IV. ESTUDIO DE FONDO
28. La cuestión jurídica por resolver en este asunto consiste en determinar si fue o no correcto el acuerdo de trece de diciembre de dos mil veintitrés por el que el Ministro instructor concedió la suspensión en la controversia constitucional 517/2023 promovida por el INEGI en contra del ACUERDO por el que se expide la Estrategia Nacional de Movilidad y Seguridad Vial 2023-2042, específicamente artículos PRIMERO y SEGUNDO, así como el ÚNICO TRANSITORIO, publicado en el Diario Oficial de la Federación el dos de marzo de dos mil veintitrés, así como en contra de la Estrategia misma, a la luz de los agravios expuestos por la parte recurrente .
29. A ese respecto, la recurrente hace valer los agravios siguientes:
- En el primero que conforme a los artículos 15 y 18 de la Ley Reglamentaria la suspensión no podrá concederse en los casos en que se ponga en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante, además de que para su otorgamiento deberán tomarse en cuenta las circunstancias y características particulares de la controversia.
- Que en el caso, el instructor no fundó ni motivó adecuadamente su determinación, ya que se limitó a retomar las consideraciones vertidas en la resolución del recurso de reclamación 82/2021-CA derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 92/2021, promovida por el propio INEGI, de manera que no se llevó a cabo un análisis de diversos elementos.
- En ese sentido, indica que el Acuerdo impugnado no debe perder vigencia por una mera suposición de afectación, pues éste establece las bases para el desarrollo de la movilidad y seguridad vial del país, en el corto, mediado y largo plazo, en congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo, los programas sectoriales, regionales, estatales y municipales del país en materia de movilidad, seguridad vial y ordenamiento territorial, por lo que no existe una apariencia del bueno derecho a favor de INEGI.
- Aduce que no existe peligro en la demora pues no existe riesgo de extinción o un daño irreversible, porque en el caso de que se determine la inconstitucionalidad del Acuerdo, éste perdería vigencia sin causar perjuicio al accionante.
- Indica que la suspensión pone en peligro la economía nacional y afecta gravemente el orden público, pues la suspensión impide a INEGI llevar a cabo las acciones necesarias para la implementación de la Estrategia Nacional como instrumento rector para la conducción de la Política Nacional de Movilidad y Seguridad Vial, sin que el instructor analizara el contenido y objetivos prioritarios, estrategias y acciones puntuales a realizar conforme a éste, referidos a enfrentar los desafíos que enfrenta la movilidad y la seguridad vial en México.
- Que la suspensión afecta a las instituciones del Estado, porque la Estrategia Nacional está relacionada con la planeación y crecimiento nacional.
- En el segundo agravio aduce que la concesión de la suspensión otorga efectos constitutivos sobre las atribuciones presuntamente violadas, lo cual es un aspecto que atañe al fondo, pues tácitamente deja insubsistente el contenido de las disposiciones impugnadas en el medio de control constitucional.
- Por tanto, que es ilegal el acuerdo porque los alcances constitutivos de una ejecutoria deben materializarse sobre derechos legítimos, esto es, respecto de aquellas prerrogativas de los gobernados legalmente tuteladas y que en el caso, se realizó un estudio de fondo de los conceptos de invalidez planteados por la demandante, lo que está prohibido en un acuerdo de mero trámite.
30. Pues bien, en esencia, la recurrente estima que no debió concederse la suspensión porque impide llevar a cabo las acciones necesarias para la implementación de la Estrategia Nacional como instrumento rector para la conducción de la Política Nacional de Movilidad y Seguridad Vial, lo que se decidió analizando cuestiones de fondo dejando de apreciar que no hay una apariencia del buen derecho, ni peligro en la demora y sí en cambio, lo hay para las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano y afectación grave al interés social.
31. Ahora, sin desconocer que mediante esta resolución se revisa la legalidad de un auto que concede la suspensión, es interesante, a modo de contexto, señalar que del análisis integral de la demanda de controversia constitucional se advierte en esencia, que el INEGI estima que el Acuerdo y la Estrategia Nacional impugnados vulnera su autonomía por intromisión de facultades constitucionales al establecer la elaboración y actualización de metodologías, a pesar de que el Instituto demandante no está obligado a generar la información en los términos y forma que requiere la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, porque dicha actualización y captación de necesidades de información está sujeta a procedimientos internos definidos por el Instituto y a su presupuesto disponible para cada ejercicio fiscal.
