RECURSO DE RECLAMACIÓN EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 51/96. AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE PUEBLA, ESTADO DE PUEBLA.

"VII. Hechos que constituyen los antecedentes de las normas generales y acto cuya invalidez se demanda.

"1. Mediante decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado el 28 de diciembre de 1984 (cuyo decreto fue a su vez reformado mediante decreto publicado en el mismo periódico el 26 de marzo de 1991), se creó el organismo público descentralizado denominado Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla (SOAPAP). En forma acertada y con apego a derecho, dicho decreto expedido por el H. Congreso del Estado, en sus diversos artículos regulaba la creación, objeto y patrimonio del SOAPAP, incluyendo la forma de disponer de tal patrimonio. También disponía que la administración del SOAPAP correspondería a su consejo directivo, el cual es la autoridad suprema del organismo, regulando igualmente, entre otras cosas, la forma de integración de dicho consejo directivo, cómo sesiona y cuáles son sus facultades. De lo anterior, vale la pena destacar que de manera correcta, por tratarse de un organismo público descentralizado dependiente del Ayuntamiento del Municipio de Puebla, el presidente ejecutivo del consejo directivo, que antes era el presidente municipal de Puebla, tenía la facultad de designar a todos los miembros restantes de dicho consejo, con lo cual se mantenía plenamente el principio de autonomía que constitucionalmente debe regir a los Municipios y, por una interpretación analógica, a los organismos públicos descentralizados, dependientes de los propios Municipios, en el entendido de que como consecuencia de dicha autonomía, la facultad plena de controlar y manejar a dicho organismo público descentralizado por lo que hace a la prestación del servicio público de agua potable, correspondía al Ayuntamiento del Municipio de Puebla, con estricto apego al espíritu y contenido del artículo 115 constitucional. 2. Posteriormente, dicho decreto de creación del SOAPAP, que era perfectamente legal y constitucional, fue objeto de reformas totales, integrales e inconstitucionales, con lo cual se han causado serios agravios a la libertad y autonomía que por mandato constitucional necesariamente debe tener el Municipio de Puebla. Efectivamente, mediante diverso decreto de reformas dado a los 15 días del mes de diciembre de 1994 por el Congreso del Estado, publicado en el Periódico Oficial del Estado el día 27 de diciembre de 1994, que entró en vigor el 1o. de enero de 1995, y al cual ya se ha hecho referencia en el apartado 1 del capítulo III, se reformó en forma total e integral el decreto de creación del SOAPAP. Dicho decreto de reformas es, en esencia, inconstitucional por las razones a que se hará referencia más adelante y, por tal motivo, es uno de los dos cuerpos normativos generales en contra de los cuales se promueve esta controversia constitucional. Del decreto que ahora nos ocupa destacan los siguientes preceptos: a) Artículo primero. Hace referencia a la creación del SOAPAP como organismo público descentralizado de la administración pública del Municipio de Puebla. b) Artículo segundo. Relativo al domicilio del organismo y definiciones utilizadas. c) Artículo tercero. Regula el objeto del SOAPAP destacándose la fracción III. Conforme a la fracción III, el SOAPAP tiene facultad para actualizar las contribuciones y productos por los servicios que presta, conforme a la ley de la materia, lo cual es inconstitucional. d) Artículo cuarto. Patrimonio del SOAPAP. e) Artículo quinto. Dispone que los servicios que presta el organismo se considerarán servicios públicos. Esto es trascendente, porque por tratarse precisamente de servicios públicos, la contraprestación que deben cubrir los usuarios tiene el carácter de derecho, el cual a su vez es una contribución con todas las consecuencias constitucionales y legales que esto implica. f) Artículo sexto. Señala que la autoridad suprema es el consejo directivo. g) Artículo séptimo. Establece la forma de integración del consejo directivo (20 miembros), incluyendo al presidente. h) Artículo octavo. El presidente del consejo, que ahora es el gobernador del Estado, tiene la facultad de nombrar y remover al director general, al secretario y a los 8 vocales; es decir, el gobernador designa a la mitad de los miembros del consejo directivo (dentro de cuyos miembros están los más importantes), en el entendido de que con los 10 miembros que designa el gobernador y contándolo a él mismo también como miembro (presidente del consejo), de derecho y de hecho controla el funcionamiento de dicho órgano supremo del SOAPAP, nulificando totalmente cualquier influencia o control que pudiese tener el presidente municipal de Puebla (presidente ejecutivo del