en el “ ACUERDO POR EL QUE SE DA A CONOCER LA DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO DE APORTACIONES PARA LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL MUNICIPAL Y DE LAS DEMARCACIONES TERRITORIALES DEL DISTRITO FEDERAL ENTRE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE VERACRUZ PARA EL EJERCICIO FISCAL 2016 . Por lo que si el Municipio tuvo conocimiento de la ministración de los recursos desde el año dos mil dieciséis, la controversia resulta extemporánea, ya que ha transcurrido el plazo de treinta días para promover la demanda.
8. Además, de que es evidente que a la fecha los actos combatidos han cesado en sus efectos, por el hecho de que no se encuentran vigentes por pertenecer al ejercicio fiscal de dos mil dieciséis. Ello, porque los ingresos que reclama se rigen por el principio de anualidad en materia presupuestal, por lo que, en estricto apego al principio de legalidad, los ajustes y descuentos que procedieren debieron realizarse en el mismo año presupuestal. Al mismo tiempo de que el artículo 126 de la Constitución Federal establece un límite para realizar pagos, esto es, no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por la ley posterior.
9. Finalmente, señala que el Municipio actor no cuenta con interés legítimo porque la litis que plantea el Municipio es sobre un aspecto de mera legalidad que no tiene injerencia en la violación a la cláusula federal o a los principios de división de poderes, pues el Municipio no hace valer algún argumento que acredite alguna invasión de competencias derivada del oficio impugnado.
10. Lo anterior, ya que lo pretendido por el Municipio es el otorgamiento de recursos económicos. Además, de que no demuestra ser destinataria de estos, pues lo deja de acreditar con la prueba fehaciente de que se incurrió en una omisión. En ese sentido, señala que el incumplimiento de una ley no puede ser materia de la controversia constitucional, pues se desnaturalizaría su objeto y fin. Por lo que, lo resuelto por el Pleno de la Suprema Corte en los recursos de reclamación 150/2019-CA, 158/2019-CA y 151/2019-CA, se debe vincular al caso concreto.
11. Ahora bien, en cuanto a la distribución que realizó el Estado de Veracruz a los municipios, señala que no se le puede atribuir la omisión, ya que con fundamento en el artículo 3 de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado y los Municipios del Estado de Veracruz, el Estado es la facultada para calcular el monto de las participaciones a enterar a los municipios.
12. Por otro lado, señala que existe una distinción entre las participaciones y las aportaciones federales, pues la primera son de libre disposición, mientras que las segundas constituyen recursos etiquetados, de modo que, si los recursos solicitados tienen el carácter de aportaciones, no pueden considerarse dentro de los supuestos establecidos en el artículo 6 de la Ley de Coordinación Fiscal.
13. Señala que el Municipio actor realiza una interpretación incorrecta de lo resuelto en la controversia constitucional 29/2020, pues la Suprema Corte determinó que el procedimiento previsto en el párrafo segundo del artículo 6 de la Ley de Coordinación Fiscal tiene que ser aplicado por analogía a las aportaciones federales, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, la cual no necesariamente puede ser en beneficio de los intereses del solicitante.
14. También refiere que el oficio impugnado no afecta en modo alguno al Municipio, ya que la Secretaría solamente se limitó a atender la petición formulada, sin que ello se traduzca en una violación a los principios de integridad de los recursos municipales y el ejercicio directo de ellos.
15. Señala que la Secretaría realizó las transferencias al Gobierno del Estado de Veracruz en tiempo y forma, por lo que, para que pudiera existir el descuento a la Entidad Federativa en términos del artículo 6 de la Ley de Coordinación Fiscal, deberían existir cantidades pendientes de distribuir para poder ser compensadas con su posterior entrega, situación que no se actualiza, ya que lo determinado y presupuestado se entregó en su totalidad.
16. Asimismo, menciona que la legislación aplicable que prevé los supuestos para la retención de las participaciones es la establecida por el Congreso local en sus leyes locales. Por tanto, su aplicación no corresponde a la Federación, sino al Gobierno del Estado. En ese sentido, señala que este último le corresponde la determinación del monto por concepto de participaciones, así como resolver sus inconformidades.
17. Finalmente, señala que el FAIS se determinó de forma anual en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de dos mil dieciséis, por lo que su distribución de esos recursos obedece a una temporalidad anual que impide jurídica y presupuestalmente a la Secretaría entregarlos nuevamente.
18. Opinión de la Fiscalía General de la República. Este órgano no rindió opinión.
19. Audiencia. Substanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de la materia, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, se relacionaron los alegatos ofrecidos por el Poder Ejecutivo Federal y se puso el expediente en estado de resolución.
20. Radicación en la Sala. En atención a la solicitud formulada por el Ministro Ponente a la Ministra Presidenta de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Primera Sala de este Alto Tribunal para su radicación y resolución.
21. COMPETENCIA
22. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I, y 11, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en relación con el artículo 37, párrafo primero , del Reglamento Interior de este alto tribunal y los puntos Segundo, fracción I, párrafo Primero, y Tercero, del Acuerdo General Número 1/2023, de tres de febrero de dos mil veintitrés , al resultar innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.
23. PRECISIÓN DEL ACTO IMPUGNADO
24. De conformidad con los artículos 39 y 41, fracción I de la Ley Reglamentaria de la materia procede ahora precisar los actos impugnados que serán motivo de análisis en la presente controversia constitucional.
25. De la lectura integral de la demanda y de lo admitido por el Ministro instructor, esta Primera Sala advierte que el acto impugnado en el presente juicio constitucional es el siguiente:

• El oficio número 351-A-EOS-0102-2023, de catorce de febrero de dos mil veintitrés, emitido por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

1. EXISTENCIA DEL ACTO IMPUGNADO
2. De conformidad con lo dispuesto en la fracción I del artículo 41 de la Ley Reglamentaria de la materia, esta Sala advierte que la existencia del oficio impugnado se encuentra acreditado con las documentales exhibidas por el Poder Ejecutivo Federal, específicamente, en la página digital ciento ocho a ciento veintisiete de los anexos de la contestación a la demanda, obra la copia certificada del referido oficio.
3. OPORTUNIDAD
4. Conforme al artículo 21, fracción I, en relación con el diverso numeral 3, ambos de la Ley Reglamentaria de la materia, el plazo para la presentación de la demanda de controversia constitucional en contra de actos es de treinta días hábiles contados a partir del día siguiente al que surta efectos su notificación, se haya tenido conocimiento de ellos o su ejecución, o el actor se haya ostentado como sabedor de los mismos.
5. El Municipio actor manifestó, bajo protesta de decir verdad, que el oficio impugnado le fue notificado el jueves dos de marzo de dos mil veintitrés . Por tanto, el plazo de treinta días para promover la controversia constitucional transcurrió del viernes tres de marzo al jueves veinte de abril de dos mil veintitrés . En ese sentido, dado que la demanda de controversia constitucional fue presentada el veinticuatro de marzo de dos mil veintitrés , debe concluirse que fue promovida en forma oportuna .