INCIDENTE DE SUSPENSIÓN (REVISIÓN) 221/2010. DELEGADO DEL JEFE Y SECRETARIO DE GOBIERNO, AMBOS DEL DISTRITO FEDERAL Y OTRA.

"Artículo 8o. En los casos a que se refieren las fracciones III Bis, V, VI y X del artículo 1o. de esta ley, el Ejecutivo Federal hará la declaratoria de utilidad pública, decretará la expropiación, ocupación temporal o limitación de dominio y ordenará la ejecución inmediata de la medida de que se trate. Tratándose de la expropiación, no será aplicable lo dispuesto en las fracciones III a VII del artículo 2o de esta ley.

"Esta resolución no admitirá recurso administrativo alguno y solamente podrá ser impugnada a través del juicio de amparo.

"En los casos a que se refiere el primer párrafo de este artículo, durante la tramitación del juicio de amparo que en su caso se instaure, no podrá suspenderse la ejecución de la expropiación, la ocupación temporal o la limitación de dominio."

De la transcripción que precede se deduce que la fracción III Bis del artículo 1o. de la Ley de Expropiación considera, entre otras, como causa de utilidad pública, la construcción de obras de infraestructura pública y la prestación de servicios públicos que requieran de bienes inmuebles y sus mejoras, y de conformidad con el diverso precepto normativo 8o. en los casos a que se refieren, entre otras fracciones, la analizada, decretará la expropiación, ocupación temporal o limitación de dominio y ordenará la ejecución inmediata de la medida de que se trate, sin que la promoción del juicio de garantías que al efecto se instaure suspenda la ejecución de la expropiación.

En ese sentido, la voluntad del legislador, tratándose de los casos a que se refiere la fracción III Bis del artículo 1o. de la Ley de Expropiación, en el sentido de que la ejecución inmediata de la expropiación tiene el carácter de urgente e inaplazable, no debe originar la negativa para otorgar la medida cautelar en el juicio de garantías.

Lo anterior se considera de esa manera, en principio, porque el quejoso, en el juicio de garantías cuestionó la constitucionalidad de la Ley de Expropiación, básicamente, atento a que el supuesto de excepción que previó el legislador de ocupar el bien expropiado como una medida urgente y de inaplazable ejecución, transgrede el artículo 14 constitucional, en tanto que no prevé la garantía de audiencia previa a la emisión del decreto expropiatorio, con lo que se infringen las formalidades esenciales del procedimiento; en ese tenor, la negativa del otorgamiento de la medida suspensiva no puede sustentarse en lo dispuesto por el artículo 8o. de la Ley de Expropiación.

En segundo lugar, atento a que el criterio que rige al juzgador de amparo para conceder o negar la suspensión del acto reclamado en el juicio de garantías, es el que deriva de la Constitución Federal y de la propia Ley de Amparo, sin que ello pueda supeditarse a lo que indique sobre el particular la legislación que norma el acto reclamado, pues esta medida constituye un medio extraordinario para paralizar jurídicamente actos de autoridad que se estimen transgresores de la Carta Magna; de ahí que sólo deba orientarse por lo dispuesto en la ley de la materia. Adoptar una postura distinta a la señalada implicaría que de la Ley de Expropiación debe derivarse la procedencia de la suspensión del acto reclamado, otorgándole de manera indebida un ámbito de aplicación mayor al que le corresponde en derecho, bien pudiendo suceder, bajo esa propia lógica, que el legislador ordinario pudiera, en cualquier ley, proscribir incluso la procedencia del juicio constitucional, lo cual provocaría, de obligar ello al Juez de control a no admitir una demanda de garantías.

Funda lo expuesto, por analogía, la jurisprudencia 1a./J. 2/2001 de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIII, abril de 2001, página 452, de rubro y texto siguientes:

