CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 251/2023

Mediante la cual se resuelve la controversia constitucional 251/2023, promovida por el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos, en la que demandó la invalidez del Decreto 58, publicado el 8 de febrero de 2023, en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Morelos, número 6108 a través del cual el Poder Legislativo de dicha entidad federativa determinó otorgar una pensión por jubilación en favor de ********** con cargo al presupuesto de dicho Tribunal. También se impugnan diversas normas y actos relacionados con el presupuesto del Tribunal, ambos con motivo del Decreto referido.

1. ANTECEDENTES Y TRÁMITE
2. Antecedentes. De las constancias de autos se advierte los siguientes antecedentes del asunto:
3. Presupuesto 2023 para el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos. A través del oficio TJA/P/DA/51/2022, el Tribunal de Justicia Administrativa remitió al Gobernador del Estado de Morelos su anteproyecto de presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal 2023 por la cantidad de $47,767,591.50 (cuarenta y siete millones setecientos sesenta y siete mil quinientos noventa y un pesos, 50/100 M.N.). La fecha de este oficio es del 3 de agosto de 2022 y su recepción por el Ejecutivo local fue el 12 del mismo mes y año. El monto aprobado en el presupuesto de egresos de ese año fue precisamente de $47,767,591.49 (cuarenta y siete millones setecientos sesenta y siete mil quinientos noventa y un pesos, 49/100 M.N.).
4. Decreto 58. El 8 de febrero de 2023 se publicó en el Periódico Oficial el Decreto 58, publicado el 8 de febrero de 2023, en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Morelos, número 6108 por el que se concedió pensión por jubilación a **********, con cargo al Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos. Este es el acto impugnado de manera destacada por el Tribunal, y del cual dice haber tenido conocimiento hasta el 9 de febrero de 2023.
5. Presentación de la demanda. Mediante escrito presentado el 2 de marzo de 2023, Guillermo Arroyo Cruz, Presidente del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos, promovió la presente controversia constitucional en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ambos de la misma entidad federativa, de quienes impugnó lo siguiente:
6. La invalidez del decreto número 58 por el que se concede pensión por jubilación en favor de la C. **********, publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad”, número 6168, de fecha 8 de febrero de 2023.
7. La invalidez de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos de 6 de septiembre de 2000, que contiene los artículos (sic) 54 fracción VII, 56; 57; 57 Bis, 58 y 66.
8. La invalidez del artículo 67 de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos.
9. La omisión de proporcionar un presupuesto suficiente y en su caso realizar la ampliación presupuestal en lo concerniente al año 2023 y subsecuentes, para dar debido cumplimiento al decreto número cincuenta y ocho, publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad”, número 6168, de fecha 8 de febrero de 2023, que concede pensión por jubilación a la C. **********, emitido por el Congreso del Estado de Morelos, toda vez que dicho decreto, contiene expresamente la obligación del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos, para cubrir la citada pensión desde el día siguiente a aquél en que quedó separada de sus labores la beneficiaria.
10. La expedición, promulgación y publicación del decreto 579, publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad”, número 6155, del 29 de diciembre de 2022, por el que se aprueba el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Morelos, para el ejercicio fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2023, específicamente en el artículo DÉCIMO OCTAVO, párrafo tercero que señala textualmente: “Para el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos se asigna la cantidad de $47’767,591.49, mismo que se presenta en el Anexo 20”.
11. Los efectos y consecuencias que se deriven de los actos cuya invalidez se demanda.
12. Conceptos de invalidez. El Tribunal actor expuso los siguientes conceptos de invalidez:
13. Inconstitucionalidad por falta de refrendo de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos

La parte actora señala que la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos es violatoria de los artículos 14 y 16, relacionados con el 116, fracción V, de la Constitución Federal.

Refiere a la controversia constitucional 121/2017, en donde la Corte hizo un estudio del proceso legislativo que derivó en la promulgación de la citada ley y llegó a una conclusión de invalidez. A diferencia del ámbito federal, el artículo 76 de la Constitución morelense vigente al momento de la publicación de la Ley del Servicio Civil exigía mayores requisitos para tener por satisfecho al refrendo ministerial; esto es, el refrendo debía de provenir tanto del Secretario General de Gobierno como del Procurador General de Justicia y, en su caso, del Secretario a cuya dependencia competía el asunto. Pues bien, la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos únicamente fue refrendada por el Secretario General de Gobierno al momento de su publicación sin la participación del Secretario de Desarrollo Económico, quien en esa fecha tenía a su cargo la materia de trabajo y previsión social. En el entendido de lo anterior, el proceso legislativo incumplió con el requisito de validez exigido para que resulte obligatoria la Ley del Servicio Civil. Similares razonamientos se sostuvieron en la controversia constitucional 173/2016.

