RECURSO DE RECLAMACIÓN 15/2024-CA, DERIVADO DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 344/2023

5. Fecha de presentación del recurso. El presente recurso de reclamación fue presentado el diecinueve de enero de dos mil veinticuatro en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

6. Acuerdo de radicación, turno y admisión del recurso. La Presidenta de esta SCJN admitió a trámite dicho recurso, al que le correspondió el número 344/2023-CA, ordenó correr traslado a la Fiscalía General de la República (FGR) y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que manifestaran lo que a su derecho correspondiera y turnar el asunto a la Ministra Lenia Batres Guadarrama, una vez concluido el trámite del recurso.

7. Auto recurrido. El auto recurrido por el que se desechó la demanda de controversia constitucional, en la parte que interesa, es el siguiente:

Ciudad de México, a nueve de enero de dos mil veinticuatro.

Vistos el escrito y anexos relativos a la controversia constitucional que hace valer Santiago Creel Miranda, quien se ostenta como Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión , en contra del Poder Ejecutivo Federal y las Secretarías de la Defensa Nacional, de Marina y de Gobernación, además de señalar como tercero interesado al Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), en la que impugna lo siguiente:

(…)

Por otra parte, del estudio de las constancias que integran el expediente, se arriba a la conclusión de que debe desecharse la demanda de controversia constitucional a que se refiere este asunto, conforme a las consideraciones que se desarrollan a continuación.

(…)

En ese sentido, de la simple lectura de la demanda y sus anexos, es posible advertir la actualización de la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracciones VIII y IX, de la mencionada ley reglamentaria, en relación con el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debido a que la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión carece de interés legítimo para intentar el presente medio de control constitucional, aunado a que no aduce una violación directa a una atribución o derecho constitucionalmente tutelado, toda vez que hace valer violaciones relacionadas con disposiciones secundarias, a saber, la Ley de Seguridad Nacional y la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información.

En ese orden de ideas, este Máximo Tribunal ha sostenido que el interés legítimo en controversia constitucional tiene como objeto principal la tutela del ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado para resguardar el sistema federal , acorde con el criterio contenido en la jurisprudencia de rubro y texto que se transcriben a continuación:

“ CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA. ”

Conforme a este precedente, se tiene que uno de los presupuestos de la procedencia constitucional es el interés legítimo, es decir, no basta que la parte actora se encuentre entre los sujetos constitucionalmente autorizados para presentar la demanda (legitimación activa), sino que, al no tratarse de un medio abstracto de control de la constitucionalidad (a diferencia de la acción de inconstitucionalidad, en la que solo se busca resguardar el orden constitucional, sin importar que la ley impugnada en nada afecte a la parte demandante), se requiere que el interesado tenga un interés cualificado en la declaratoria de invalidez del acto, omisión o disposición general que cuestiona.

En ese sentido, con una eventual sentencia favorable, la promovente debe obtener un beneficio individualizado, distinto a la sola eliminación de actos o normas inconstitucionales (pues, se reitera, el objeto de la controversia no es la defensa abstracta del orden jurídico constitucional), el cual, además, debe guardar relación con sus competencias constitucionales específicas, de suerte que, con la declaratoria de invalidez, se le permita ejercerlas o hacerlo a plenitud (agravio por menoscabo de competencias), o bien, desaparezca un acto de autoridad que, en todo caso, solo a ella competía emitir (agravio por invasión de competencias).

Por tanto, el interés legítimo necesario para la procedencia de esta acción está necesariamente vinculado con la materia del acto controvertido, de modo que su sentido o alcances deben suponer, cuando menos a partir de un análisis general o básico, un principio de agravio; por el contrario, si la revisión del objeto de controversia evidencia que en nada se vincula con la esfera competencial de la actora, por lo que ésta acude solamente en defensa abstracta de la Constitución, se actualizará la causal de improcedencia inicialmente anunciada.

Es importante aclarar que, aunque en algunos casos esta Suprema Corte ha determinado, en sentencia, que el interés legítimo se vinculaba con el fondo, dicha regla no es aplicable para cualquier asunto pues, si se estima que la falta de interés siempre debe considerarse como un aspecto de fondo, eso implicaría hacer procedente cualquier demanda por el solo hecho de provenir de un ente legitimado, sin importar que, claramente, en nada le afecte el acto impugnado.

En principio, para considerar sus alcances, se tiene que el decreto en comento contiene, como único precepto, el que enseguida se indica:

Artículo Único. Son de seguridad nacional y de interés público la construcción, funcionamiento, mantenimiento, operación, infraestructura, los espacios, bienes de interés público, ejecución y administración de la infraestructura de transportes, de servicios y polos de desarrollo para el bienestar y equipo tanto del Tren Maya como del Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec, y los aeropuertos de Palenque, Chiapas; de Chetumal y de Tulum, Quintana Roo, en los términos expresados en la parte considerativa de este decreto.