"SUSPENSIÓN. ES IMPROCEDENTE CUANDO EL ACTO RECLAMADO LO CONSTITUYE LA RESOLUCIÓN QUE RECAE A LA EXCEPCIÓN DE INCOMPETENCIA, EN TÉRMINOS DE LO PREVISTO POR LA LEY DE AMPARO, SIN QUE SEA FACTIBLE APLICAR OTRO ORDENAMIENTO LEGAL. Si en un juicio de amparo se reclama la resolución dictada en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia interlocutoria que resolvió la excepción de incompetencia, debe considerarse que no procede otorgar la suspensión del acto reclamado, por no reunirse los requisitos que al efecto establece el artículo 124 de la Ley de Amparo, en virtud de que el otorgamiento de dicha providencia cautelar ocasionaría la paralización del procedimiento en lo principal, contraviniéndose con ello disposiciones de orden público, así como el criterio que ha sostenido la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el sentido de que no debe otorgarse la suspensión del acto reclamado en el amparo cuando ella tienda a detener el procedimiento judicial, sin que sea por ello factible la aplicación de otras disposiciones legales diferentes a la Ley de Amparo. No obsta a la anterior conclusión el hecho de que en la legislación procesal civil de diversas entidades federativas se prevea la excepción de incompetencia como una excepción de previo y especial pronunciamiento que suspende el procedimiento en el principal hasta su resolución, pues independientemente de lo que de dicha legislación pudiera derivar, la suspensión del acto reclamado en el juicio de amparo, que no es una instancia procesal más, ni una prolongación del juicio ordinario, sino que es un medio extraordinario para impugnar jurídicamente los actos de las autoridades de un Estado cuando se estime que contravienen a la Constitución Federal en los casos previstos en el artículo 103 de la misma, se rige por lo que dispone la Ley de Amparo. Además, considerar lo contrario, es decir, que de la mencionada legislación procesal debe derivarse la procedencia de la suspensión del acto reclamado y, por ende, del procedimiento en el juicio, sería otorgarle indebidamente a aquélla un ámbito de aplicación mayor al que realmente tiene."

En esa medida, de atenderse lo dispuesto por el artículo 8o. de la Ley de Expropiación, en lo concerniente a la proscripción de otorgar la medida suspensiva, se haría nugatorio el sistema de control constitucional si desde cualquier ordenamiento jurídico que no sea la Ley de Amparo se determina la improcedencia de la suspensión pudiendo negarse, incluso, a impedir de esa manera el propio juicio de amparo, estableciendo una limitación para acudir al mismo.

Además, si bien todas las leyes se consideran en mayor o menor medida de orden público, tal circunstancia resulta insuficiente para negar la suspensión bajo el argumento de que responden a esa naturaleza, en tanto que corresponde al Juez de amparo determinar su afectación en cada caso particular, esto es, la decisión de paralizar o no los actos requiere del estudio de la satisfacción de los supuestos establecidos por el artículo 124 de la Ley de Amparo, de una manera casuista, en tanto que son variables los elementos que intervienen en la apreciación correspondiente. Lo anterior, de conformidad, en lo conducente, con la jurisprudencia 2a./J. 14/91 de la Segunda Sala del Máximo Tribunal de la Nación, consultable en el Semanario Judicial de la Federación, Tomo VIII, diciembre de 1991, Octava Época, página 45, que señala:

"ORDEN PÚBLICO E INTERÉS SOCIAL. SUSPENSIÓN CONTRA ORDENAMIENTOS QUE ESTABLECEN REQUISITOS PARA EL DESARROLLO DE UNA ACTIVIDAD DE PARTICULARES (EXPLOTACIÓN DE YACIMIENTOS PÉTREOS). Si en un juicio de amparo se combate la constitucionalidad de un ordenamiento, debido a que sujeta al quejoso al cumplimiento de diversos requisitos para el desarrollo de una actividad, y se reclama también la aplicación de ese ordenamiento con sus consecuencias, para decidir sobre la suspensión debe el juzgador examinar el cumplimiento de los requisitos previstos por el artículo 124 de la Ley de Amparo. Ello es así, debido a que no basta la circunstancia de que se pida la paralización de los efectos de una ley, para negar la suspensión bajo el argumento de que ella responde al interés general y es de orden público, ya que todas las leyes (en sentido amplio) participan en mayor o menor medida de esas características. Pero tampoco es suficiente para conceder la medida el simple hecho de que en el mismo juicio de amparo se combata la constitucionalidad del ordenamiento, pues resulta imprescindible incluso para la conservación de la materia del juicio, analizar los diversos grados de afectación al interés social y al orden público, la distinta naturaleza del objeto específico de los ordenamientos y la causación al quejoso de daños y perjuicios de difícil reparación. Por ello, no es conveniente dar una regla general para establecer si debe o no concederse la suspensión respecto de las consecuencias derivadas de la aplicación de un ordenamiento cuya constitucionalidad se discute en el propio juicio de garantías y que impone a la quejosa requisitos para el ejercicio de una actividad, puesto que la decisión de paralizar o no los actos requiere del estudio de la satisfacción de los supuestos establecidos por el artículo 124 de la Ley de Amparo, de una manera casuista, en tanto que son variables los elementos que intervienen en la apreciación correspondiente. De acuerdo con lo anterior, si se cuestiona la constitucionalidad de determinados ordenamientos, porque sujetan la actividad de la quejosa a la obtención previa de licencias de explotación de yacimientos pétreos y de uso de suelo, no es factible conceder la suspensión porque no se satisface el requisito previsto por la fracción II del artículo 124 de la Ley de Amparo, en tanto que los ordenamientos que rigen a esa actividad son de orden público, pues atienden a lograr la seguridad urbana y una adecuada calidad ambiental. Además de ello, con la suspensión se haría posible la explotación de una mina sin el análisis de los elementos técnicos necesarios para establecer si esa actividad afecta o no al interés social, pues de lo contrario el juzgador asumiría facultades que son propias de las autoridades administrativas."

Aunado a que es de explorado derecho que para el otorgamiento de la suspensión, además de verificar que se colman los requisitos exigidos por el artículo 124 de la Ley de Amparo, el juzgador debe realizar un estudio simultáneo de la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora, con la posible afectación que pueda ocasionarse al orden público o al interés social con el otorgamiento de la medida de que se trata, análisis que debe ser concomitante, al no ser posible considerar aisladamente que un acto pudiera tener un vicio de inconstitucionalidad sin compararlo de manera inmediata con el orden público que pueda verse afectado con su paralización. Lo anterior de conformidad con la tesis jurisprudencial 2a./J. 204/2009, sustentada por la Segunda Sala del Alto Tribunal del país, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, diciembre de 2009, página 315, que dispone:

"SUSPENSIÓN. PARA DECIDIR SOBRE SU OTORGAMIENTO EL JUZGADOR DEBE PONDERAR SIMULTÁNEAMENTE LA APARIENCIA DEL BUEN DERECHO CON EL PERJUICIO AL INTERÉS SOCIAL O AL ORDEN PÚBLICO. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 15/96, de rubro: ‘SUSPENSIÓN. PARA RESOLVER SOBRE ELLA ES FACTIBLE, SIN DEJAR DE OBSERVAR LOS REQUISITOS CONTENIDOS EN EL ARTÍCULO 124 DE LA LEY DE AMPARO, HACER UNA APRECIACIÓN DE CARÁCTER PROVISIONAL DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO RECLAMADO.’, sostuvo que para el otorgamiento de la suspensión, sin dejar de observar los requisitos exigidos por el artículo 124 de la Ley de Amparo, basta la comprobación de la apariencia del buen derecho invocado por el quejoso, de modo que sea posible anticipar que en la sentencia de amparo se declarará la inconstitucionalidad del acto reclamado, lo que deberá sopesarse con el perjuicio que pueda ocasionarse al interés social o al orden público con la concesión de la medida, esto es, si el perjuicio al interés social o al orden público es mayor a los daños y perjuicios de difícil reparación que pueda sufrir el quejoso. Conforme a lo anterior, el juzgador debe realizar un estudio simultáneo de la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora con la posible afectación que pueda ocasionarse al orden público o al interés social con la suspensión del acto reclamado, supuesto contemplado en la fracción II del referido artículo 124, estudio que debe ser concomitante al no ser posible considerar aisladamente que un acto pudiera tener un vicio de inconstitucionalidad sin compararlo de manera inmediata con el orden público que pueda verse afectado con su paralización, y sin haberse satisfecho previamente los demás requisitos legales para el otorgamiento de la medida."

Bajo ese contexto, debe señalarse que si bien el legislador secundario estimó que tratándose de la fracción III Bis del artículo 1o. de la Ley de Expropiación, la ocupación del inmueble expropiado debe ejecutarse de modo inmediato al tener el carácter de urgente e inaplazable, también debe tenerse presente que esa excepción hecha por el legislador tratándose de construcción de vialidades, difiere diametralmente de las hipótesis de excepción previstas en el precepto legislativo en cuestión, por citar algunas, las previstas en sus fracciones V y X, que contemplan como causas de utilidad pública satisfacer necesidades colectivas en caso de guerra o trastornos interiores, abastecer a las ciudades o centros de población de víveres u otros artículos de consumo necesario; combatir o impedir la propagación de epidemias, epizootias, incendios, plagas, etcétera, así como evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la colectividad.

Como podrá observarse, los supuestos señalados para que la ocupación del bien expropiado pueda realizarse inmediatamente después de la declaratoria correspondiente, difieren sustancialmente de la hipótesis de la fracción III Bis del artículo 1o., esto es, el tema de vialidades, supuesto que nos ocupa en el presente estudio; de ahí que sea posible ponderar que sería mayor el perjuicio que sufriría el quejoso con la ejecución del acto reclamado que la sociedad con su paralización.