consejo), quien se convierte así en una mera figura decorativa. i) Artículo decimosegundo. Establece la forma de sesionar del consejo directivo, llamando la atención que se requiere por lo menos de la asistencia de 7 de sus miembros, es decir, de menos de la mitad de ellos. Esto resulta ilógico, absurdo e ilegal, pues con menos de la mitad de los miembros se pueden celebrar sesiones válidamente, en la inteligencia de que las resoluciones se toman por mayoría de votos y el presidente del órgano, que es el gobernador del Estado, tiene voto de calidad en caso de empate. j) Artículo decimotercero. Establece las facultades del consejo directivo. La fracción I es amplia y ambigua (‘formular y ejecutar lo necesario a efecto de cumplir los objetivos del sistema’), en tanto que la VI es inconstitucional, pues una vez más hace referencia a la actualización de las contribuciones. En el mismo sentido que el anterior encontramos la fracción III del artículo decimoquinto (Atribuciones del director general del consejo directivo). Con base en este decreto de reformas del decreto de creación del SOAPAP, actualmente de hecho y de derecho, aunque en forma abiertamente inconstitucional, el C. Gobernador Constitucional del Estado de Puebla tiene la facultad de controlar, administrar y manejar a su antojo al consejo directivo, que es el órgano supremo del SOAPAP, socavando con ello la autonomía de que, por mandato constitucional, debe gozar el Municipio de Puebla e invadiendo la esfera de atribuciones y funciones constitucionales que corresponde al Municipio que representamos, todo lo cual causa serios agravios que solamente serían reparados si la presente controversia constitucional se resuelve en favor de la actora. 3. Con fecha 31 de enero de 1995, se instaló el nuevo Consejo Directivo del SOAPAP, con base en las disposiciones contenidas en el ya citado decreto de reformas de creación del SOAPAP, en el entendido de que conforme a este nuevo régimen, prácticamente se hacía y se hacen nugatorias la libertad y autonomía del Municipio de Puebla en cuanto a su facultad de designar a los miembros de dicho consejo directivo, que es el órgano supremo del SOAPAP, pues tales miembros fueron designados al libre arbitrio del titular del Ejecutivo Local. Así las cosas, en el periodo comprendido del 8 de febrero de 1995 al 22 de enero de 1996, se celebraron diez sesiones ordinarias y una sesión extraordinaria del Consejo Directivo del SOAPAP, en la inteligencia de que en tales sesiones los miembros de dicho consejo directivo que estuvieron presentes, fueron designados por el C. Gobernador Constitucional del Estado de Puebla, y pertenecía, en los casos en que así procedía, a la anterior administración municipal. 4. De todas las sesiones antes mencionadas, destaca por su importancia con relación al caso concreto, la sesión ordinaria celebrada el 19 de septiembre de 1995, en la que se autorizó a la Dirección General del SOAPAP ‘para continuar los trámites con Banobras para formalizar el crédito BID en las mejores condiciones para el SOAPAP y que inicie la formulación de propuestas de modificación al marco jurídico del SOAPAP para obtener su autorización ante las instancias respectivas’, en la inteligencia de que en el desarrollo del punto correspondiente de la orden del día, se hizo referencia a las cantidades, términos y condiciones de contratación de los créditos. 5. Con posterioridad al 16 de febrero de 1996, que fue cuando tomó posesión la actual administración municipal, se han celebrado diversas sesiones del Consejo Directivo del SOAPAP en algunas de las cuales, conforme al nuevo régimen aplicable a dicho organismo, ha comparecido el presidente municipal del Municipio de Puebla, que es uno de los infrascritos, con el carácter de presidente ejecutivo del Consejo Directivo del SOAPAP. Sin embargo, por la manera en que está organizado y estructurado dicho consejo directivo y a pesar de la presencia de algunos representantes del Municipio de Puebla, no puede decirse que se hayan consentido todos los actos que se han realizado por parte de dicho órgano, toda vez que, tal y como consta en algunas actas, en varios casos se formularon ciertas reservas, tal y como se desprende del acta correspondiente a la sesión ordinaria que tuvo verificativo el día 23 de mayo de 1996, en la cual, por cierto, se tocó el punto de los créditos con el Banco Interamericano de Desarrollo. 