No se requiere mayor interpretación para advertir que, en realidad, estamos ante un acto jurídico individualizado, en el que se hace una declaratoria formal sobre las obras que ahí se especifican para calificar como de seguridad nacional e interés público que sean construidas, entren en funcionamiento y se les dé mantenimiento y operación, así como sus elementos materiales en sí.

Una vez establecido qué efecto jurídico tiene el acto impugnado, como siguiente premisa, se debe reiterar que quien lo impugna es la Cámara de Diputados, cuya naturaleza y competencia genérica es la de emitir las leyes que le encomienda la Constitución Federal, conforme a los artículos 50, 73 y 74.

No obstante, como se anticipó, el objeto de controversia no se trata de una ley y mucho menos de una respecto de la que corresponda constituirse como Cámara de origen (como en el caso de los presupuestos), o que ésta debiera tener participación en su proceso de creación, sino de una declaratoria de interés público y seguridad nacional con relación a obras determinadas.

No es obstáculo que la actora también cuente con competencias materialmente administrativas o jurisdiccionales, ya que, sin que sea necesario detallarlas una por una, ninguna se relaciona con la ejecución de obras de infraestructura, con aspectos ferroviarios, de transporte de mercancías ni aeronáuticos, que le otorgaran una relación, siquiera mínima, con los proyectos a los que se refiere el acto que pretende cuestionar.

Por otra parte, el Pleno de este Tribunal Constitucional, al resolver el recurso de reclamación 150/2019-CA , derivado de la controversia constitucional 279/2019 , en sesión de tres de diciembre de dos mil diecinueve, ha precisado que la materia de estudio en controversias es puramente constitucional , lo que se traduce que, para incoar esta instancia, es necesario que el actor aduzca una violación directa a una atribución o derecho que le reconozca la Constitución Federal , dejando a un lado todas aquellas violaciones de carácter indirecto, es decir, en las que se plantee infracciones a disposiciones secundarias, que se traducirían en transgresiones al principio de legalidad previsto en los artículos 14 y 16 constitucionales , siendo la demanda, en estos últimos casos, notoriamente improcedente.

En ese tenor, el Tribunal Pleno precisó que el actor carece de interés legítimo cuando los conceptos de invalidez alegados implican violaciones indirectas a la Constitución Federal, pues lo que se tutela en la controversia constitucional es la regularidad del ejercicio de las atribuciones constitucionales del órgano originario del Estado, así como aquellas transgresiones directas a la Constitución que afecten un derecho reconocido por ésta en favor del actor.

De este modo, el hecho de que el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconozca la posibilidad de iniciar una controversia constitucional cuando alguna de las entidades, poderes u órganos originarios del Estado estime que se ha vulnerado su esfera de atribuciones, resulta insuficiente para que este Alto Tribunal realice un análisis propiamente constitucional de cualquier tipo de acto, lo que, en ese tipo de asuntos, redunda en la falta de interés legítimo ante la ausencia de un agravio constitucional que pueda ser estudiado en el fondo.

En el caso, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión impugna el "Decreto por el que la construcción, funcionamiento, mantenimiento, operación, infraestructura, los espacios, bienes de interés público, ejecución y administración de la infraestructura de transportes, de servicios y polos de desarrollo para el bienestar y equipo tanto del Tren Maya como del Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec, así como los aeropuertos que se indican, son de seguridad nacional y de interés público", publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de mayo de 2023, pues considera que dicho acuerdo vulnera los artículos 1º, 6º, 14, 16, 25, 26, 27, 28, 73 fracciones, XXIX-S y XXIX-M, 89, fracciones I y VI, y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los diversos 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 4º de la Convención sobre el Acceso a la Información, la Participación del Público en la Toma de Decisiones y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales, 13 de la Convención Interamericana contra la Corrupción y 5 del Acuerdo de Escazú.

(…)

En relación con lo esgrimido sobre las facultades del Congreso de la Unión en materia de seguridad nacional y transparencia gubernamental , la parte actora considera que la emisión del decreto invade su esfera competencial establecida en el artículo 73, fracción XXIX, incisos M y S, de la Constitución Federal, en relación con los artículos 3 de la Ley de Seguridad Nacional y 103, 104, 133 y 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

Si bien dicho precepto faculta al Congreso de la Unión para legislar en materia de seguridad nacional y acceso a la información, lo cierto es que el Decreto impugnado no establece, modifica ni amplía alguna norma en esas materias. El Ejecutivo Federal, con base en el artículo 89 constitucional, en su fracción I y VI, tiene la facultad de promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, así como preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva.