Por tanto, al acreditarse la inconstitucionalidad por ausencia del refrendo del secretario del ramo en la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, resulta obvio que debe hacerse extensiva a los actos de aplicación y que son consecuencia de dicha norma general, como lo es el decreto 58 combatido.

1. Inconstitucionalidad de los artículos 54, fracción VII; 56; 57; 57 Bis; 58 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos y 67 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos con motivo de la falta de llamamiento al procedimiento pensionatorio, derivado de la aplicación del decreto 58 que concede pensión por jubilación a la C. **********.

La parte actora estima que los artículos mencionados son inconstitucionales por no darle una garantía de audiencia en los procesos pensionatorios que se ventilan ante el Poder Legislativo local, aun cuando dichos procesos pueden derivar en el otorgamiento de pensiones con cargo a su presupuesto (cuestión que también combate más adelante). De este modo, dichos artículos contravienen los diversos 14 y 16 de la Constitución General, relacionados con el diverso 116.

1. Vulneración a la autonomía de gestión presupuestal y omisión de ampliar el presupuesto

Se vulnera la autonomía de gestión presupuestal, condición necesaria para que los organismos constitucionales autónomos, como el Tribunal de Justicia Administrativa en términos del artículo 116, fracción V, de la Constitución General, puedan ejercer sus funciones con plena autonomía e independencia.

En el caso concreto, las autoridades responsables no brindaron ni otorgaron un presupuesto suficiente y adecuado para cumplir con las obligaciones de seguridad social que tiene que cubrir la ahora actora, específicamente el Decreto 58 publicado el 8 de febrero de 2023, en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Morelos, número 6108. Con ello se le deja en total estado de indefensión; este Decreto debía venir aparejado de la ampliación o dotación presupuestal correspondiente, más cuando el mismo Poder Legislativo lo emite y el Gobernador del Estado lo promulga y publica.

Asimismo, destaca que para el año 2023 se solicitó la cantidad de $59,350,945.34 (cincuenta y nueve millones trescientos cincuenta mil novecientos cuarenta y cinco pesos, 34/100 M.N.) al Congreso del Estado, de los cuales $15,783,454.73 (quince millones setecientos ochenta y tres mil cuatrocientos cincuenta y cuatro pesos, 73/100 M.N.) corresponden al pago de pensiones. Lo anterior, sin que se haya contemplado en forma alguna el pasivo que representa el decreto combatido. Empero, el presupuesto asignado corresponde a la cantidad de $47,767,591.49, (cuarenta y siete millones setecientos sesenta y siete mil quinientos noventa y un pesos, 49/100 M.N.) lo cual hace patente la diferencia entre lo solicitado y asignado por las autoridades demandadas. Sin embargo, y pese a ello, el Congreso del Estado de Morelos determina generar la ya mencionada obligación económica y patrimonial con cargo al presupuesto del Tribunal de Justicia Administrativa. La omisión de cumplir con una obligación constitucional está generando un detrimento patrimonial en perjuicio del Tribunal de Justicia Administrativa, ya que no se cuenta con los medios y recursos necesarios para solventar tal obligación de seguridad social.

Para el año 2023, se insiste, el Tribunal presupuestó $2,919,576.00 (dos millones novecientos diecinueve mil quinientos setenta y seis pesos) para el pago de transferencias, asignaciones, subsidios y otras ayudas, pero esto se hizo sin que esté considerado el pago del decreto impugnado en este medio de control constitucional.

Se hace notar a esta Suprema Corte que emitió en su momento el “ACUERDO del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de fecha veinticinco de febrero de dos mil diecinueve, relacionado con el cumplimiento de diversas ejecutorias derivadas de las controversias constitucionales falladas por las salas de ese Alto Tribunal, relativas al pago de pensiones de servidores públicos adscritos al Tribunal Superior de Justicia del Estado de Morelos”. De él se desprende que es menester programar, presupuestar y aprobar los recursos necesarios para hacer frente a las obligaciones de pago impuestas mediante los decretos con los cuales se otorga la pensión al personal jubilado, pues ello constituye una responsabilidad ineludible de índole constitucional y hacendaria.

No hacerlo implica no contar con los recursos suficientes para poder sufragar cantidad alguna en detrimento del personal jubilado, por lo que se considera que de ser procedente la presente controversia constitucional también las autoridades demandadas deben estar vinculadas al cumplimiento del decreto impugnado.

Se hace notar además que, de conformidad con lo que dispone el artículo 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, las pensiones deben ser incrementadas en su cuantía de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general del área correspondiente al Estado de Morelos. Ello, sin que se haya previsto en el decreto combatido alguna determinación para que se asigne presupuesto adicional y con ello estar en aptitud de cumplir con la obligación impuesta.

1. Falta de análisis y de motivación legislativa reforzada

Este concepto de invalidez parte de la premisa de que los Tribunales Administrativos encuentran su fundamento en la Constitución Federal y que una de las características básicas del Estado mexicano es la no acumulación de dos o más poderes en una misma persona. El Constituyente, al momento de la creación de los Tribunales de Justicia Administrativa, los dotó de autonomía para el dictado de sus fallos, así como el establecimiento de su organización y funcionamiento, lo cual a la postre se conjuga como la autonomía de poder integrar su hacienda.

Cuando se otorga en la Constitución Estatal la facultad de integrar el presupuesto de Egresos de este Tribunal actor y enviarlo para su estudio e integración en el paquete económico del Gobierno del Estado de Morelos, esto no constituye un acto meramente formal, sino que es en razón de la autonomía de funcionamiento propia de la actora. De forma particular, atiende a su autonomía de integración hacendaria. De lo contrario, nos encontraríamos con una condicionante por parte de alguno de los Poderes de decidir unilateralmente la integración de un presupuesto diferente, concentrando así funciones de diverso poder en sí mismos. Se insiste, si bien el Ejecutivo envía una propuesta de paquete económico al Congreso del Estado, éste tiene la obligación constitucional de analizar de acuerdo con diversos principios la integración del Presupuesto de Egresos Estatal de forma global y en donde está contemplado el ahora actor.

En cuanto al decreto jubilatorio que se combate, éste no goza de una debida fundamentación y motivación, pues el legislativo estatal no es arduo al analizar los conceptos de manera unilateral, sin ponderar los conceptos de autonomía y eficiencia presupuestal. Asimismo, es criterio de la Suprema Corte el hecho de que será necesario, dependiendo de las circunstancias del acto, que se colmen diferentes tipos de motivación: la reforzada y la ordinaria. En el presente caso, la autoridad demandada debía cumplir con una motivación reforzada, pues existe una flagrante afectación a la autonomía y patrimonio del Tribunal actor. La motivación reforzada se hace necesaria cuando se pone en peligro un bien relevante desde el punto de vista constitucional como en el caso ocurre al violentarse los artículos 16 y 116, fracción V, de nuestro Pacto Federal en relación directa con el diverso 109 Bis de la Constitución Estatal.

Así las cosas, se tiene que ante la ausencia siquiera de estudio o análisis de los lineamientos planteados por este Tribunal actor en la integración de su presupuesto para el ejercicio fiscal 2023, en el decreto combatido se deja en estado de indefensión a la actora.

1. Admisión y trámite. El 15 de marzo de 2023, la Ministra Presidenta de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el presente asunto bajo el número de expediente 251/2023 y designó como instructor al Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena.
2. Por acuerdo de 12 de junio de 2023, el Ministro Instructor admitió a trámite la demanda de controversia constitucional y ordenó emplazar como autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ambos del Estado de Morelos, y requirió los antecedentes legislativos del decreto impugnado y los ejemplares del Periódico Oficial que contenga su publicación. Asimismo, dio vista del asunto a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal para que, hasta antes de la celebración de la audiencia de ley, manifestaran lo que a su representación correspondiera.
3. Contestación de la demanda del Poder Legislativo del Estado de Morelos. El Poder Legislativo dio contestación a la demanda por medio del Presidente de la Mesa Directiva de la LV Legislatura del Congreso del Estado de Morelos. A continuación resumimos sus argumentos:
4. En cuanto a los hechos, sostiene que se otorgó el monto que el Tribunal solicitó, pues simplemente se aprobó la Iniciativa de Presupuesto para el ejercicio 2023, presentada por el Ejecutivo local.
5. Sobre la procedencia, sostiene que la controversia es extemporánea respecto a la impugnación del Presupuesto de Egresos de 2023, publicado el 29 de diciembre de 2022. En ese sentido, señala que el plazo para presentar su demanda corrió del 2 de enero al 13 de febrero de 2023. Dado que la demanda fue presentada el 2 de marzo de 2023, resulta extemporánea.
6. En cuanto a los conceptos de invalidez, el Tribunal actor sostiene que se vulnera su autonomía de gestión presupuestal. Contrario a lo señalado, se aprecia que en términos del anteproyecto de presupuesto de egresos que presentó en realidad solicitó $47’767,591.50 (cuarenta y siete millones setecientos sesenta y siete mil quinientos noventa y un pesos, 50/100 M.N.) para el ejercicio fiscal 2023, y el Congreso en nada lo modificó, toda vez que se le asignó la cantidad de $47’767,591.49 (cuarenta y siete millones setecientos sesenta y siete mil quinientos noventa y un pesos, 49/100 M.N.). De este modo, el Tribunal actor cuenta con recursos suficientes para sufragar las prestaciones de sus extrabajadores y, en caso de que dicho recurso con el transcurrir del ejercicio fiscal sea insuficiente, debe estarse a lo ordenado por las leyes y solicitar al Ejecutivo estatal la ampliación de su presupuesto de manera fundada y motivada. En consecuencia, al habérsele otorgado el presupuesto solicitado, en nada se violenta la autonomía entre poderes, la autonomía de gestión y la congruencia presupuestal consagrados en los artículos 49 y 116 de la Constitución Federal.
7. Contestación de la demanda del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos. Por su parte, el Poder Ejecutivo contestó la demanda a través de su Consejera Jurídica y representante legal en los términos siguientes:
8. Al igual que el Poder Legislativo, sostiene que la controversia es extemporánea respecto a la impugnación del Presupuesto de Egresos de 2023, publicado el 29 de diciembre de 2022. En ese sentido, señala que el plazo para presentar su demanda corrió del 2 de enero al 13 de febrero de 2023. Dado que la demanda fue presentada el 2 de marzo de 2023, resulta extemporánea.
9. Respecto a los conceptos de invalidez, si bien el Tribunal actor reclama la invalidez del Decreto número 58, se abstiene de formular argumentos en los que se combata dicha disposición por vicios respecto de los actos de promulgación y publicación que serían los únicos que podrían atribuirse al Poder Ejecutivo. Por su parte, respecto a la invalidez de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, señala que este no es su primer acto de aplicación. En el Decreto 2609 –mediante el cual se le otorga pensión a una diversa persona y la cual es cubierta por el Tribunal actor– ya se habían aplicado estos artículos. Es claro, entonces, que la Ley del Servicio Civil ya le ha sido aplicada con anterioridad y dicho Tribunal lo ha consentido.
10. Asimismo, informa que el Decreto número 579 por el que se aprueba el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Morelos para el ejercicio fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2023, en su artículo Décimo Octavo asigna al Tribunal actor precisamente la cantidad solicitad por él en su anteproyecto del presupuesto de egresos.
11. Finalmente, en el tema de las pensiones concedidas a cargo de los Poderes del Estado o Ayuntamientos, señala que existe una problemática financiera por la que atraviesa el erario público, por lo que se debe considerar que el Ejecutivo estatal no es patrón solidario frente a las diversas obligaciones que tiene el Tribunal actor frente a sus trabajadores y ex trabajadores, por lo que el Ejecutivo solo debe hacerse cargo de sus propias obligaciones. Estimar lo contrario implicaría vulnerar el principio de división de poderes en su perjuicio.
12. Opinión de la Fiscalía General de la República y de la Consejería Jurídica del Gobierno Federal . El Fiscal General de la República y el Consejero Jurídico del Gobierno Federal se abstuvieron de formular pedimento.
13. Audiencia. Agotados los trámites respectivos, se celebró la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas, así como alegatos, el 6 de diciembre de 2023. En ésta se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas y se hizo constar que las partes no formularon alegatos. Finalmente, mediante acuerdo de presidencia de 12 de diciembre de 2023 se cerró la instrucción y previo dictamen del Ministro Instructor, mediante acuerdo de presidencia de 9 de abril de 2024, se ordenó el envío del asunto a la Primera Sala.
14. Avocamiento. Finalmente, mediante auto de 12 de abril de 2024, el Presidente de esta Primera Sala señaló que la misma se abocara al conocimiento del asunto y remitió el expediente al Ministro Ponente para elaborar el proyecto de resolución.