6. Con fecha 16 de julio de 1996, se celebró otra sesión ordinaria del Consejo Directivo del SOAPAP, habiéndose levantado el acta correspondiente, en la cual conviene destacar el siguiente aspecto fundamental: Aunque en el punto III de la orden del día se hace referencia al informe del crédito Banobras-Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en realidad no se aprobó en forma específica la contratación de los créditos a que se refiere el decreto de aprobación publicado el 2 de agosto de 1996 a que más adelante se hará mención. En efecto, por lo menos en esta acta no se hace referencia al monto de los créditos contratados por el SOAPAP con Banobras, aunque de manera general, textualmente en la foja 7 se señala lo siguiente: ‘... Ya se están afinando aspectos legales del decreto, de la autorización para contratar el crédito que como ustedes saben el anterior Consejo Directivo aprobó desde el año pasado el concretar el trámite para la obtención de estos créditos. Por lo que actualmente está en Gobernación para ser enviado al Congreso para su aprobación, todavía hay un proceso que llevar a cabo para formalizar con Banobras, pero ya todo está listo tal y como fue aprobado. La idea es seguir el proceso y sobre la marcha tener los comentarios de cada uno de ustedes. Encontrándose actualmente en revisión por parte de la Secretaría de Gobernación y de Finanzas, para ser enviados al Congreso para su autorización.’. Del acta que ahora nos ocupa, podría entenderse que la aprobación del ‘año pasado’ a que ahí se hace referencia, es la que se contiene en la ya referida sesión que tuvo lugar el 19 de septiembre de 1995, debiendo destacarse sobre el particular, los dos aspectos siguientes: la aprobación que tuvo lugar en la sesión del 19 de septiembre de 1995, no contó con la participación ni voto favorable de la actual administración municipal sino que, por el contrario, fue obtenida cuando los funcionarios del consejo directivo pertenecían al anterior régimen municipal y habían sido designados por el gobernador del Estado, con todas las consecuencias que de manera lógica y necesaria esto implica. En la sesión del 16 de julio de 1996 que nos ocupa, debió haberse hecho referencia en forma concreta y específica, a las características esenciales de los créditos con el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C., Institución de Banca de Desarrollo, es decir, debió haberse hecho mención del monto de los créditos, plazos, tasas de interés, destino y demás condiciones relativas a los mismos, en el entendido de que ante tal omisión, es muy cuestionable la legalidad del acuerdo que sobre el particular se adoptó en la multicitada sesión del 16 de julio de 1996. 7. Con fecha 31 de julio de 1996, se publicó en el Periódico Oficial del Estado un decreto del Congreso del Estado, por virtud del cual se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla. Este decreto es el otro cuerpo de normas generales que se impugna a través de esta controversia constitucional, toda vez que también constituye un acto nuevo que es consecuencia, y en sí mismo implica un acto de ejecución del decreto que entró en vigor el 1o. de enero de 1995, por virtud del cual el Congreso del Estado reformó íntegramente el diverso decreto de creación del SOAPAP. Del decreto que ahora nos ocupa, resalta la manera en que el Congreso del Estado, en la parte de considerandos, de alguna manera se está ‘autopreparando’ el camino para tratar de dar visos de legalidad a los actos que ha realizado. Igualmente, de la lectura de tales considerandos pareciera ser que los demandados ‘se están curando en salud’, pues al final del antepenúltimo párrafo del considerando c) se indica que existen ejemplos del mecanismo implementado mediante las reformas que nos ocupan, tanto a nivel de otras entidades federativas como a nivel federal. Sin embargo, tal situación es inconstitucional, en el entendido de que el hecho de que supuestamente existan otros casos similares, esto no significa que sea legal y constitucional lo que ha realizado el Gobierno del Estado de Puebla. Lo más importante de este decreto y que constituye el supuesto más grave de violaciones constitucionales, con el consecuente agravio de los derechos e intereses del Municipio de Puebla, es la inclusión de los tres nuevos artículos 96-A, 96-B y 96-C de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla, de los cuales conviene resaltar lo siguiente: a) Artículo 96-A. Establece que los organismos operadores que celebren operaciones de financiamiento con la autorización del Congreso del Estado, estarán facultados para aprobar las cuotas, tasas y tarifas relacionadas con la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, hasta la amortización del crédito que se contrate. También se establece que los adeudos a cargo de los usuarios por los conceptos mencionados, serán considerados créditos fiscales, lo cual es una incongruencia, pues para tener dicho carácter y poder ser exigibles en cuanto a su pago a través del procedimiento económico-coactivo, como cualquier otra contribución, se requeriría necesariamente que se cumplieran todos los requisitos que a nivel constitucional debe reunir una contribución, dentro de cuyos requisitos (sic) se establece la exigencia