Con base en dichas facultades, como se adelantó, mediante la emisión del decreto impugnado, dio a conocer que son de seguridad nacional e interés público la construcción, funcionamiento, mantenimiento, operación, infraestructura, los espacios, bienes de interés público, ejecución y administración de la infraestructura de transportes, de servicios y polos de desarrollo para el bienestar y equipo tanto del Tren Maya como del Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec, y los aeropuertos de Palenque, Chiapas; de Chetumal y de Tulum, Quintana Roo.

Esto es, sin que se trate de prejuzgar sobre la legalidad del decreto en sí, lo anterior se hizo considerando las determinaciones del Consejo de Seguridad Nacional. Al respecto, se destaca que el artículo 13, fracciones I, VI y X, de la Ley de Seguridad Nacional dispone que el Consejo de Seguridad Nacional es una instancia deliberativa cuya finalidad es establecer y articular la política en la materia. Por tanto, conocerá los asuntos siguientes: (i) la integración y coordinación de los esfuerzos orientados a preservar la Seguridad Nacional; (ii) las medidas necesarias para la Seguridad Nacional, dentro del marco de atribuciones previsto en la esa Ley y en otros ordenamientos aplicables; y (iii) los demás que establezcan otras disposiciones o el Presidente de la República.

En ese sentido, el Consejo, mediante acuerdos de las sesiones ordinarias de 11 de julio de 2022 y 3 de mayo de 2023, declaró como de seguridad nacional e interés público el Tren Maya y el Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec, respectivamente, tomando en cuenta la importancia de los objetivos que persiguen, de su ubicación estratégica en el territorio nacional y de la naturaleza de la prestación de sus servicios.

Así, toda vez que el Consejo es un órgano previsto en un ordenamiento legal, cuyas actuaciones se enmarcan en la Ley en la materia, éstas no amplían el concepto de seguridad nacional ni establecen nuevas causales de reserva de información, si no que, en todo caso, ejecutan las disposiciones respectivas, en el marco de dicha legislación.

Por tanto, si bien el actor pretende que vía controversia constitucional se estudie la posible vulneración por parte del Ejecutivo Federal a su esfera de competencias, lo cierto es que dichas violaciones las hace descansar de manera preponderante en la interpretación y aplicación de la Ley de Seguridad Nacional y Ley General de Transparencia y Acceso a la Información; lo cual es insuficiente para considerar procedente la presente controversia constitucional, pues en todo caso, el planteamiento debería evidenciar una relación entre los actos impugnados y la afectación al ejercicio directo e inmediato a una competencia del Congreso de la Unión establecida en la Norma Fundamental .

Por lo anterior, no se acredita un agravio en contra de la parte actora, ya que, a pesar de que la Cámara accionante menciona la vulneración del artículo 73 constitucional en las fracciones referidas, ello es insuficiente para la procedencia de la controversia constitucional, pues, del análisis de las constancias que obran en el expediente, se aprecia que no se impugnan actos que vulneren la esfera de competencias o las facultades consagradas en tales preceptos constitucionales.

Por el contrario, nos encontramos ante un acto ejecutivo cuya congruencia con las disposiciones legales de la materia, como podrían ser las que rigen su emisión o las específicas sobre declaratorias de seguridad nacional, interés público, obras públicas o servicios ferroviarios, entre otras, podría ser la eventual materia de los medios de impugnación idóneos, mas no de una controversia constitucional, cuya materia, como se ha dicho, es tutelar las competencias constitucionales diferenciadas de los órganos originarios del Estado, mediante el análisis concreto de actos ejecutivos o legislativos de otras autoridades.

Sin embargo, lo que la parte promovente pretende dilucidar a través de este medio de control constitucional un aspecto de mera legalidad , consistente en su inconformidad con la decisión del Presidente de hacer uso de una sus facultades reglamentarias de conformidad con las Leyes Federales en la materia.

En el mismo sentido, en lo que concierne a la alegada vulneración a la transparencia y máxima publicidad , si bien aduce que de acuerdo con el artículo 73 constitucional, en su fracción XXIX-S, el Congreso tiene la facultad para expedir las leyes generales reglamentarias que desarrollen los principios y bases en materia de transparencia gubernamental, acceso a la información y protección de datos personales en posesión de las autoridades, entidades, órganos y organismos gubernamentales de todos los niveles de gobierno, lo cierto es que de la demanda se desprende que lo que considera que se vulneran son, de hecho, las leyes General y Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y no su facultad para emitirlas.

