RECURSO DE RECLAMACIÓN EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 12/97. CONGRESO DEL ESTADO DE CHIHUAHUA EN CONTRA DEL GOBERNADOR CONSTITUCIONAL DE LA MISMA ENTIDAD FEDERATIVA.

"En el número I del apartado relativo a los considerandos del reglamento que nos ocupa, el Ejecutivo asienta que 'para dar cumplimiento al Plan Estatal de Desarrollo es necesario intensificar el diálogo, la concertación y un contacto más estrecho con la población.'. Asimismo, en el sexto considerando el propio Ejecutivo asienta que 'la actual administración estableció en su Plan Estatal de Desarrollo la participación ciudadana, sustento primordial para el progreso del Estado'. Podemos considerar, en consecuencia, que ésta es la motivación del Ejecutivo del Estado, en este aspecto, para expedir el ordenamiento aludido.

"En el número XVIII del apartado relativo al 'Fundamentado en' (sic) del reglamento para la operación de programas de fomento social que se combate en esta controversia institucional (sic), el Ejecutivo del Estado sostiene que '... de acuerdo al artículo 38 de la Ley de Planeación del Estado es facultad del Ejecutivo el concertar la realización de las acciones previstas en el Plan Estatal de Desarrollo y los programas que deriven de éste, con las representaciones de los grupos sociales o con los particulares interesados.'. Por ende, podemos considerar que ésta es la pretendida fundamentación del Ejecutivo del Estado, en este aspecto, para sustentar el reglamento que nos ocupa.

"En el artículo 16 del ordenamiento impugnado se establece que los programas de fomento social deberán orientarse a cumplir con los objetivos, acciones y estrategias del Plan Estatal de Desarrollo.

"Por otra parte, el reglamento que se impugna de inconstitucional dedica el capítulo VI, además de otras disposiciones dispersas a lo largo del ordenamiento, a reglamentar las 'funciones de los grupos de participación ciudadana.'. Es decir, a reglamentar la Ley de Planeación del Estado de Chihuahua en materia de concertación de acciones del Ejecutivo del Estado con grupos sociales o particulares interesados.

"En este aspecto, el Congreso del Estado de Chihuahua estima que el Reglamento para la Operación de Programas de Fomento Social viola el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al carecer de debida motivación y fundamentación. Tanto la doctrina como la jurisprudencia de nuestro máximo tribunal han asentado que en este precepto de la Carta Magna se encuentra contenido el principio de legalidad, a cuya observancia están compelidas todas las autoridades del Estado Mexicano. Como es sabido este principio se sintetiza en la frase que dice que 'las autoridades sólo pueden hacer lo que la Constitución o las leyes les facultan expresamente.'.

"El punto medular sobre el cual gira este concepto de invalidez consiste en que el Plan Estatal de Desarrollo, queel Ejecutivo Estatal dice tomar como punto de referencia en cuanto a la reglamentación del artículo 38 de la Ley de Planeación del Estado de Chihuahua, en materia de concertación de acciones con grupos sociales o particulares interesados, no existe desde el punto de vista jurídico. Por ende, carece de materia un reglamento que versa sobre programas de fomento social, ya que estos programas deben derivar del presunto Plan Estatal de Desarrollo, pero si éste no existe, tampoco pueden existir los programas sectoriales, regionales, institucionales y especiales, que por mandato de la Ley de Planeación del Estado deben derivar del citado Plan Estatal de Desarrollo.

"Para que legalmente fuera válida la reglamentación expedida por el Ejecutivo en materia de concertación de acciones con grupos sociales o particulares interesados, se debió partir de una premisa que realmente fuera cierta: la existencia jurídica del Plan Estatal de Desarrollo.

"Este Plan, a pesar de que el Ejecutivo y sus dependencias consideren lo contrario o que ni siquiera se hayan planteado la cuestión, no existe jurídicamente. Y como de él se derivan los programas sectoriales, regionales, institucionales, especiales y operativos anuales, de conformidad con el artículo 12 de la Ley de Planeación del Estado de Chihuahua, por ende, tampoco éstos existen jurídicamente.

"De lo anterior se sigue que el Ejecutivo no tuvo, al momento de expedir el reglamento impugnado, ni tiene, ni tendrá, programas de fomento social sobre los cuales expedir un reglamento que los regule en su operación, y mucho menos pretender que reglamenta la Ley de Planeación cuando no dio cumplimiento a lo más elemental de dicha ley, para poder acceder a estadios posteriores en los términos de la propia ley en cita.

"Por supuesto que este Congreso del Estado de Chihuahua asume en su real magnitud la aseveración de que el Plan Estatal de Desarrollo es jurídicamente inexistente. Para ello procederemos a probarlo.