32. De manera que, sostiene, esa Secretaría mediante los actos impugnados invade la autonomía competencial del INEGI cuando le asigna unilateralmente actividades, lo que constituye una intromisión arbitraria para disponer qué papel va a desempeñar en la Estrategia controvertida, sin contar con facultad alguna para determinar lo que debe o no debe hacer en el ejercicio de su autonomía operacional.
33. Bajo ese contexto, INEGI pidió la suspensión para los efectos siguientes:
“IX. SOLICITUD DE SUSPENSIÓN. Con fundamento en los artículos 14, 16 y 18 de la Ley Reglamentaria, se solicita se conceda la suspensión de los EFECTOS Y CONSECUENCIAS de las normas y actos impugnados que se generen respecto del INEGI, solicitando la medida cautelar para el efecto de que este Órgano Autónomo no lleve a cabo las acciones que resulten necesarias para dar cumplimiento de las disposiciones impugnadas y/o deba ajustar su marco normativo a lo que establece, hasta en tanto se resuelva el presente medio de control constitucional, de acuerdo a lo argumentado en los conceptos de invalidez de esta controversia, conforme a lo siguiente:
Se solicita se conceda la suspensión respecto del ACUERDO por el que se expide la Estrategia Nacional de Movilidad y Seguridad Vial 2023-2042, publicado en el DOF el 10 de octubre de 2023 específicamente respecto de los artículos PRIMERO, SEGUNDO y ÚNICO TRANSITORIO, del ACUERDO, los Ejes Estratégicos, Eje 2 Servicios de Transporte Público de Personas en sus Objetivos Específicos 2.1, 2.1.10, 2.2, 2.2.10, Eje 4 Seguridad Vial en sus Objetivos Específicos 4.2, 4.2.4, Eje 5 Género e Inclusión en sus Objetivos Específicos 5.1, 5.1.4, 5.2, 5.2.3, y el Plan de monitoreo y evaluación en sus Indicadores Sectoriales de Movilidad y Seguridad Vial de la Estrategia Nacional de Movilidad y Seguridad Vial, .
En consecuencia, se solicita se conceda la suspensión para los siguientes EFECTOS:
1. Que el INEGI no esté obligado a realizar las actividades que establecen el Acuerdo por el que se expide la Estrategia Nacional de Movilidad y Seguridad Vial 2023-2042 impugnados.
2. Que el INEGI no esté obligado a ajustar su marco normativo a lo que establece el referido Acuerdo impugnado, hasta en tanto se resuelva el presente medio de control constitucional.
3. Que el INEGI no esté obligado a dirigir el ejercicio de sus recursos humanos, presupuestales y materiales, para la atención y realización de las actividades que establecen el Acuerdo y la Estrategia impugnados.
4. Que la Junta de Gobierno, las unidades administrativas y el personal del INEGI no esté obligado a realizar las funciones específicas y actividades que establecen el Acuerdo y estrategia impugnados.
5. Que la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y la Secretaría de la Función Pública y cualquier otra dependencia del Poder Ejecutivo Federal, no ejerzan atribuciones para dar seguimiento a la implementación de las estrategias prioritarias y acciones puntuales, así como al cumplimiento de los objetivos prioritarios establecidos en el Acuerdo por el que se expide la Estrategia Nacional de Movilidad y Seguridad Vial 2023-2042 impugnados, en los que pretende involucrar al INEGI violentando su autonomía constitucional prevista en el artículo 26, apartado B.
Se solicita el otorgamiento de la suspensión para que los efectos y consecuencias referidos, respecto al Acuerdo por el que se expide la Estrategia Nacional de Movilidad y Seguridad Vial 2023-2042, ya que pueden deparar grave perjuicio a la esfera jurídica del INEGI.
El INEGI solicita la suspensión del Acuerdo por el que se expide la Estrategia Nacional de Movilidad y Seguridad Vial 2023-2042, y los numerales del Acuerdo que se controvierten concretamente los descritos en el cuerpo de este escrito de demanda, lo anterior hasta en tanto se resuelva el fondo de la controversia, por los motivos expresados en su apartado de conceptos de invalidez, toda vez que, de no ser concedida la suspensión solicitada, entre otros, se estará transgrediendo irreversiblemente su autonomía, la cual se encuentra establecida y regulada mediante el artículo 26, Apartado B, de la CPEUM.”