Ello, pues en su opinión la información podrá clasificarse como reservada, cuando comprometa la seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa nacional y cuente con un propósito genuino y un efecto demostrable, es decir, lo que alega no es que el Ejecutivo emitió una definición general que podrá ser aplicable a otros actos (es decir, que legisló), sino que, en su opinión, su acto se aleja de las definiciones legales que el propio actor (como parte del congreso) delimitó , o sea, un planteamiento de mera legalidad —similar a los análisis que, en uso de sus facultades de revisión, realiza el ahora tercero interesado (INAI), por lo que también pretende que este tribunal se configure en un revisor legal en materia de reserva de información, como es dicho órgano constitucional autónomo—.

En efecto, la actora malinterpretó la naturaleza del decreto, pues la actividad legislativa no es la sola aplicación implícita de principios o reglas a actos concretos, sino el establecimiento de pautas generales, abstractas e impersonales a las que podrán subsumirse un número indeterminado de casos, por oposición a lo que ocurre en este asunto, en el que se trata de casos concretos y perfectamente delimitados.

De lo anterior se advierte, además, que lo que alega la accionante es un acto futuro e incierto, ante una posible reserva de información basada en el decreto en cuestión, que, cabe aclarar, sin prejuzgar un posible estudio de fondo, parte de una premisa errónea, pues tal como se desprende del artículo 110 de la Ley Federal de Acceso a la Información y Protección de datos personales, no toda la información derivada de una cuestión clasificada como seguridad nacional es reservada, sino solo aquella que la comprometa y que cuente con un propósito genuino y un efecto demostrable.

Esto, además de corresponder a una suposición (mientras que la controversia constitucional no tiene por objeto prevenir escenarios, sino reparar violaciones a esferas competenciales), carece de bases sólidas, ya que se enfatiza en que el orden público y la seguridad nacional son justificativos de reserva de información, pero se deja de tomar en cuenta que, por ejemplo, el mismo concepto de seguridad nacional también se prevé como un motivo para desclasificar la información confidencial y hacerla accesible al público en general , como dispone el artículo 120, fracción IV, de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, que prevé las razones de seguridad nacional.

Adicionalmente, tampoco se desnaturaliza la figura de la prueba de daño, como se alega, pues el decreto impugnado no establece ninguna excepción a la obligación de realizarla cuando se clasifica la información.

Por tanto, se estima que la parte promovente no alega una violación directa a una competencia que tenga reconocida expresamente en la Constitución Federal, pues si bien en el escrito de demanda menciona el artículo 138 de ese ordenamiento fundamental, en realidad, lo que identifica como violación a su esfera competencial equivale a un planteamiento de violaciones indirectas , aspectos que no pueden ser analizados en esta instancia constitucional.

Lo anterior, ya que dicho precepto constitucional no contiene una atribución, facultad o competencia exclusiva a favor de la actora, sino una cláusula sustantiva que alude a la obligación de las entidades a garantizar constitucionalmente ciertos principios.

Así, aunque la accionante menciona la vulneración de las referidas normas, es insuficiente para la procedencia de la controversia constitucional, pues del análisis de las constancias que obran en el expediente, se aprecia que no se impugnan actos que vulneren la esfera de competencias o facultades consagradas en dicho precepto constitucional.

De lo hasta aquí narrado, se advierte que la litis que la parte promovente pretende dilucidar a través de este medio de control constitucional, se trata de un aspecto de mera legalidad .

En síntesis, por una parte, la parte actora se inconforma de un acto que no está dirigido a ella ni le causa algún tipo de agravio y, por otra, el planteamiento formulado resulta insuficiente para considerar procedente la controversia, pues no evidencia una relación entre lo impugnado y la afectación directa e inmediata a una atribución o derecho que tenga tutelado en la Norma Fundamental, y que pueda hacer valer en esta instancia constitucional .

Así, dado que, para advertir la improcedencia, bastó la sola lectura del acuerdo y un análisis básico de las razones expuestas por la demandante, como justificativo de su impugnación, carecería de sentido prolongar la declaratoria de improcedencia y, por el contrario, se contravendría el principio de prontitud previsto en el artículo 17 constitucional, al darse entrada y trámite a una demanda a la que, finalmente, recaerá, en lugar del desechamiento, un sobreseimiento.

Por las razones anteriormente expuestas, la presente demanda debe desecharse de plano, al ser manifiesto e indudable que la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión carece de interés legítimo para promover el presente medio de control constitucional , por lo que, aun cuando se admitiera ésta y se sustanciara el procedimiento, no sería factible llegar a una conclusión diversa, siendo aplicable la tesis de rubro y texto: