Suprema Corte de Justicia de la Nación

JUICIO ORDINARIO FEDERAL 5/2022

Fecha: 14-Jun-2023

III. PROCEDENCIA

En el caso la actora demanda la nulidad del finiquito unilateral del CJF (que impugna por vicios propios y por falta de fundamentación y motivación y; por ende, considera que es errónea la cantidad que se determinó como saldo a su favor en ese documento). Esta Sala considera que la acción principal (no hay reconvención) sí corresponde ejercerla en la vía ordinaria federal (administrativa) tal como se admitió y tramitó. Esto, porque el finiquito de contrato elaborado unilateralmente por el CJF es un acto administrativo . Para explicar tal conclusión, es necesario hacer ciertas precisiones respecto de: (I) las características de los actos administrativos, (II) algunas características de los contratos administrativos, y (III) las reglas para la emisión del finiquito, previstas en el acuerdo general del Consejo en materia administrativa.
Así, debe precisarse que, en el desarrollo de sus funciones, el Estado obtiene de los particulares prestaciones voluntarias de bienes o de servicios personales. A manera de ejemplo, el arrendamiento de los inmuebles que estime necesarios, la obtención de préstamos para solventar sus necesidades económicas o, como en el caso que nos ocupa, la construcción de obras públicas o prestación de algún tipo de servicio.
El acto administrativo constituye uno de los mecanismos jurídicos a través de los cuáles se exterioriza la voluntad administrativa del Estado para alcanzar sus objetivos consistentes, principalmente, en la satisfacción del interés general a través de políticas públicas.
El Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado sobre las características de los actos administrativos, a partir de su calificación como actos de autoridad. En ese sentido, ha considerado que éstos “ se caracterizan porque su emisor, con fundamento en una norma legal puede pronunciarlos de manera unilateral , así que, a través de ellos crea, modifica o extingue por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado. Es decir, el órgano que los emite ejerce facultades de decisión reconocidas en la ley, por lo cual constituyen una potestad administrativa cuyo ejercicio es irrenunciable, de manera que puede hablarse de auténticos actos de autoridad aquellos cuya naturaleza pública es la causa de ese imperio” .
En ese sentido, la Primera Sala considera que los actos de autoridad tienen las siguientes características :
Su emisor puede pronunciarlos de manera unilateral.

Lo tiene que hacer con base en una norma legal, que lo faculte para tal efecto.
Constituyen declaraciones unilaterales de voluntad que crean, modifican o extinguen por sí mismas situaciones jurídicas que afectan la esfera legal de los gobernados.
Son capaces de producir su efecto sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado.
El órgano que los emite ejerce facultades de decisión reconocidas en la ley, por lo cual constituyen una potestad administrativa cuyo ejercicio es irrenunciable.
Ahora bien, el contrato número CJF-04/AD/TLAIG/2021, relativo a la "Adecuación de Áreas para la Instalación de un Tribunal Laboral Federal de Asuntos Individuales y Obras Complementarias en Acapulco, Guerrero", respecto del cual se emitió el finiquito unilateral cuestionado, tiene el carácter de contrato administrativo , de conformidad con lo estatuido por el artículo 243 del ACUERDO GENERAL DEL PLENO DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL, QUE ESTABLECE LAS DISPOSICIONES EN MATERIA DE ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DEL PROPIO CONSEJO, y además porque el objeto de la contratación de obra pública está vinculado estrechamente con el cumplimiento y satisfacción de las funciones y servicios a cargo del ente público estatal, lo cual es de interés general.
Asimismo, es importante destacar que los contratos administrativos tienen un régimen diferente al de los contratos civiles celebrados por los organismos públicos del Estado. Esto debido a que, en los del primer tipo, el Estado obra como Poder, mientras que en los del segundo actúa como simple persona jurídica . Así, el contrato administrativo a diferencia del civil supone una desigualdad jurídica de las partes contratantes, pues el Estado, en situación de superioridad, puede imponer las cláusulas del convenio, no quedando al particular ni la posibilidad jurídica de discutirlas . Ese tipo de cláusulas se conocen como “cláusulas exorbitantes”.
A partir de lo anterior es preciso decir que, en el contexto de ese tipo de contratos administrativos, la existencia de cláusulas exorbitantes coloca a la autoridad en una situación distinta y más favorable que la de los particulares que con ella contratan. Esto significa que en el marco normativo que rige a los contratos administrativos se presenta un régimen contractual excepcional, pues se generan una serie de potestades a la autoridad que normalmente no disfrutan los sujetos que celebran un contrato de derecho privado.
Ese tipo de cláusulas exorbitantes no surge del régimen contractual normal ni del acuerdo de voluntades, sino que tienen su origen en la ley, como reflejo de la supremacía jurídica que tiene la autoridad en sus relaciones jurídicas. Lo cual encuentra su justificación en la necesidad de administrar los recursos públicos con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados, garantizando así el funcionamiento regular de los órganos del Estado, y la prestación continua de los servicios públicos, en atención al artículo 134 constitucional .
En ese sentido, las facultades de la autoridad para modificar el objeto del contrato, para interpretar las cláusulas dudosas o ambiguas, para terminar anormalmente el convenio, para calificar el incumplimiento del contratista, etcétera, encuentran plena justificación en el sistema jurídico, ya que, tratándose de la esfera administrativa, imperan razones superiores a la contratación privada, vinculadas al interés general. Resaltando nuevamente que este tipo de cláusulas deben ser otorgadas de manera expresa y concreta por la ley que define rigurosamente el marco jurídico para su ejercicio, en virtud del principio de legalidad .
Lo anterior sirve para aclarar que, en un contexto contractual, en determinados supuestos pueden emitirse actos de naturaleza pública o de autoridad, pues las facultades concedidas por las cláusulas exorbitantes son auténticas potestades públicas y no meras estipulaciones contractuales. Incluso se consideran instituciones de orden público, de forma tal que cuando la autoridad omita incluirlas o pactarlas en un contrato, no por ello puede considerarse que se ha renunciado a éstas, sino que se entenderán tácitamente incorporadas al contrato, pues este tipo de facultades son irrenunciables.
Es por ello por lo que, en el ámbito contractual, la idea de lo público se vincula, por una parte, con el Estado como sujeto contratante, pero fundamentalmente su principal conexión es con el interés general y el bien común que persiguen, de manera relevante e inmediata, los órganos estatales al ejercer la función administrativa.
Debe hacerse notar que la contratación estatal, con la finalidad de tener certeza en las relaciones jurídicas celebradas, además del régimen de terminación y extinción de los contratos estatales, consagra un régimen de liquidación de éstos con idéntico fin, pues no pueden quedar obligaciones pendientes sin haber finalizado los negocios jurídicos. Esto significa que, en el derecho público (igual que en el privado), no pueden existir vínculos obligacionales eternos, por lo que debe existir necesariamente la certeza en la finalización de las relaciones contractuales.
En ese sentido, si en las condiciones del contrato con el Estado, las partes no estipulan de manera expresa la obligación de liquidar el acuerdo de voluntades, ello no significa que el contrato no deba ser objeto de terminación, sino que las normas para su finalización deben interpretarse como normas de orden público. Esto por la preocupación constitucional de la planeación en el desembolso estatal y por la obligación legal de liquidación de los contratos estatales.
Ahora bien, una vez definidas las características que un acto debe cumplir para poder considerarse como un acto de autoridad, y en este contexto, un acto administrativo, se procede a analizar la naturaleza del finiquito previsto en el Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que establece las disposiciones en materia de actividad administrativa del propio Consejo (en adelante acuerdo general del Consejo en materia administrativa).
El finiquito de los contratos que realiza el CJF es parte de las cláusulas exorbitantes, pues contribuye al mejor manejo de los recursos públicos, en tanto que se garantiza la claridad de las cuentas y hace posible la evaluación de si se han cumplido los fines perseguidos. El finiquito brinda mayor objetividad en el ejercicio de la función administrativa, ya que terminará asentándose en un acta, los recursos implicados y los objetivos alcanzados y pendientes de cada contrato, lo cual sirve para evidenciar cómo se desarrollaron las gestiones contractuales y el cierre de los negocios celebrados.
Así, la emisión del finiquito unilateral del CJF no es un negocio jurídico, sino que constituye una declaración unilateral de voluntad de un ente público en ejercicio de la función administrativa, encaminada a producir efectos jurídicos entre el particular y la autoridad misma, amparada por la presunción de legalidad y ejecutoriedad característica de los actos administrativos.
Por tanto, la figura jurídica del finiquito de obra pública unilateral no encuadra en la calificación de un acto bilateral meramente contractual, sino que se trata de un acto administrativo.
De acuerdo con esa naturaleza jurídica del finiquito unilateral emitido por el CJF, respecto a los contratos de obra pública se puede afirmar que su validez o invalidez no podría analizarse, en principio, en la vía civil, sino en la administrativa.
Ahora bien, conforme se ha venido aludiendo a lo largo de esta sentencia, los contratos en el rubro de obras públicas celebrados por el CJF se rigen por el acuerdo general del Consejo en materia administrativa, al tenor de sus disposiciones sustantivas y adjetivas, según sea el caso.
Asimismo, el artículo 251 del propio Acuerdo establece que los actos en materia de contrataciones se regirán por el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y en lo no previsto por aquél serán aplicables supletoriamente el Código Civil Federal, el Código de Procedimientos Civiles, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la Ley General de Responsabilidades Administrativas y la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en lo conducente.
No obstante, la normatividad especial no señala alguna vía específica para impugnar el finiquito unilateral de obra, por lo que, de inicio, la vía ordinaria civil no sería la idónea para anular actos de autoridad, pues la misma está destinada a la administración de justicia en tratándose de controversias de derecho privado, entre partes iguales y, en todo caso, conforme a la tesis P.CI/97 del Pleno, solamente cabría si la ley que regula al acto lo establece expresamente, lo que no ocurre en este caso.
Adicionalmente, debe tenerse presente que el régimen de nulidades en materia civil es diferente al de la materia administrativa, lo que también influye en las disposiciones que habrán de aplicarse al juicio, para resolver sobre las prestaciones planteadas.
Por otro lado, cabe mencionar que los artículos 11, fracción XXII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación vigente (en la ley abrogada correspondía a la fracción XX, con idéntico contenido) y 18 del Código Federal de Procedimientos Civiles , así como en el punto tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013 de trece de mayo de dos mil trece, establecen la competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer sobre la interpretación y resolución de los conflictos que se deriven de contratos o cumplimiento de obligaciones contraídas por particulares o dependencias públicas con el Alto Tribunal o con el CJF, pero nada dicen en el sentido de que esto deba ser siempre en la vía civil.
En ese orden de ideas, tomando en consideración que el finiquito unilateral emitido por el CJF es un acto de autoridad de naturaleza administrativa, entonces comparte las características de la generalidad de los asuntos que se tramitan ante los tribunales ordinarios en los que se reclama la nulidad de actos de igual naturaleza. Por ende, es la vía administrativa la conducente para la resolución de ese tipo de asuntos tramitados ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Además, en este caso no se demandan prestaciones diferentes a la nulidad del finiquito unilateral (y sus consecuencias, tales como la cantidad determinada como saldo a favor de la empresa), por lo que al no existir reclamos que correspondan a la vía civil, entonces la vía ordinaria federal (administrativa) en la que se admitió y tramitó el juicio que se resuelve en esta sentencia es la que corresponde .
Es importante precisar que el Tribunal Pleno resolvió la CONTROVERSIA PREVISTA EN LA FRACCIÓN XX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2018 , en la que la pretensión principal era la nulidad de un finiquito unilateral realizado por el CJF. En el apartado de procedencia de la vía se estimó procedente la vía ordinaria civil federal, pues se consideró, entre otras cosas, que la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación no establece un procedimiento específico para la tramitación de las controversias previstas en su artículo 11, fracción XX y que las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Civiles son aplicables supletoriamente. Este punto se reforzó con lo resuelto por Tribunal Pleno en el expediente de la consulta a trámite 1/2013, prevista en el párrafo segundo de la fracción II del artículo 14 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación , en el sentido de que se debía dar trámite al expediente de una controversia prevista en la fracción XX del artículo 11 referido, en la vía ordinaria civil y aplicando el Código Federal de Procedimientos Civiles.
En la controversia citada en primer lugar en el párrafo anterior también se expresaron ciertas consideraciones sobre la naturaleza del finiquito, sin embargo, se atendió principalmente a establecer cuál era la vía para ese tipo de controversia. Una diferencia fundamental con el caso que nos ocupa es que en aquel asunto el CJF reconvino el pago de una cantidad de dinero y los intereses legales correspondientes . Aunque no se señaló explícitamente, puede verse que la decisión del Pleno estuvo guiada por el fin de no dividir la continencia de la causa. Dado que las prestaciones exigidas por el CJF correspondían a la vía civil, resultó adecuada la decisión del Pleno de dirimir toda la contienda en esa vía.
Sin embargo, en el caso, se reitera, la única pretensión es la nulidad del finiquito unilateral y no hay peligro de dividir la continencia de la causa, por lo que sí resulta procedente la vía administrativa de este juicio ordinario federal, que corresponde a la vía en la que fue admitida la demanda en el acuerdo de cuatro de agosto de dos mil veintidós . Cabe resaltar, además, que ese acuerdo se sustentó en lo resuelto por esta Segunda Sala en la resolución de la excepción de improcedencia de la vía 1/2019, derivada del juicio ordinario mercantil 5/2018 .