CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 70/2019. PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA SUR. 13 DE FEBRERO DE 26020. PONENTE: MINISTRA NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ. SECRETARIO DE ESTUDIO Y CUENTA ADJUNTO: EDUARDO ARANDA MARTÍNEZ.

25. En representación del Poder Ejecutivo Federal compareció Julio Scherrer Ibarra, en su carácter de Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal, personalidad que acredita con la copia certificada de su nombramiento expedida por el Presidente de la República.(10)

26. Al respecto, los artículos 4 y 43, fracción X, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establecen lo siguiente:

“Artículo 4o. La función de Consejero Jurídico, prevista en el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, estará a cargo de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal. Al frente de la Consejería Jurídica habrá un Consejero que dependerá directamente del Presidente de la República, y será nombrado y removido libremente por éste.”

“Artículo 43. A la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal corresponde el despacho de los asuntos siguientes:

(...)

X. Representar al Presidente de la República, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los demás juicios y procedimientos en que el titular del Ejecutivo Federal intervenga con cualquier carácter. En el caso de los juicios y procedimientos, la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal podrá determinar la dependencia en la que recaerá la representación para la defensa de la Federación. La representación a que se refiere esta fracción comprende el desahogo de todo tipo de pruebas;

(...)”

28. QUINTO. Causas de improcedencia. Esta Primera Sala advierte que se actualiza la causal de improcedencia relativa a la falta de interés legítimo del Estado de Baja California Sur para promover la presente controversia constitucional.

29. De la lectura de la contestación de demanda, se aprecia que el Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal manifestó que el objeto del Decreto impugnado fue el establecimiento de diversos estímulos fiscales dirigidos exclusivamente a los contribuyentes, no a los Estados ni a los Municipios. Por tanto, el que no se incluyese al Estado de Baja California Sur dentro de la zona a la cual serían aplicables estos beneficios, no interfería en sentido alguno con las atribuciones de dicho Estado y por ende, no se generaba un principio de afectación a partir del cual se pudiera acudir a la controversia constitucional para combatirlo.

30. Esta Sala comparte dicho razonamiento. En efecto, este Alto Tribunal ha establecido que para acudir a una controversia constitucional es necesario que el Poder u orden de gobierno respectivo acredite tener un interés legítimo frente al acto o norma cuya invalidez reclama, el cual se actualiza cuando el promovente resiente una afectación en su esfera de atribuciones en razón de su especial situación frente al acto que considere lesivo, esto es, cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causarle perjuicio o privarle de un beneficio en razón de la situación de hecho en la que el accionante se encuentre, misma que necesariamente deberá estar tutelada constitucionalmente.

31. En ese tenor, no basta con que el promovente de una controversia constitucional sea uno de los órganos reconocidos constitucionalmente para poder activarla, sino que además es necesario que dicho órgano tenga interés legítimo en el caso concreto, es decir, que exista al menos un principio de afectación sobre su esfera competencial. Sirven de fundamento a lo anterior, las siguientes tesis:

“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido, en la tesis número P./J. 71/2000, visible en la página novecientos sesenta y cinco del Tomo XII, agosto de dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo rubro es "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL.", que en la promoción de la controversia constitucional, el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio; sin embargo, dicho agravio debe entenderse como un interés legítimo para acudir a esta vía el cual, a su vez, se traduce en una afectación que resienten en su esfera de atribuciones las entidades poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de su especial situación frente al acto que consideren lesivo; dicho interés se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razón de la situación de hecho en la que ésta se encuentre, la cual necesariamente deberá estar legalmente tutelada, para que se pueda exigir su estricta observancia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.”(11)