de que los elementos de la misma se encuentren previstos de manera expresa en una ley en sentido formal y material. De la lectura de tal precepto puede apreciarse en forma clara su inconstitucionalidad. b) Artículo 96-B. En forma específica se establece que el órgano de gobierno de los organismos operadores aprobará las cuotas, tasas y tarifas mencionadas, debiendo publicarse en el Periódico Oficial del Estado. También se establece que dichas cuotas, tasas y tarifas se revisarán y ajustarán para actualizarlas trimestralmente, o antes si así fuese conveniente. Finalmente, en este artículo se indica que las tasas, cuotas y tarifas no estarán sujetas a procedimiento de actualización previsto en los artículos 75 a 78 de la ley, los cuales, al entrar en vigor el decreto de autorización para la contratación de los financiamientos, se suspenderán en cuanto a su aplicación. c) Artículo 96-C. De este artículo destaca el penúltimo párrafo, conforme al cual será responsabilidad de los organismos operadores prever en su presupuesto de egresos las partidas necesarias para el servicio de la deuda. Esto último también resulta incongruente, pues rompe el equilibrio financiero que necesariamente debe existir entre la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del ejercicio de que se trate. d) Artículo segundo transitorio. En él se establece que los organismos operadores que a la fecha de entrada en vigor de este decreto (1o. de agosto de 1996), tuvieren contratados financiamientos constitutivos de deuda pública, contarán con un plazo de 60 días para someter a su órgano de gobierno la aprobación de sus cuotas o tarifas. 8. Con fecha 2 de agosto de 1996 se publicó en el Periódico Oficial del Estado, el decreto del Congreso del Estado que autoriza al SOAPAP y al Ejecutivo del Estado a contratar y garantizar, respectivamente, financiamientos con el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C., Institución de Banca de Desarrollo, para la ejecución del ‘Proyecto Integral de Agua Potable, Drenaje y Saneamiento de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Puebla’. De este decreto, que constituye el tercero de los actos que se impugnan a través de la presente controversia constitucional, destacan los artículos siguientes: a) Artículo primero. Se refiere a la autorización al SOAPAP para contratar con Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C., Institución de Banca de Desarrollo, dos créditos, el primero hasta por la cantidad de $567’820,000.00 M.N. (quinientos sesenta y siete millones ochocientos veinte mil pesos 00/100 moneda nacional), un monto en pesos equivalente a 470’700,000 UDI’S (cuatrocientos setenta millones setecientas mil unidades de inversión), y el segundo hasta por la cantidad de $134’927,804.73 M.N. (ciento treinta y cuatro millones novecientos veintisiete mil ochocientos cuatro pesos 73/100 moneda nacional), cuyos créditos serán destinados para cubrir el presupuesto de obra, imprevistos, comisiones por apertura de crédito, intereses en periodo de inversión e impuestos del Proyecto Integral de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Puebla. b) Artículo segundo. Se refiere a la afectación como fuente de pago del financiamiento del producto de la recaudación derivada de la cobranza de las cuotas y tarifas a cargo de las personas que ahí se indican. c) Artículo tercero. Se autoriza al Gobierno del Estado de Puebla para constituirse en garante de los créditos que contratará el SOAPAP. d) Artículo cuarto. Se autoriza al Gobierno del Estado de Puebla para que contrate también con Banobras, S.N.C., una línea de crédito contingente y revolvente hasta por la cantidad de $60’000,000.00 M.N. (sesenta millones de pesos 00/100 moneda nacional), que sirva como fuente contingente de cumplimiento de las obligaciones de pago asumidas por el SOAPAP. e) Artículo segundo transitorio. Se faculta al SOAPAP para aprobar las cuotas, tasas y tarifas por los servicios que presta, en términos de los artículos 96-A, 96-B y 96-C de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla, cuyos artículos fueron creados mediante decreto del Congreso del Estado, publicado el 31 de julio de 1996. Este artículo es también inconstitucional por delegar al SOAPAP la facultad de fijar uno de los elementos esenciales de los derechos, en su carácter de contribuciones, siendo que tales elementos esenciales deben estar previstos necesariamente en una ley en sentido formal y material. f) Artículo tercero transitorio. Se establece que hasta que se amorticen los créditos referidos en este decreto, se suspenderá la aplicación de los ya mencionados artículos 75, 76 y 77 de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla. Esto también es inconstitucional pues por virtud de un decreto de autorización de un crédito, conforme a la ley, aun cuando dicho