34. A partir de lo anterior, en el auto impugnado se determinó conceder la suspensión en relación con los efectos y consecuencias de los artículos impugnados del Acuerdo por el que se expide la Estrategia Nacional de Movilidad y Seguridad Vial 2023-2042, así como de los apartados impugnados de la referida Estrategia Nacional, únicamente por cuanto hace al ámbito competencial del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, hasta en tanto se resuelva el fondo del presente asunto.
35. En el auto se hizo referencia a un diverso asunto (recurso de reclamación 82/2021-CA) y se explicó en el auto aquí recurrido que las consideraciones de ese asunto eran aplicables por analogía y, por ende, procedía conceder la suspensión conforme a la delimitación ya apuntada; esto es, se concedía únicamente por cuanto hace al ámbito competencial del INEGI hasta en tanto se resolviera el fondo del presente asunto.
36. De manera que la suspensión decretada no afectaba la aplicación del acuerdo y estrategia impugnados respecto de las demás autoridades que se encontraban vinculadas a la ejecución de los mismos solo por cuanto hacía a los actos que involucraran al Instituto actor.
37. En ese orden de ideas, se precisó que la suspensión concedida vinculaba a todas las autoridades en el ámbito de su competencia con independencia de que tuvieran o no el carácter de autoridad demandada, por lo que deben abstenerse de materializar en la esfera jurídica del actor, los artículos impugnados del Acuerdo y la Estrategia Nacional cuya constitucionalidad se reclamaba hasta en tanto se resolviera el fondo del presente asunto.
38. Por tanto, se concedía la suspensión asegurando provisionalmente el bien jurídico que el actor estimaba vulnerado, para que, de ser el caso, la sentencia pueda ejecutarse eficaz e íntegramente.
39. Medida que no afectaba la seguridad y economía nacionales, ni las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano, ni se causaba un daño mayor a la sociedad en relación con los beneficios que pudieran obtenerse con ella, sino que, por el contrario, al otorgarla, únicamente se pretende garantizar que no se quede sin materia el juicio y se asegura provisionalmente el bien jurídico que se tutela, esto es, la autonomía e independencia funcional y financiera que el INEGI estima vulneradas.
40. Además, que el diferimiento de la realización de las acciones que contempla el acuerdo y estrategia impugnados no frustraba los objetivos que persiguen, pues su obtención no dependía de la inmediatez con la que se realizaran, sino de la idoneidad de la política de su implementación, lo cual conllevaba a un proceso mucho más largo que la tramitación y resolución del presente medio de control constitucional, pues la estrategia impugnada se encuentra contemplada para un desarrollo que abarca del presente año hasta el dos mil cuarenta y dos.
41. Vertidos esos elementos, esta Segunda Sala estima que los agravios son fundados, suplidos en su deficiencia , de acuerdo con lo siguiente:
42. El artículo 40 de la Ley Reglamentaria a las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos obliga a suplir la deficiencia en la demanda, contestación, alegatos o agravios , siempre y cuando exista causa a pedir.
43. Es decir, ese precepto al indicar “agravios” se refiere a que la suplencia también opera en el sistema recursivo de la Ley de la materia por ende, puede aplicarse en la resolución del recurso de reclamación.
44. Así pues, el auto que se recurre mediante el que se concedió la suspensión establece expresamente que su finalidad es asegurar provisionalmente el bien jurídico que el actor estimaba vulnerado, esto es, el ámbito competencial del INEGI hasta en tanto se resolviera el fondo del presente asunto.
45. Al respecto, se debe decir que la suspensión tiene como objeto primordial, precisamente, preservar la materia del juicio asegurando provisionalmente la situación jurídica, el derecho o el interés de que se trate.
46.En este caso, se considera que la suspensión concedida ha perdido eficacia, pues esta Segunda Sala ya no advierte situación jurídica, derecho o interés a preservar mediante la medida cautelar, por lo que procede revocarla al no tener una finalidad fáctica.
