PONENTE: MINISTRA YASMÍN ESQUIVEL MOSSA

1. Presentación del escrito inicial por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Mediante escrito recibido el cuatro de octubre de dos mil veintiuno en el Buzón Judicial de este Alto Tribunal y registrado el cinco siguiente en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, por conducto de su Presidenta, promovió acción de inconstitucionalidad en contra de los artículos 1, 3, fracción XXXIX, 65, 68, 73, 74, 75, 88 y 89; así como el Título Segundo, que comprende los Capítulos I –artículos 21 a 26–, II –artículos 27 y 28–, III –artículos 29 a 34–, IV –artículo 35–, V –artículos 36 y 37–, VI –artículos 38 a 49–, VII –artículos 50 a 57–, VIII –artículos 58 a 61– y IX –artículos 62 a 63–; de los capítulos III “De la ubicación” –artículos 92 a 96– y IV “De los Traslados” –artículos 97 a 103–, estos últimos del Título Quinto; todos de la Ley de Centros Penitenciarios de la Ciudad de México, expedida mediante Decreto publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad el dos de septiembre de dos mil veintiuno.
2. La promovente señaló como autoridades emisora y promulgadora de las normas impugnadas a los Poderes Ejecutivo y Legislativo, ambos de la Ciudad de México.
3. Preceptos constitucionales y convencionales que la Comisión Nacional de Derechos Humanos estima violados. La Comisión accionante considera que las normas que impugna son contrarias a los artículos 1, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1, 2 y 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; así como 2 y 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
4. Conceptos de invalidez. En su único concepto de invalidez, la Comisión promovente expuso lo siguiente:

• La Ley de Centros Penitenciarios de la Ciudad de México tiene el objeto de desarrollar el contenido de los artículos 1 y 18 de la Constitución General a través de disposiciones que regulen la operación y funcionamiento de los centros penitenciarios de la ciudad, además de implementar programas, acciones y actividades necesarias para contribuir con la reinserción social y familiar de las personas sentenciadas.

Así, varias de las disposiciones que contiene la Ley, inciden en la materia de ejecución penal, tales como la ubicación y derechos de las personas privadas de su libertad, el régimen de visita y comunicación con la persona defensora, traslados, medidas para alcanzar la reinserción social de la persona sentenciada, entre otros.

Sin embargo, por mandato constitucional, es la Ley Nacional de Ejecución Penal, expedida por el Congreso de la Unión, el único ordenamiento encargado de regular todas las cuestiones relacionadas con las normas que deberán de observarse en el internamiento por prisión preventiva, en la ejecución de penas y en las medidas de seguridad impuestas como consecuencia de una resolución judicial; sobre los procedimientos para resolver las controversias que surjan con motivo de la ejecución penal y, regular los medios para lograr la reinserción social.

Por tanto, la referida ley vulnera el derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad toda vez que, por un lado, establece una doble regulación respecto a diversos supuestos ya previstos en la Ley Nacional de Ejecución Penal y, por otro, fue emitido por una autoridad que no se encuentra constitucionalmente habilitada para ello.

A juicio de accionante, el derecho de seguridad jurídica se ve vulnerado cuando una legislación determinada regula cuestiones que no le corresponden y establece una duplicidad de regulaciones sobre una misma materia que tiene vedada. Ello, debido a que la existencia de dos ordenamientos que regulan esencialmente el mismo supuesto o hipótesis, pero de forma distinta, provoca incertidumbre para los gobernados y para los operadores jurídicos que aplicarán la norma.

En el caso, las disposiciones que se impugnan establecen una doble regulación respecto de temas que ya se encuentran establecidos en la Ley Nacional de Ejecución Penal, a saber:

• Ubicación de las personas privadas de su libertad.
• Régimen de visitas en general y comunicación con la persona defensora.
• Tratamiento de personas inimputables.
• Del programa de actividades.
• Respecto de las normas a seguir en materia de traslados.
• Bases de datos del registro de personas privadas de la libertad.
• De las bases que rigen el Sistema Penitenciario conforme al principio de reinserción social:
• Derecho a la capacitación y al trabajo.
• A la educación.
• A las actividades deportivas, culturales, recreativas y religiosas.
• A la salud.

Ello demuestra que la legislación combatida aborda supuestos relacionados con el internamiento de las personas privadas de la libertad y de su reinserción social en los centros penitenciarios de la Ciudad de México, no obstante, por mandato constitucional esa materia solamente puede regularse por el Congreso de la Unión, es decir, la Ley Nacional de Ejecución Penal.

Con el propósito de demostrar esa conclusión, la accionante expone los siguientes argumentos:

• 1. Derecho a la seguridad jurídica y principio de legalidad

El derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad previstos en el artículo 14, relacionado con el 16, ambos de la norma fundamental, constituyen prerrogativas fundamentales por virtud de las cuales toda persona se encuentra protegida frente al arbitrio de la autoridad estatal.

Así, con base en el derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad, se erige la obligación de las autoridades legislativas de establecer leyes que brinden certidumbre jurídica y se encuentren encaminadas a la protección de los derechos de las personas.

Las leyes, como expresión de una voluntad general soberana, deben asegurar a las personas que la autoridad sujetará sus actuaciones dentro de un marco de atribuciones acotado, para que el aplicador de la norma pueda ejercer su labor sin arbitrariedad alguna y, además, para que el destinatario de la misma tenga plena certeza sobre su actuar y situación ante las leyes.

El derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad se hacen extensivos al legislador, como creador de las normas, quién se encuentra obligado a establecer normas claras y precisas que no den pauta a una aplicación arbitraria de la ley, siempre guiadas bajo los cauces determinados en la Constitución General.

Ahora bien, en el Estado federal mexicano todo aquello que no esté expresamente concedido por la Constitución General a las autoridades federales, se entiende reservado a los Estados o a la Ciudad de México, según corresponda.

En consecuencia, las entidades federativas, en el ámbito legislativo, pueden emitir normas que regulen todo aquello que no esté expresamente concedido al Congreso de la Unión, pues de lo contrario estarían transgrediendo el orden constitucional al realizar actos que afectan la esfera jurídica de los gobernados sin estar habilitados para ello, en detrimento del derecho a la seguridad jurídica y al principio de legalidad.

• 1. Análisis de las normas a la luz del derecho de seguridad jurídica y el principio de legalidad

El dos de septiembre de dos mil veintiuno, se publicó en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México el Decreto por el que se abrogó la Ley de Centros de Reclusión para el Distrito Federal y se expidió la Ley de Centros Penitenciarios de la Ciudad de México.

La principal justificación del Congreso local fue materializar la transición de la administración de los Centros Penitenciarios, pasando de la Secretaría de Gobierno a la Secretaría de Seguridad Ciudadana, por tanto, el legislador estimó necesario emitir una nueva legislación que se adecuara a dicha modificación.

La ley impugnada está diseñada para regular diversos supuestos que permitan la adecuada administración y operación de los Centros Penitenciarios de la Ciudad de México; no obstante, del análisis general de la ley, la Comisión accionante señala que el Congreso local reglamentó distintos supuestos que no corresponden a su esfera de atribuciones, toda vez que reguló cuestiones constitucionalmente reservadas al Congreso de la Unión en materia de ejecución de penas .

Por lo anterior, mediante la expedición de la ley que se impugna, se creó una doble regulación en temas ya previstos por la Ley Nacional de Ejecución Penal, aunado a que fueron legislados por una autoridad que no está habilitada para ello.

Ello, dado que el artículo 73, fracción XXI, inciso c), de la Constitución Federal, establece expresamente que el Congreso de la Unión es el órgano habilitado para expedir la legislación única de ejecución de penas que regirá en la República, en el orden federal y en el fuero común; esto es, que las leyes en estas materias deben ser aplicadas tanto por las autoridades de la Federación como por aquellas de los Estados y la Ciudad de México.

De conformidad con este precepto, todo lo relativo a la ejecución de las sanciones penales corresponde al Congreso de la Unión, quién para regularla debe expedir la legislación única, excluyendo de esta forma la concurrencia de las entidades federativas para legislar al respecto.

En acatamiento a ese mandato constitucional, se expidió la Ley Nacional de Ejecución Penal, que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el dieciséis de junio de dos mil dieciséis, la cual, como lo dispone en su artículo 2º, será de observancia general en la Federación y en las entidades federativas, respecto del internamiento por prisión preventiva, así como en la ejecución de penas y medidas de seguridad por delitos que sean competencia de los tribunales del fuero federal y local, según corresponda, sobre la base de los principios, garantías y derechos consagrados en la Constitución, en los Tratados Internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte..

De esta forma, resulta indisponible e incluso innecesario que los órganos legislativos locales establezcan normas aplicables para aspectos relacionados con la ejecución de penas, es decir, en todo aquello que tenga que ver con el internamiento de personas en los centros penitenciarios, locales o federales, por prisión preventiva o en cumplimiento de una sentencia, pues la norma nacional emitida por el Congreso General es la que cuenta con sustento constitucional para dotar de contenido a la regulación en esa materia.

Así, para identificar qué contenidos comprende la materia precisada, la accionante hace referencia a que el artículo 1º de la Ley Nacional de Ejecución Penal dispone como objeto de la ley:

1. Establecer las normas que deben de observarse durante el internamiento por prisión preventiva, en la ejecución de penas y en las medidas de seguridad impuestas como consecuencia de una resolución judicial.
2. Establecer los procedimientos para resolver las controversias que surjan con motivo de la ejecución penal.
3. Regular los medios para lograr la reinserción social.

Además, la Ley Nacional de Ejecución Penal desarrolla el parámetro obligatorio para todas las autoridades en cualquier orden de gobierno respecto del desarrollo del debido procedimiento penitenciario ante las autoridades de ejecución, la actuación de los sujetos que intervienen en él, de acuerdo con sus respectivos derechos y atribuciones, así como del internamiento de las personas privadas de su libertad.

Así, es evidente que la facultad de regular esos supuestos es exclusiva del Congreso de la Unión, por lo que bajo ninguna consideración las entidades federativas pueden legislar en la materia, incluso replicar lo previsto en la Ley Nacional.

Conforme a lo anterior, la accionante desarrolla cada uno de los temas en los que considera, el Congreso de la Ciudad de México estableció una doble regulación:

• Objetivo y ámbito de aplicación. La ley impugnada prevé que sus disposiciones aplicarán sobre: 1) operación y funcionamiento de los centros penitenciarios; 2) implementación de programas, acciones y actividades necesarias para la reinserción social de las personas sentenciadas; y, 3) establecer pautas para la generación de condiciones dignas tanto de las personas procesadas como sentenciadas.

Del objetivo de la ley local se advierte que busca establecer que sus disposiciones se observen directamente por los gobernados y operadores jurídicos en relación con el internamiento de las personas privadas de la libertad en los centros penitenciarios de la Ciudad de México, por lo que, de conformidad con su contenido, prevé cuestiones referentes a derechos de la personas privadas de la libertad, régimen de visitas y comunicación con la persona defensora, bases de organización del Sistema Penitenciario, régimen de tratamiento de personas inimputables, del Plan de Actividades, de los traslados, de la ubicación de las personas privadas de la libertad, de las bases de datos del registro de personas privadas de la libertad y del cumplimiento de la sentencia en un centro cercano a su domicilio o de su familia.

Tales prescripciones inciden directamente en aspectos vinculados con el internamiento en los centros penitenciarios de personas que ya recibieron condena por la comisión de un delito, lo que incluye la regulación de todos aquellos actos para lograr la reinserción social del sentenciado, los cuales son contenidos ya regulados en la Ley Nacional, al tratarse de cuestiones esenciales de ejecución penal.

• Definición del Sistema Penitenciario. La definición de sistema penitenciario prevista en el artículo 3, fracción XXIV de la Ley Nacional de Ejecución Penal, coincide con la establecida en el numeral 3, fracción XXXIX de la Ley de Centros Penitenciarios de la Ciudad de México.

El contenido de la definición del Sistema Penitenciario es formal y materialmente facultad del Congreso de la Unión, pues se relaciona con todo aquello que tenga que ver con la etapa de ejecución de sanciones penales: supervisión y ejecución de penas, medidas de seguridad derivadas de una sentencia, y la base de organización conforme al artículo 18 de la Constitución General.

De ahí que si bien el legislador local reprodujo casi en términos exactos lo previsto en la Ley Nacional, lo cierto es que además de ser innecesario, definió un término que se escapa de su esfera competencial por tratarse de la ejecución de sanciones penales.

• De los derechos de las personas privadas de la libertad. La Ley Nacional de Ejecución Penal establece un catálogo de derechos de las personas privadas de la libertad en los centros penitenciarios del país, así como particularmente aquellos derechos exclusivos de las mujeres privadas de su libertad y de las personas sentenciadas que gocen de libertad condicionada (artículos 9, 10 y 12).

Mientras que la ley local impugnada establece también un capítulo dedicado a los derechos de las personas privadas de la libertad (artículos 21 a 26), donde además de establecer derechos distintos a los previstos en la Ley Nacional, el legislador reguló una materia en la que no tiene competencia, pues es el Congreso de la Unión el habilitado para prever todas las cuestiones referentes al internamiento de las personas que se encuentren en prisión preventiva o compurgando una sanción privativa de la libertad en los centros penitenciarios del país.

• Régimen de visitas y comunicación con la persona defensora y con personas defensoras de los derechos humanos. En cuanto a la comunicación entre las personas privadas de su libertad y la persona que represente su defensa, la Ley Nacional en su artículo 58 establece las bases de operación y funcionamiento de las entrevistas que se lleven a cabo. No obstante, el Congreso de la Ciudad de México estableció en los artículos 27 y 28 de la ley impugnada su propio régimen de comunicación de las personas privadas de su libertad con su representante legal dentro de los centros penitenciarios.

Respecto del régimen de visitas en general, la Ley Nacional prevé en sus artículos 59, 60, 61, 62 y 63 las reglas que se deberán observar en todos los centros penitenciarios de la república respecto de las visitas a las personas privadas de la libertad. Mientras que la Ley de Centros Penitenciarios de la Ciudad de México establece, en sus artículos 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56 y 57 un régimen de visitas distinto al regulado por la Ley Nacional.

Por tanto, existen dos órdenes normativos distintos que podrán ser aplicables en los Centros Penitenciarios de la Ciudad de México, generando incertidumbre jurídica a las personas privadas de la libertad, las personas visitantes, las personas defensoras y a las autoridades de ejecución penal.

• Bases de organización del sistema penitenciario (reinserción social). La Comisión accionante argumenta que conforme a lo dispuesto por el artículo 18, segundo párrafo, de la Constitución General, el sistema penitenciario se organizará sobre la base del respeto a los derechos humanos, del trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, salud y deporte como medios para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir.

Este cambio de paradigma se dio con la reforma constitucional de dos mil ocho, que colocó al principio de reinserción social como el pilar del sistema penitenciario mexicano, considerándolo como el objetivo constitucional de toda sanción penal, siendo que toda persona que ha cometido un delito se aparta de la sociedad, por lo que la finalidad última de la pena es reinsertar o reincorporar al individuo a la misma, a través de diversas herramientas. Por tanto, es innegable que el principio de reinserción social es el eje rector del sistema penitenciario en todo el país.