“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EXISTE INTERÉS LEGÍTIMO PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN CUANDO SE ACTUALIZA UNA AFECTACIÓN A LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LAS ENTIDADES, PODERES U ÓRGANOS LEGITIMADOS, A SU ESFERA JURÍDICA, O SOLAMENTE UN PRINCIPIO DE AFECTACIÓN. En materia de controversias constitucionales la Suprema Corte de Justicia de la Nación, respecto del interés legítimo, ha hecho algunas diferenciaciones que, aunque sutiles, deben tenerse presentes: 1. En la controversia constitucional 9/2000 consideró que el interés legítimo se traduce en la afectación que las entidades, poderes u órganos resienten en su esfera de atribuciones, y se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada pueda causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razón de la situación de hecho en que se encuentra; 2. En la controversia constitucional 328/2001 sostuvo que el interés legítimo se traducía en la afectación a la esfera jurídica del poder que estuviera promoviendo; 3. En la controversia constitucional 5/2001 determinó que si bien es cierto que la controversia constitucional tiene como objeto principal de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado, y que debe tomarse en cuenta que la normatividad constitucional también tiende a preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales establecidas en favor de tales órganos, las que nunca deberán rebasar los principios rectores previstos en la propia Constitución, quedando las transgresiones invocadas sujetas a dicho medio de control constitucional, también lo es que no se abrogó, por decirlo de alguna manera, lo relativo al interés legítimo para la procedencia de la acción, sino que se matizó considerando que era necesario un principio de afectación; y, 4. En la controversia constitucional 33/2002 retomó el principio de afectación para efectos del interés legítimo, y estableció un criterio para determinar cuándo y cómo debe estudiarse ese principio. Así, puede entenderse que se colmará el requisito relativo al interés legítimo cuando exista una afectación a la esfera de atribuciones de las entidades, poderes u órganos legitimados, a su esfera jurídica, o solamente un principio de afectación.”(12)

“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS VIOLACIONES SUSCEPTIBLES DE ANALIZARSE EN EL FONDO SON LAS RELACIONADAS CON EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES O CON LA CLÁUSULA FEDERAL, SOBRE LA BASE DE UN CONCEPTO DE AFECTACIÓN AMPLIO. La controversia constitucional es un medio de regularidad disponible para los Poderes, órdenes jurídicos y órganos constitucionales autónomos, para combatir normas y actos por estimarlos inconstitucionales; sin embargo, atento a su teleología, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado que no toda violación constitucional puede analizarse en esta vía, sino sólo las relacionadas con los principios de división de poderes o con la cláusula federal, delimitando el universo de posibles conflictos a los que versen sobre la invasión, vulneración o simplemente afectación a las esferas competenciales trazadas desde el texto constitucional. Ahora bien, en la aplicación del criterio referido debe considerarse que, en diversos precedentes, este Alto Tribunal ha adoptado un entendimiento amplio del principio de afectación, y ha establecido que para acreditar esta última es necesario que con la emisión del acto o norma general impugnados exista cuando menos un principio de agravio en perjuicio del actor, el cual puede derivar no sólo de la invasión competencial, sino de la afectación a cualquier ámbito que incida en su esfera regulada directamente desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como las garantías institucionales previstas en su favor, o bien, de otro tipo de prerrogativas como las relativas a cuestiones presupuestales; no obstante, a pesar de la amplia concepción del principio de afectación, debe precisarse que dicha amplitud siempre se ha entendido en el contexto de afectaciones a los ámbitos competenciales de los órganos primarios del Estado, lo que ha dado lugar a identificar como hipótesis de improcedencia de la controversia constitucional las relativas a cuando las partes aleguen exclusivamente violaciones: 1. A cláusulas sustantivas, diversas a las competenciales; y/o, 2. De estricta legalidad. En cualquiera de estos casos no es dable analizar la regularidad de las normas o actos impugnados, pero ambos supuestos de improcedencia deben considerarse hipótesis de estricta aplicación, pues en caso de que se encuentren entremezclados alegatos de violaciones asociados a las órbitas competenciales de las partes en contienda, por mínimo que sea el principio de afectación, el juicio debe ser procedente y ha de estudiarse en su integridad la cuestión efectivamente planteada, aunque ello implique conexamente el estudio de violaciones sustantivas a la Constitución o de estricta legalidad.”(13)

“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE ACREDITARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN” La jurisprudencia número P./J. 92/99 del Tribunal Pleno, cuyo título es: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.", no es de aplicación irrestricta sino limitada a aquellos supuestos en que no sea posible disociar con toda claridad la improcedencia del juicio, de aquellas cuestiones que miran al fondo del asunto, circunstancia que no acontece cuando la inviabilidad de la acción resulta evidente, porque la norma impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, pues tal circunstancia revela de una forma clara e inobjetable la improcedencia de la vía, sin necesidad de relacionarla con el estudio de fondo del asunto; en esta hipótesis, no procede desestimar la improcedencia para vincularla al estudio de fondo sino sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción VIII, ambos de la Ley Reglamentaria de la materia, y 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debiendo privilegiarse en tal supuesto la aplicación de las jurisprudencias números P./J. 83/2001 y P./J. 112/2001 de rubros: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA." y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE.", de las que se infiere que para la procedencia de la controversia constitucional se requiere que por lo menos exista un principio de agravio, que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, para demandar la invalidez de la disposición general o acto de la autoridad demandada que vulnere su esfera de atribuciones”.(14)