47. En efecto, es un hecho notorio que en el Diario Oficial de la Federación de veintiocho de diciembre de dos mil veintitrés se publicó una “NOTA Aclaratoria a la Estrategia Nacional de Movilidad y Seguridad Vial 2023-2042, publicada el diez de octubre de dos mil veintitrés” que a juicio de esta Segunda Sala modifica los sujetos (autoridades) que deben actuar bajo las disposiciones de los puntos de la citada Estrategia impugnada y se eliminó a la aquí actora, Instituto Nacional de Estadística y Geografía, como se aprecia enseguida:
Que la Estrategia Nacional de Movilidad y Seguridad Vial 2023- 2042 se aprueba por el Sistema Nacional de Movilidad y Seguridad Vial el 22 de junio de 2023 y se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 10 de octubre de 2023.
Las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México ajustarán sus políticas y acciones a lo establecido en la Estrategia Nacional.
La Estrategia Nacional de Movilidad y Seguridad Vial establecerá las bases para el desarrollo de la movilidad y la seguridad vial del país, en el corto, mediano y largo plazo, en congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo, los programas sectoriales, regionales, estatales y municipales del país en materia de movilidad, seguridad vial y ordenamiento territorial, y demás aplicables, así como aquellas específicas a los grupos en situación de vulnerabilidad. La Estrategia Nacional de Movilidad y Seguridad Vial será formulada y aprobada por el Sistema Nacional y publicada en el Diario Oficial de la Federación.
Que la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, con la participación que conforme a sus respectivos ámbitos de competencia como presidenta del Sistema Nacional de Movilidad y Seguridad Vial, dará seguimiento a la implementación de la estrategia, así como al cumplimiento de la ley General de Movilidad y Seguridad Vial.
Que con la finalidad de que las dependencias y entidades que tengan a su cargo acciones puntuales previstas en la citada Estrategia Nacional de Movilidad y Seguridad Vial, las desempeñen en el marco de sus competencias, se requiere realizar las aclaraciones siguientes:
Dice:
Debe decir:
Dice:
Debe decir:
Dice:
Debe decir:
Dice:
Debe decir:
Dice:
Debe decir:
En relación al Cuadro 13 Descripción detallada de indicadores sectoriales - Movilidad y Cuadro 15 Descripción detallada de indicadores sectoriales - Seguridad Vial, se hace la aclaración de que el Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI) queda omitido como autoridad responsable.
Dice:
Cuadro 13. Descripción detallada de indicadores sectoriales – Movilidad
Debe decir:
Cuadro 13. Descripción detallada de indicadores sectoriales – Movilidad
Dice:
Cuadro 15. Descripción detallada de indicadores sectoriales - Seguridad Vial
Debe decir:
Cuadro 15. Descripción detallada de indicadores sectoriales - Seguridad Vial
Dice:
Seguridad vehicular: se refiere a los indicadores que permitan medir la presencia/ausencia de factores de riesgo relacionados con los dispositivos de seguridad del parque vehicular, tanto ligero como pesado. Estos indicadores pueden obtener de evaluaciones de seguridad vehicular que se realizan a vehículos nuevos, principalmente de pasajeros, a través de estándares internacionales de NCAP (Unión Europea).83 Dichos estándares se vinculan con el volumen de ventas por marca y modelo en un territorio específico. Los indicadores por desarrollar en esta categoría deben mostrar la velocidad con la que el parque vehicular va incorporando vehículos cada vez más seguros considerando dispositivos específicos por tipo de vehículo. Para construir el índice es indispensable la participación de las armadoras, directamente o modificando los datos que reportan a INEGI , de tal forma que puedan distinguirse los vehículos que incorporan los dispositivos de seguridad deseados, de los que no los incorporan. Dicha información debe estar desagregada por tipo de vehículo (automóviles, autobuses de transporte público urbano, camiones de carga, tractocamiones y autobuses foráneos) (H. Congreso de la Unión, 2022g).
Debe decir:
Seguridad vehicular: se refiere a los indicadores que permitan medir la presencia/ausencia de factores de riesgo relacionados con los dispositivos de seguridad del parque vehicular, tanto ligero como pesado. Estos indicadores pueden obtener de evaluaciones de seguridad vehicular que se realizan a vehículos nuevos, principalmente de pasajeros, a través de estándares internacionales de NCAP (Unión Europea).83 Dichos estándares se vinculan con el volumen de ventas por marca y modelo en un territorio específico. Los indicadores por desarrollar en esta categoría deben mostrar la velocidad con la que el parque vehicular va incorporando vehículos cada vez más seguros considerando dispositivos específicos por tipo de vehículo. Para construir el índice es indispensable la participación de las armadoras, directamente o modificando los datos que se reportan , de tal forma que puedan distinguirse los vehículos que incorporan los dispositivos de seguridad deseados, de los que no los incorporan. Dicha información debe estar desagregada por tipo de vehículo (automóviles, autobuses de transporte público urbano, camiones de carga, tractocamiones y autobuses foráneos) (H. Congreso de la Unión, 2022g).
