CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 251/2023

1. El artículo 21 de la Ley Reglamentaria establece en sus fracciones I y II el plazo de 30 días para promover una controversia constitucional cuando se impugnen actos o normas generales. Tratándose de actos, el plazo se computa de la siguiente forma: (a) a partir del día siguiente al que conforme a la ley del propio acto surta efecto la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; (b) a partir del día siguiente al en que el actor haya tenido conocimiento de los actos o de su ejecución; o (c) a partir del día siguiente al en que el actor se ostente sabedor de los mismos. En el caso de normas generales, el plazo transcurrirá del día siguiente a la fecha de su publicación o, según sea el caso, a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.
2. En el caso que nos ocupa, el Tribunal actor impugna dos actos legislativos (el Decreto 58 relativo a la pensión y el artículo Décimo Octavo, párrafo tercero, del Presupuesto de Egresos del Estado de Morelos para el año 2023, aprobado en el Decreto 579 ) y varias normas generales, todas con motivo de su aplicación en el Decreto 58. Por ello, conviene dividir el apartado de oportunidad en relación con cada una de estas impugnaciones.

Decretos 58 y 579
(pensión y presupuesto de egresos)

1. El Decreto 579 se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Morelos el 29 de diciembre de 2022, por lo que el plazo de treinta días para presentar la controversia constitucional transcurrió del 2 de enero al 13 de febrero de 2023. En virtud de que la demanda se presentó el 2 de marzo de 2023, es evidente que la controversia es extemporánea respecto al Presupuesto de Egresos de 2023.
2. En cuanto al Decreto 58 , éste fue publicado el 8 de febrero de 2023 y el Tribunal actor alega que tuvo conocimiento del mismo hasta el día siguiente (aspecto sobre el que no hay evidencia en contrario). Por ende, el plazo para presentar la demanda transcurrió del 10 de febrero al 27 de marzo de 2023. Dado el momento de presentación de la demanda recién referido, se concluye que la controversia es oportuna respecto a este Decreto.

Normas generales

1. En cuanto a la impugnación de las normas generales, el Tribunal actor las controvierte con motivo del Decreto 58. Por su parte, el Poder Ejecutivo demandado argumentó que dicho Decreto no es el primer acto de aplicación de las normas; al efecto señala al Decreto 2609, de 18 de abril de 2018, como uno de tantos decretos de pensión en los que se le han aplicado estas normas al Tribunal actor, lo que afectaría la oportunidad de su impugnación.
2. Para resolver este punto, lo primero es verificar que en el Decreto 58 sí se hayan aplicado las normas cuestionadas. Solo si la respuesta es positiva el cómputo de la oportunidad de la demanda puede hacerse de conformidad con la segunda hipótesis prevista por la fracción II del artículo 21 de La Ley Reglamentaria; esto es, a partir de su aplicación. Después de este paso interrogaremos si este es el primer acto de aplicación, o si realmente ya se han aplicado estas normas y debieron ser cuestionadas en un momento anterior.
3. El texto completo de los artículos reclamados de la Ley del Servicio Civil y de la Ley Orgánica del Congreso, ambas del Estado de Morelos, es el siguiente:

Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos:

Artículo 54. Los empleados públicos, en materia de seguridad social tendrán derecho a:

VII. Pensión por jubilación, por cesantía en edad avanzada, por invalidez, por viudez, por orfandad y por ascendencia, en términos de las disposiciones legales aplicables;

Artículo 56.- Las prestaciones a que se refiere la fracción VII del Artículo 54 de esta Ley, se otorgarán mediante decreto que expida el Congreso del Estado una vez satisfechos los requisitos que establecen esta Ley y los demás ordenamientos aplicables.

El pago de la pensión por jubilación y por cesantía en edad avanzada, se generará a partir de la fecha en que entre en vigencia el decreto respectivo. Si el pensionado se encuentra en activo, a partir de la vigencia del decreto cesarán los efectos de su nombramiento.

El trabajador que se hubiera separado justificada o injustificadamente de su fuente de empleo, antes de la fecha de vigencia del decreto que la otorga, recibirá el pago de su pensión a partir del siguiente día de su separación.

Artículo 57. Para disfrutar de las pensiones señaladas en éste Capítulos, los peticionarios deberán presentar su solicitud acompañada de los documentos siguientes:

A).- Para el caso de jubilación, cesantía por edad avanzada o invalidez:

I. Copia certificada del acta de nacimiento expedida por el Oficial del Registro Civil correspondiente;

II. Hoja de servicios expedida por el servidor público competente del Gobierno o del Municipio que corresponda;

III. Carta de certificación del salario expedida por la dependencia o entidad pública a la que se encuentre adscrito el trabajador; y

IV.- Dictamen de la Institución de Seguridad Social correspondiente, en el cual se decrete la invalidez definitiva.

B).- Tratándose de pensión por viudez, orfandad o ascendencia, además de los previstos en el apartado que antecede, se deberán exhibir los siguientes documentos:

I. Copia certificada de las actas de nacimiento de los hijos expedidas por el respectivo Oficial del Registro Civil;

II. Copia certificada del acta de matrimonio, o en su defecto del documento que acredite la relación concubinaria, expedida por el H. Ayuntamiento donde haya sido el último domicilio conyugal.

III. Copia certificada del acta de defunción en su caso o dictamen de invalidez expedido por la institución de seguridad respectiva; y

IV. Copia certificada del acta de nacimiento del trabajador.

Artículo 57 Bis.- La Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social del Congreso del Estado de Morelos y los Cabildos Municipales, en su caso, al momento de realizar el trámite de otorgamiento de una pensión a los trabajadores al servicio del Estado y de los Municipios de nuestro Estado, tienen la facultad de realizar la investigación correspondiente tendiente a comprobar fehacientemente los datos que acrediten la antigüedad necesaria para el goce de la misma.

Artículo 58. La pensión por jubilación se otorgará a los trabajadores que hayan prestado sus servicios en cualquiera de los tres Poderes del Estado y/o de los Municipios, de conformidad con las siguientes disposiciones:

I.- La pensión por jubilación solicitada por los trabajadores, se determinará de acuerdo con los porcentajes de la tabla siguiente:

a).- Con 30 años de servicio 100%;

b).- Con 29 años de servicio 95%;

c).- Con 28 años de servicio 90%;

d).- Con 27 años de servicio 85%;

e).- Con 26 años de servicio 80%;

f).- Con 25 años de servicio 75%;

g).- Con 24 años de servicio 70%;

h).- Con 23 años de servicio 65%;

i).- Con 22 años de servicio 60%;

j).- Con 21 años de servicio 55%; y

k).- Con 20 años de servicio 50%.

Para los efectos de disfrutar ésta prestación, la antigüedad puede ser interrumpida o ininterrumpida.

Para recibir ésta pensión no se requiere edad determinada.

II.- Las trabajadoras tendrán derecho a su jubilación de conformidad con el siguiente orden:

a) Con 28 años de servicio 100%;

b) Con 27 años de servicio 95%;

c) Con 26 años de servicio 90%;

d) Con 25 años de servicio 85%;

e) Con 24 años de servicio 80%;

f) Con 23 años de servicio 75%;

g) Con 22 años de servicio 70%,

h) Con 21 años de servicio 65%;

i) Con 20 años de servicio 60%;

j) Con 19 años de servicio 55%; y

k) Con 18 años de servicio 50%.

Para efecto de disfrutar esta prestación, la antigüedad se entiende como el tiempo laborado en forma efectiva, ininterrumpidamente o en partes.

Para recibir esta prestación no se requiere edad determinada.

El monto de la pensión mensual a que se refiere este artículo, en ningún caso podrá ser inferior al equivalente de 40 veces el salario mínimo general vigente en la entidad.

En todos los casos estarán sujetos a lo dispuesto por el párrafo primero del artículo 66 de esta Ley.

Artículo 66. Los porcentajes y montos de las pensiones a que se refiere este Capítulo, se calcularán tomando como base el último salario percibido por el trabajador; para el caso de las pensiones por jubilación y cesantía en edad avanzada, cuando el último salario mensual sea superior al equivalente de 600 salarios mínimos vigentes en la entidad, deberán acreditar, haber desempeñado cuando menos cinco años el cargo por el cual solicitan pensionarse, de no cumpiirse (sic) este plazo, el monto de la pensión se calculará tomando como tope los referidos 600 salarios mínimos vigentes en la entidad, y de acuerdo a los porcentajes que establece la Ley.

La cuantía de las pensiones se incrementará de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general del área correspondiente al Estado de Morelos.

Las pensiones se integrarán por el salario, las prestaciones, las asignaciones y el aguinaldo.

El trabajador no podrá gozar al mismo tiempo de dos pensiones a cargo del Gobierno o Municipio, en tal evento, el Congreso del Estado lo deberá requerir para que dentro de un plazo de treinta días naturales opte por una de ellas, en caso de que el trabajador no determine la pensión que debe continuar vigente, el Congreso concederá la que signifique mayores beneficios para el trabajador.

Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos

Artículo 67. La Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social, tendrá bajo su responsabilidad:

I. El conocimiento, estudio y dictamen de todos los asuntos referentes a las pensiones de los trabajadores al servicio del Estado y los municipios, así como realizar la investigación correspondiente tendiente a comprobar fehacientemente los datos que acrediten la antigüedad necesaria para el goce de este derecho;

II. Opinar sobre la política laboral y desempeño de los Tribunales Laborales; y

III. Revisar los ordenamientos de previsión y seguridad social y en su caso se promuevan reformas ante el Congreso de la Unión.