"Los artículos 8o., fracción I, inciso A), apartado 2, 11 y 20 de la Ley de Planeación del Estado de Chihuahua, dicen que es facultad del gobernador aprobar y publicar el Plan Estatal de Desarrollo. Es decir, para la existencia jurídica del Plan Estatal de Desarrollo se requiere un acto administrativo del titular del Ejecutivo del Estado, esto es, un acuerdo o, en la terminología usada en el nivel federal para actos similares, de un Decreto. Todos los acuerdos del gobernador, como actos jurídicos que son, y en los términos del artículo 16 de la Ley Fundamental, deben necesariamente expresarse por escrito y, además, ser refrendados por el secretario de gobierno y por el director general al que el asunto corresponda y por el procurador general de Justicia, en su caso, para su validez y observancia constitucionales. Esto de conformidad con los artículos 97 de la Constitución Política del Estado de Chihuahua y 11 de la Ley Orgánica del Ejecutivo del propio Estado. Asimismo, se requiere que el Plan Estatal de Desarrollo, una vez aprobado desde el punto de vista jurídico, sea publicado en el Periódico Oficial del Estado.

"Pues bien, el supuesto Plan Estatal de Desarrollo que circula en el ámbito del Poder Ejecutivo del Estado de Chihuahua, y del cual el gobernador pretende derivar programas de fomento social que se orienten a cumplir con los objetivos, acciones y estrategias del citado supuesto plan (artículo 16 del reglamento impugnado), no cumplió con los requisitos para tener tal calidad jurídica.

"No existe publicado en el Periódico Oficial de esta entidad federativa, acuerdo del gobernador del Estado, debidamente refrendado por los funcionarios competentes, donde el titular del Ejecutivo manifieste formal e indudablemente su voluntad jurídica de aprobar el Plan Estatal de Desarrollo. Lo que existe, en la edición del 3 de abril de 1993 del Periódico Oficial del Estado, es la publicación de un supuesto Plan Estatal de Desarrollo; sin embargo, esta publicación es omisa en cuanto al acuerdo aprobatorio de dicho plan, que haya expedido el gobernador del Estado y, por supuesto, de los correspondientes y necesarios refrendos de, por lo menos, el secretario de Gobierno y el coordinador de Planeación y Evaluación.

"Por ello, el reglamento tildado de inconstitucional pretende detallar y pormenorizar la nada jurídica, ya que el Ejecutivo del Estado y sus funcionarios con la facultad de refrendo omitieron lo fundamental: crear, en los términos legales, el Plan Estatal de Desarrollo y ordenar, asimismo, su publicación oficial, ya que en términos estrictamente jurídicos tiene la misma validez, para los efectos que nos ocupan, la publicación de cualquier otro documento que el que se publicó en el Periódico Oficial del Estado correspondiente al 3 de abril de 1993, se le hubiese llamado o no como Plan Estatal de Desarrollo.

"La consecuencia inmediata e ineludible de lo anterior, es que vedaron la posibilidad jurídica de que los programas que legalmente derivan del Plan existieran con posterioridad. Es imposible pues, desde el punto de vista lógico, hablar de efecto o consecuencia sin causa que los produzca. Así como es imposible, en términos jurídicos y de manera analógica, hablar de delito sin ley que lo prevea expresamente, tampoco se puede hablar de programas si no hay Plan Estatal del cual deriven. En el caso concreto no hay causa (Plan Estatal de Desarrollo), por ende, no hay consecuencia (Programas de Fomento Social). De la nada jurídica (frase hasta cierto punto paradójica) únicamente puede derivar la nada. No hay, en consecuencia, programas de fomento social que ameriten o den lugar a un reglamento para implementarlos. En suma, el Gobernador del Estado de Chihuahua, además de invadir la esfera competencial del Poder Legislativo del mismo Estado, expidió un reglamento sin fundamentación y sin motivación, ya que es imposible hacer la adecuación de hechos a la norma que se pretende reglamentar, en el caso específico, el artículo 38 de la Ley de Planeación.

"De ahí que el documento que el Ejecutivo del Estado presenta como 'su Plan Estatal de Desarrollo' (considerando VI del reglamento objetado constitucionalmente) no sea más que un documento sin la menor trascendencia legal, inexistente jurídicamente, ya no digamos nulo absoluto, y que ha servido desde el punto de vista fáctico, para diseñar y planear toda la actividad, tareas y funciones de la presente administración estatal. Es decir, a pesar de ello, lo inexistente no se puede convalidar por prescripción ni confirmación. Por ende, en el caso concreto sometido al conocimiento de esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, se pretende reglamentar un hecho ajurídico, sin lugar en el mundo del derecho, menos aún en el Estado de derecho."