35. En efecto, en dicho Decreto se expone que como parte de una estrategia integral del Gobierno Federal para propiciar la competitividad económica, el desarrollo y el bienestar de los habitantes de dicha zona limítrofe, se estimó conveniente el establecimiento de dos estímulos fiscales que regirían durante los años dos mil diecinueve y dos mil veinte.(15)

36. Así, se prevé un beneficio fiscal de la tercera parte del impuesto sobre la renta para contribuyentes que perciben ingresos exclusivamente en esta región,(16) y un crédito equivalente al 50% del impuesto al valor agregado en favor de quienes realizan el hecho imponible dentro de la región fronteriza norte.(17)

37. De lo anterior, es posible apreciar que el eje toral de la regulación establecida en el Decreto impugnado no es susceptible de afectar la esfera de competencias del Estado de Baja California Sur, pues los destinatarios de las normas son directamente los contribuyentes y su ámbito regulativo versa sobre impuestos que claramente son competencia federal, de donde no se advierte un principio de afectación sobre las competencias constitucionales de la entidad federativa que permita el estudio de la presente controversia.

38. De hecho, los argumentos del accionante no se encaminan a denunciar una vulneración a su esfera de competencias constitucionales por el contrario, en sus conceptos de invalidez hace valer una serie de violaciones a los derechos humanos de sus ciudadanos relacionadas con el principio de igualdad y no discriminación, en tanto se afirma que se les dejó en un estado de vulnerabilidad relacionado con la dificultad para acceder a los productos de consumo y servicios, pues dada la dificultad de las vías de acceso los precios son más altos y no obstante estas condiciones, aún se les exige el cumplimiento de obligaciones fiscales excluyéndolos de los beneficios y estímulos fiscales.

39. En ese misma línea de razonamiento alega que se vulnera el principio de igualdad al no haberse incluido al Estado de Baja California Sur en el decreto impugnado, no obstante estar en igualdad de condiciones con relación a los demás Estados y Municipios que sí lo fueron, así como falta de fundamentación y motivación al no existir una justificación para que su población hubiera sido excluida de los beneficios fiscales.

40. Como se ve, estos argumentos no se relacionan en sentido alguno con el ejercicio de competencias constitucionales que se vean vulneradas por el Decreto combatido, por el contrario, son planteamientos encaminados a combatir de manera exclusiva violaciones a cláusulas sustantivas como son los derechos humanos, aspecto que como ha quedado expuesto, no corresponde a la materia de este medio de control constitucional.

43. Sin embargo dicho argumento no desvirtúa la conclusión enunciada, pues sigue sin poderse vislumbrar la competencia constitucional vulnerada, en tanto no se advierte una relación al menos potencial entre el establecimiento de una serie de beneficios fiscales sobre impuestos federales en favor de los contribuyentes, y la facultad del Estado accionante para diseñar e implementar sus políticas públicas en materia económica.

44. Lo anterior debe precisarse, tampoco prejuzga en sentido alguno sobre lo afirmado por el accionante en el sentido de que la exclusión del Estado de Baja California Sur en el Decreto impugnado pueda generar una serie de efectos económicos negativos en dicha entidad, sin embargo lo que torna improcedente la presente acción y que impide su estudio de fondo, es que en todo caso tales efectos no se relacionan con la vulneración a una esfera competencial del Estado promovente, por lo que la materia de dicha reclamación escapa del ámbito de protección de la controversia constitucional.

45. Finalmente, debe decirse que no obsta al sentido de la presente resolución la sentencia de diecinueve de junio de dos mil diecinueve dictada por la Segunda Sala al resolver el recurso de reclamación 38/2019-CA, pues tal y como se menciona en la parte final de los considerandos de dicha ejecutoria, el análisis efectuado en esa instancia solo tuvo el alcance de precisar que no resultaba notoria y manifiesta la causa de improcedencia aludida, lo cual de manera alguna prejuzga sobre la procedencia o improcedencia de la vía constitucional.