Esta conclusión no es meramente dogmática o un parecer caprichoso, sino jurídicamente demostrable si se considera que la única autoridad facultada para aplicar el contenido del tercer párrafo del artículo 8o. de la Ley de Expropiación, en el apartado que aquí interesa, es aquella que conoce del juicio de amparo al decidir acerca de la suspensión del acto reclamado, circunstancia específica que de suyo impide al particular afectado cuestionarla constitucionalmente, en tanto que es la propia Ley de Amparo la que, en términos de su artículo 73, proscribe la procedencia de este remedio jurisdiccional contra actos dictados precisamente durante la sustanciación de un juicio de garantías, particularidad típica y representativa de las disposiciones contenidas en la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales.

Apoya esta consideración lo resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis P. XCVI/98, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VIII, diciembre de 1998, página 260, cuyos rubro y texto son los siguientes:

"REVISIÓN. ES IMPROCEDENTE CUANDO MEDIANTE ELLA SE PRETENDE IMPUGNAR LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY DE AMPARO APLICADA EN LA SENTENCIA RECURRIDA. No es jurídicamente posible que a través del recurso de revisión previsto en los artículos 83 y siguientes de la Ley de Amparo, se pueda impugnar ésta. En el sistema constitucional mexicano la impugnación de leyes por parte de los gobernados puede hacerse a través del juicio de amparo, por violación a las garantías individuales, de acuerdo con los lineamientos trazados por el artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que reglamenta la Ley de Amparo; esto es, por medio de la promoción de un juicio de amparo indirecto, en el que impugnen en forma destacada la propia ley por su sola vigencia o por virtud del primer acto de aplicación; o mediante la promoción de un amparo directo contra una sentencia o laudo definitivo o resolución que ponga fin al juicio, en el cual dicha impugnación sólo será materia del capítulo de conceptos de violación de la demanda, sin señalar como acto reclamado la ley, el tratado o reglamento, en la inteligencia de que la calificación por el tribunal de amparo se hará en la parte considerativa de la sentencia. El recurso de revisión, no se halla previsto en el sistema constitucional como una de las formas de control de la Ley Suprema sino, exclusivamente, como un medio técnico de optimizar la función jurisdiccional realizada por el juzgador primario en el juicio de amparo, por lo que es improcedente el recurso de revisión que pretenda impugnar la inconstitucionalidad de la Ley de Amparo aplicada en la sentencia recurrida. Lo anterior no significa que la Ley de Amparo quede fuera de control constitucional puesto que existen los medios a que se refiere el artículo 105, fracción II, de la Ley Suprema, además del control difuso que excepcionalmente pueda ejercer esta Suprema Corte."

En una parte de una de las resoluciones que dieron lugar a la tesis transcrita, se estableció la imposibilidad de promover el juicio de amparo contra las disposiciones que lo regulan, en los siguientes términos:

"Además, cabe señalar que no obstante que existen leyes pertenecientes al orden constitucional en la medida en que forman parte integrante del orden superior constitucional, y que son susceptibles de impugnarse en amparo; la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales, constituye la excepción. Por regla general, efectivamente, la Ley de Amparo no es reclamable a través del juicio de garantías. Lo anterior obedece a su carácter heteroaplicativo derivado de que su sola expedición no causa perjuicio a los interesados, sino que requiere necesariamente de un acto de aplicación que, de ordinario, se da en los juicios de amparo los cuales rige.

"En consecuencia, si se quisiera impugnar su inconstitucionalidad tendría que hacerse con motivo de un acto dictado en un juicio constitucional. Sin embargo, en términos de las fracciones I y II del artículo 73 de la Ley de Amparo, el juicio de garantías es improcedente, respectivamente contra actos de la Suprema Corte, y contra resoluciones dictadas en los juicios de amparo o en ejecución de las mismas.

"De allí que pueda sentarse el principio general de que en las condiciones mencionadas, el amparo no procede contra la Ley de Amparo, lo que se explica si se considera al orden jurídico como un conjunto finito de normas, con órganos límite, cuya conducta no puede ser controlada en su constitucionalidad."

En resumen, el afectado con la aplicación del contenido de la disposición legal aquí examinada no podrá objetar su regularidad constitucional, en tanto que se realiza durante la tramitación del incidente de suspensión en un juicio de amparo, por lo que, participa de la naturaleza de las normas que conforman la legislación de amparo, en tanto que pretende impedir la concesión de la suspensión del acto reclamado desde el texto de un ordenamiento normativo distinto, como lo es la Ley de Expropiación.