El concepto de invalidez antes transcrito revela que, en términos de la demanda, para la parte actora no existe o no se emitió el acuerdo por virtud del cual el titular del Ejecutivo del Estado de Chihuahua haya aprobado el Plan Estatal de Desarrollo para la citada entidad federativa y, por consecuencia, enderezó el argumento de inexistencia jurídica de ese plan en el que dice debió haberse sustentado la expedición del Reglamento para la Operación de Programas de Fomento Social contenido en el Acuerdo Número 13, expedido el cuatro de marzo de mil novecientos noventa y siete.

Ahora bien, en la contestación a esa demanda, el Gobernador Constitucional del Estado de Chihuahua manifestó, en lo conducente:

"III. Con referencia a los argumentos vertidos por el Congreso del Estado y mediante los cuales cree encontrar bases idóneas para demostrar que el combatido reglamento encierra violaciones a la Ley de Planeación del Estado de Chihuahua, lo conducente es puntualizar que los mismos están ayunos de todo valor, en virtud de reposar en meras conjeturas erróneas y falsas, como será demostrado en el cuerpo del presente apartado.

"Inicia el demandante diciendo: 'Para que legalmente fuera válida la reglamentación expedida por el Ejecutivo en materia de concertación de acciones con grupos sociales o particulares interesados, se debió de partir de una premisa que realmente fuera cierta: la existencia jurídica del Plan Estatal de Desarrollo.'.

"En párrafo más adelante agrega: 'De lo anterior se sigue que el Ejecutivo no tuvo al momento de expedir el reglamento impugnado, ni tiene ni tendrá programas de fomento social sobre los cuales expedir un reglamento que lo regule en su operación y mucho menos pretender que reglamenta la Ley de Planeación cuando no dio cumplimiento a lo más elemental de dicha ley para poder acceder a los estadios posteriores en los términos de la propia ley en cita.'.

"Las afirmaciones transcritas del actor son del todo temerarias y pretender descalificar la existencia jurídica de un documento tan trascendental como el Plan Estatal de Desarrollo, a partir de argumentos que distan mucho de ser verdaderos, ya que resulta, inclusive, ocioso demostrar algo tan evidente como la existencia legal de semejante Plan Estatal de Desarrollo, el cual goza de plena vigencia legal por haberse cumplido con el procedimiento expreso previsto por la Ley de Planeación del Estado de Chihuahua.

"Continúa manifestando el promovente que: 'Los artículos 8o., fracción I, inciso A), apartado 2, 11 y 20, de la Ley de Planeación del Estado de Chihuahua, dicen que es facultad del gobernador aprobar y publicar el Plan Estatal de Desarrollo. Es decir, para la existencia jurídica del Plan Estatal de Desarrollo se requiere un acto administrativo del titular del Ejecutivo del Estado, esto es, un acuerdo o, en la terminología usada en el nivel federal para actos similares, de un decreto. Todos los acuerdos del gobernador, como actos jurídicos que son, y en los términos del artículo 16 de la Ley Fundamental, deben necesariamente expresarse por escrito y, además, ser refrendados por el secretario de Gobierno y por el director general al que el asunto corresponda y por el procurador general de Justicia, en su caso, para su validez y observancia constitucionales. Esto de conformidad con los artículos 97 de la Constitución Política del Estado de Chihuahua y 11 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del propio Estado. Asimismo, se requiere que el Plan Estatal de Desarrollo, una vez aprobado desde el punto de vista jurídico, sea publicado en el Periódico Oficial del Estado.'. El promovente, además, agrega que 'no existe publicado en el Periódico Oficial de esta entidad federativa, acuerdo del gobernador del Estado, debidamente refrendado por los funcionarios competentes, donde el titular del Ejecutivo manifieste formal e indudablemente su voluntad de aprobar el Plan Estatal de Desarrollo. Lo que existe, en la edición del 3 de abril de 1993 del Periódico Oficial de Estado, es la publicación de un supuesto Plan Estatal de Desarrollo; sin embargo, esta publicación es omisa en cuanto al acuerdo aprobatorio de dicho plan, que haya expedido el gobernador del Estado y, por supuesto, de los correspondientes y necesarios refrendos de, por lo menos, el secretario de Gobierno y el Coordinador de Planeación y Evaluación.'.