1. Las disposiciones normativas transcritas regulan el sistema de solicitud y otorgamiento de pensiones en el Estado de Morelos. Los contenidos van desde cuáles son los derechos de los trabajadores y las obligaciones del Estado de Morelos y de los municipios, hasta cuál es el órgano legitimado para analizar la solicitud de pensión, quién la otorga y cómo se calcula el porcentaje de las pensiones correspondientes.
2. Ahora bien, del Decreto impugnado se advierte que se hizo mención expresa de los artículos 56, 57, 58 y 66 de la Ley del Servicio Civil, así como del artículo 67 de la Ley Orgánica del Congreso local. Asimismo, se estima que los artículos 54, fracción VII, y 57 Bis de la Ley del Servicio Civil fueron aplicados de manera implícita o indirecta.
3. El artículo 54, fracción VII, contempla el derecho de los empleados públicos a recibir una pensión por jubilación en los términos de las disposiciones aplicables (como son el resto de artículo sí invocados expresamente en el Decreto 58), así como la correlativa obligación del Estado de pagar esta pensión. De aquí que cualquier decreto que confiera una pensión por jubilación en los términos del Decreto impugnado constituya una aplicación de este precepto.
4. En cuanto al artículo 57 Bis, su contenido normativo es análogo al del artículo 67, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso local, el cual acabamos de ver que sí fue aplicado en el Decreto 58. En efecto, ambos preceptos prevén la misma norma: la facultad de la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social del Poder Legislativo de “realizar la investigación correspondiente tendiente a comprobar fehacientemente los datos que acrediten la antigüedad necesaria para el goce” de una pensión durante el trámite de la misma.
5. Una comparativa entre ambas disposiciones muestra claramente su coincidencia:

1. Incluso, en la exposición de motivos de la reforma por la que se añadió el artículo 57 Bis se especificó que su inclusión en la Ley del Servicio Civil fue “para dar certeza jurídica”, ya que la facultad que contempla “ya se encuentra establecida en el artículo 67, fracción I de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos”. Por ende, si se aplicó este último artículo, por necesidad lógica también se aplicó el 57 Bis de la Ley del Servicio Civil.
2. No obstante lo anterior, esta Primera Sala advierte que el Decreto 58 no constituye el primer acto de aplicación de ninguna de las normas cuestionadas. En la Controversia Constitucional 20/2023 justamente estudiamos un decreto análogo al presente, en donde el Poder Legislativo local otorgó una pensión por jubilación a una tercera persona con cargo al presupuesto del Tribunal actor y fundamentando este acto en las mismas disposiciones.
3. El decreto estudiado en dicho precedente (el decreto 628) se publicó el 21 de diciembre de 2022, es decir, con anterioridad al Decreto 58 aquí impugnado. Por ello, es evidente que no nos encontramos ante el primer acto de aplicación de las normas impugnadas. De hecho, incluso en la Controversia Constitucional 20/2023 determinamos que el decreto bajo estudio (628) tampoco constituía su primer acto de aplicación, pues al menos desde el 12 de septiembre de 2018 el Congreso local ya había expedido otro decreto de pensión a cargo del Tribunal actor en el que había aplicado las mismas normas. Por mayoría de razón, en el caso que nos ocupa tampoco tenemos el primer acto de aplicación de ninguna de estas disposiciones.
4. Por lo anterior, las normas reclamadas en realidad fueron aplicadas en al menos dos decretos anteriores al ahora reclamado. En esta medida y para efectos del cálculo de la oportunidad de la demanda, no podemos tomar como punto de partida la expedición del Decreto 58, sino el día siguiente a la publicación de las normas. Esto es, nos encontramos en el primer supuesto del artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria.
5. Conforme a este supuesto, su impugnación es extemporánea . La Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos se publicó el 6 de septiembre del 2000. Desde esta fecha los artículos 54, fracción VII, y 57 no han cambiado de redacción. Los artículos 56 y 58, por su parte, tuvieron sus últimas reformas en el 2008 y el artículo 66 en el 2013. El artículo 57 Bis, aunque se adicionó en el 2020 a dicha Ley, en realidad no representó un nuevo acto legislativo respecto a la norma contenida en el artículo 67 de la Ley Orgánica para el Congreso, cuyo precepto se encuentra vigente desde el 2007. De este modo, es evidente que la impugnación de todos estos preceptos se formuló vencido el plazo de treinta días contados a partir de su publicación.
6. A partir de lo dicho hasta aquí y con fundamento en el artículo 19, fracción VII, y 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de la materia, se sobresee la presente controversia constitucional respecto a los artículos 54, fracción VII, 56, 57, 57 Bis, 58 y 66 de la Ley del Servicio Civil para el Estado de Morelos, así como del artículo 67 de la Ley Orgánica para el Congreso de la entidad. Esto constituye el sobreseimiento respecto a todas las normas generales impugnadas, de modo que el objeto de la presente controversia se reduce al estudio del Decreto 58.