Las modificaciones que se indican tienen como objeto aclarar y precisar las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal responsables de la Estrategia Nacional de Movilidad y Seguridad Vial 2023-2042.
Ciudad de México, a 21 de diciembre de 2023.- Secretario de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, Presidente del Sistema Nacional de Movilidad y Seguridad Vial, Román Guillermo Meyer Falcón . - Rúbrica.
48. Como se puede apreciar, fueron eliminadas en los puntos concretos de la Estrategia impugnada, las referencias al Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
49. Por tanto, es válido concluir en que la suspensión concedida que, se precisó en párrafos anteriores solo atendía a proteger el ámbito de competencia de ese Instituto mediante la orden de abstención de materializar en su esfera jurídica los artículos impugnados del Acuerdo y la Estrategia Nacional, actualmente guarda correspondencia con la Nota Aclaratoria aludida.
50. Esto es, al momento de la emisión de este fallo, cambió el estado jurídico en que las cosas estaban colocadas al resolverse sobre la suspensión, se alteró la situación jurídica que existía en esa fecha (trece de diciembre de dos mil veintitrés).
51. De esta manera, al quedar sustraído el INEGI de diversos puntos concretos que reclamó de la Estrategia impugnada, puede asumirse que existe una coincidencia entre la situación jurídica actual de ese Instituto y la que tendría por el solo efecto de la suspensión; de manera que ésta, materialmente, dejó de producir efectos.
52. Así pues, la suspensión perdió eficacia, pues esta Segunda Sala ya no advierte situación jurídica, derecho o interés a preservar mediante la medida cautelar, porque el ámbito competencial a que se refiere el Instituto fue excluido en relación con la Estrategia concreta reclamada; por lo que procede revocar la suspensión al no tener una finalidad fáctica.
53. Cabe desde luego precisar que esta decisión está acotada sólo a la suspensión; por tanto, no implicar prejuzgamiento sobre alguna causal de improcedencia en relación con el fondo. Lo cual amerita su propio examen en la controversia principal.
54. Tampoco se inadvierte, desde luego, que el Ministro instructor en el auto de dos de abril de dos mil veinticuatro examinó la Nota Aclaratoria aquí referida a petición de la demandada, y estableció que no era posible acordar de forma favorable su solicitud, ya que el acuerdo y estrategia impugnados que son objeto de la medida cautelar concedida en el acuerdo de trece de diciembre de dos mil veintitrés, continúan siendo materia de estudio en la controversia constitucional 517/2023 y, por tanto, la finalidad de asegurar la materia del juicio, así como el bien jurídico que tutela la suspensión otorgada, seguirá siendo vigente hasta en tanto sea resuelto el asunto principal.
55. Sin embargo, en virtud de que en este asunto la materia es el auto que concede la suspensión y en forma colegiada se arriba a la conclusión de que dicha medida cautelar debe revocarse, tal aspecto queda regido hacia adelante por este fallo, por lo que no incide en forma alguna con el auto de dos de abril de dos mil veinticuatro, por lo que se entiende, quedan sujetos también, a este pronunciamiento.
56. Se hace la precisión que, toda vez que la “NOTA Aclaratoria a la Estrategia Nacional de Movilidad y Seguridad Vial 2023-2042, publicada el diez de octubre de dos mil veintitrés” no establece alguna condición sobre su vigencia o bien, sobre la derogación o reforma de las normas impugnadas.
57. En virtud de lo anterior, esta Segunda Sala considera que es fundado el recurso de reclamación y, por tanto, lo conducente es revocar el auto de suspensión recurrido.
58. Estas consideraciones no son obligatorias al haberse aprobado por mayoría de tres votos de los Ministros Yasmín Esquivel Mossa, Lenia Batres Guadarrama (ponente) y Javier Laynez Potisek. Los Ministros Luis María Aguilar Morales y Presidente Alberto Pérez Dayán emiten su voto en contra.