"En tal tesitura, claro es que el grupo de diputados iniciadores de la presente controversia infieren disposiciones legales no establecidas expresamente en la ley, cuando la parte actora, en el texto de lo antes reproducido, dice que para la expedición del Plan Estatal de Desarrollo el Ejecutivo del Estado requirió de un acuerdo y que el mismo debió haber sido refrendado por el secretario de Gobierno y el director general del ramo. Al respecto cabe señalar que en el proceso de creación de tal Plan Estatal de Desarrollo quedaron cabalmente satisfechos los correspondientes requisitos legales, mismos que el Congreso del Estado pretende hacer creer que fueron omitidos, pues el gobernador del Estado de Chihuahua, Francisco Javier Barrio Terrazas, como se acredita con la instrumental agregada bajo anexo tres, mediante oficio fechado el 31 de marzo de 1993 decretó su aprobación al documento continente del Plan Estatal de Desarrollo 1992-1998, aparte de ordenar la publicación de éste en el Periódico Oficial del Estado, lo cual ocurrió en la edición del 3 de abril de 1993. De donde se sigue, pues, que la confusión que muestra la promovente, al sostener la carencia del mencionado acuerdo aprobatorio, quizás se deba a que en el referido ejemplar del citado órgano informativo únicamente obra inserto el contenido del multirreferido Plan Estatal de Desarrollo, mas no lo relativo a dicho acuerdo, lo cual es irrelevante e intranscendente, si se tiene en estima que la Ley de Planeación del Estado de Chihuahua, en su artículo 8o., fracción I, inciso 2), establece dos obligaciones a cargo del gobernador del Estado, una que se constituye en un acto previo consistente en la aprobación del plan y otra, totalmente diferente, que viene a ser la de su publicación, bajo el entendido que el primero de esos deberes tiene como objetivo mostrar la manifestación de voluntad del titular del Ejecutivo del Estado, en cuanto a su consentimiento respecto al contenido del documento continente del Plan Estatal de Desarrollo, o sea, que el acto de aprobación tiene como objeto hacer saber que el proyecto elaborado por la Coordinación de Planeación y Evaluación ha sido sancionado por el gobernador del Estado, la cual exigencia fue plenamente cumplida como se colige del indicado anexo tres.

"Mientras que la segunda de las mentadas obligaciones tiene como función la publicidad del Plan Estatal de Desarrollo, es decir, que se llegue al conocimiento de los habitantes del Estado los programas, estrategias y líneas de acción que la administración en turno ha de poner en marcha para la satisfacción de las necesidades colectivas. De ahí pues, que la repetida Ley de Planeación para el Estado de Chihuahua obliga al gobernador del Estado a publicar el Plan Estatal de Desarrollo, como así aconteció en tiempo y forma oportuna, pero no impone expresamente el deber de efectuar la publicación del acuerdo que apruebe el multicitado plan, lo que implica que la aprobación y publicación son actos separados y distintos, ambos llevados a la práctica, efectivamente, por el Ejecutivo del Estado."

De esta parte de la contestación de demanda se evidencia que ante la manifestación de la parte actora en cuanto a la inexistencia del acuerdo aprobatorio del Plan Estatal de Desarrollo, el gobernador demandado no sólo afirmó su existencia y aclaró no haber ordenado su publicación en el Periódico Oficial del Estado de Chihuahua, sino que se preocupó por anexar el contenido de tal acuerdo, dándolo de esta forma a conocer a la actora, además de pretender justificar el motivo por el que no ordenó esa publicación.

Las precisiones que anteceden revelan que de acuerdo con las constancias de autos, la parte actora, en su demanda inicial, afirmó la inexistencia de un acto íntimamente vinculado con la litis en la controversia constitucional, que en la contestación de demanda, el mencionado gobernador no sólo se encargó de rebatir, sino de darlo a conocer y exhibir constancia de su existencia; lo que conduce a la convicción de que a través de esto dio a conocer un hecho nuevo, no por la fecha en que nació el acto, que por cierto es anterior a la de la presentación de la demanda, sino por el momento en que de autos se advierte fue dado a conocer o conocido por la demandante; además, en cuanto al conocimiento posterior de ese acto por parte de la actora, se actualiza la presunción de veracidad, derivada de que, como lo aseveró el demandado, no ordenó publicar en el Periódico Oficial del Estado de Chihuahua el mencionado acuerdo, a la que se suma la circunstancia de que en autos no existe prueba de que de alguna forma se haya dado a conocer al Congreso de la entidad.

Es corolario de lo expuesto, que fue correcto que en el auto recurrido el Ministro instructor admitiera la ampliación de demanda y ordenara se practiquen las diligencias correlativas, puesto que se actualiza la hipótesis prevista al respecto por el artículo 27 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en tanto en la contestación de demanda se dio a conocer a la parte actora un hecho nuevo.