decreto haya sido expedido por el Congreso del Estado, no puede suspenderse la vigencia de disposiciones contenidas en una ley. Al respecto y para ilustrar de mejor manera a ese H. Tribunal Supremo, conviene citar los artículos 75, 76 y 77 de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla: Artículo 75, que establece que el H. Congreso del Estado aprobará las contribuciones y productos que se causarán por la prestación de los servicios que regula esta ley, correspondiendo a la comisión estatal o a los organismos operadores actualizar las cuotas, tasas y tarifas respectivas, conforme al artículo 76 de este ordenamiento. De la lectura de este precepto se infiere que la actualización a que el mismo se refiere también resulta inconstitucional. Artículo 76, que enumera los conceptos que deben considerarse para establecer y actualizar las cuotas, tasas y tarifas previstas en el artículo 75, en el entendido de que este precepto es inconstitucional al igual que el anterior. Artículo 77, que establece que las inversiones de infraestructura hidráulica serán recuperables, por lo que se considerará dicho concepto en el establecimiento o actualización de las cuotas, tasas y tarifas a que se refieren los artículos 75 y 76, o bien, podrán recuperarse a través de contribuciones de mejoras u otro mecanismo que establezca la ley. 9. Finalmente, como otro antecedente de hecho importante en relación con este asunto, conviene mencionar que mediante escrito de fecha 6 de agosto de 1996, dirigido al C. Gobernador Constitucional del Estado de Puebla por uno de los dos infrascritos, el presidente municipal del H. Ayuntamiento de Puebla, se hizo patente en forma clara e indubitable la inconformidad y desacuerdo de la actual administración del Municipio de Puebla, por la manera en que la misma ha sido ‘brincada’ o hecha a un lado por el órgano supremo del SOAPAP en cuanto a la toma de decisiones trascendentales para la realización y cumplimiento del objeto del SOAPAP, que no debe olvidarse es un organismo público descentralizado del Municipio de Puebla, encargado de la prestación del servicio público municipal de agua potable y alcantarillado. En respuesta a dicho escrito dirigido al C. Gobernador Constitucional del Estado de Puebla, que es uno de los demandados en esta controversia constitucional, con fecha 27 de agosto de 1996 se presentó ante la Oficialía de Partes del H. Ayuntamiento del Municipio de Puebla, un escrito firmado por el ingeniero Luis Ontañón León, director del SOAPAP, por virtud del cual dicho funcionario hace diversas manifestaciones por encomienda del C. gobernador del Estado. Con base en tales afirmaciones, en síntesis, el director del SOAPAP, pretende ocultar el hecho innegable de que con la representación mayoritaria del gobierno estatal en el Consejo Directivo del SOAPAP, se está coartando la participación permanente y decisiva del Municipio de Puebla, con la consecuente invasión de su esfera de atribuciones y funciones constitucionales. Igualmente, en cierta forma se está procurando justificar la actuación del Consejo Directivo del SOAPAP y se está tratando de hacer partícipe de alguna manera a los representantes del Municipio de Puebla, a fin de pretender aparentar que los actos realizados por dicho organismo público municipal descentralizado, han sido consentidos por los actuales funcionarios municipales, lo cual es total y absolutamente impreciso y falso. Además, suponiendo sin conceder que hubiese existido algún consentimiento, lo cual se niega para todos los efectos legales a que haya lugar, es evidente que la presente controversia constitucional es perfectamente procedente, pues las violaciones que se han cometido en agravio del Municipio que representamos, son violaciones de ‘tracto sucesivo’ que se dan de momento a momento, por lo cual no ha prescrito el plazo del Municipio de Puebla para promover la presente controversia constitucional."

CUARTO. Por auto de fecha dieciocho de septiembre de mil novecientos noventa y seis, el Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano, designado instructor de la citada controversia, por proveído de doce del propio mes y año, admitió a trámite la demanda de controversia constitucional de mérito.

QUINTO. Mediante oficios presentados los días cinco, seis, once y veinte de junio de mil novecientos noventa y siete ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el delegado del Ayuntamiento del Municipio de Puebla, Puebla, el presidente municipal del Ayuntamiento del Municipio de San Andrés Cholula, Puebla, el presidente municipal del Ayuntamiento del Municipio de Huejotzingo, Puebla y el síndico municipal del Ayuntamiento de San Martín Texmelucan, Puebla, interpusieron, respectivamente, recurso de reclamación en contra del proveído de fecha veintinueve de mayo de mil novecientos noventa y siete.