Así, para el adecuado desarrollo de ese mandato y objetivo constitucional, el artículo 1 de la Ley Nacional de Ejecución Penal establece como uno de sus fines el regular los medios para lograr la reinserción social de las personas sentenciadas, de manera que en su Título Tercero desarrolla las bases de organización del Sistema Penitenciario aplicable en todo el país, el cual deberá tener por base el respeto y reconocimiento de los derechos de salud, actividades físicas, deporte, educación y capacitación para el trabajo.

De ahí que las bases establecidas por el Congreso de la Unión de la Ley Nacional son obligatorias en todos los centros penitenciarios de México pues son las medidas tendentes a procurar y propiciar la reinserción social del individuo, por lo que las autoridades en el ámbito de sus competencias deberán estarse a dichas disposiciones.

Sin embargo, contrario a ello el legislador de la Ciudad de México desarrolló de forma distinta el contenido de la organización del Sistema Penitenciario, pues a pesar de que estableció las mismas bases –es decir, capacitación y trabajo, educación, actividades deportivas, culturales recreativas, religiosas y de salud– para lograr la reinserción social de las personas privadas de su libertad, lo cierto es que generó cambios sustanciales en cuanto a su contenido.

Es decir, por una parte legisló en una materia que no se encuentra constitucionalmente habilitado y, por otra parte, estableció un régimen diferente al establecido por la Ley Nacional de Ejecución Penal.

• De los derechos de las mujeres privadas de su libertad. La accionante manifiesta que los artículos 10 y 36 de la Ley Nacional establecen tanto los derechos de las mujeres privada de su libertad como las disposiciones obligatorias que deberán en los centros penitenciarios de fuero federal o local.

No obstante, el legislador local estableció su propio régimen que regula este mismo aspecto, pero de una manera distinta, lo cual repercute directamente en la seguridad jurídica de las mujeres que se encuentren en esa situación, así como la de sus hijos que nacieron durante el internamiento.

• Tratamiento de personas inimputables. La Ley Nacional de Ejecución Penal establece parámetros para el tratamiento, establecimiento, organización, atención externa, normas reglamentarias y protocolos de las personas inimputables. Por su lado, la ley combatida establece un capítulo denominado “Del tratamiento a personas inimputables y con Trastornos Psiquiátricos” cuyo contenido ya se encuentra regulado en la Ley Nacional.

De ahí que, a juicio de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, la doble regulación generada por el legislador local vulnera el derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad, pues, por una parte, genera incertidumbre jurídica sobre las normas que serán aplicadas y, por la otra, se trata de disposiciones expedidas por una autoridad incompetente para crearlas.

• Del plan de actividades. El plan de actividad es definido por la Ley Nacional de Ejecución Penal como la organización de los tiempos y espacios en que cada persona privada de la libertad realizará sus actividades laborales, educativas, culturales, de protección de salud, deportivas, personales y de justicia restaurativa, de conformidad con el régimen y organización de cada Centro.

Por su parte, la ley impugnada prevé que el plan de actividades es el conjunto de actividades laborales, educativas, de capacitación para el trabajo, deportivas, culturales y recreativas, cuyo objetivo es proporcionar a las personas privadas de su libertad opciones, conocimientos y herramientas para mejorar sus condiciones de vida y facilitar su reinserción a la sociedad una vez que obtengan su libertad.

Es así que el legislador local introdujo una disposición que define y determina los objetivos del Plan de Actividades, pese a que eso también ya se encuentra en la Ley Nacional de Ejecución Penal.

• De los traslados. La Ley Nacional en su artículo 49 establece que las personas sujetas a prisión preventiva deberán cumplir con la resolución judicial privativa de la libertad en los Centros Penitenciarios más cercanos al lugar donde se está llevando a cabo su proceso.

Asimismo, las personas sentenciadas podrán cumplir con la resolución privativa de la libertad en los Centros Penitenciarios más cercanos a su domicilio, salvo que se trate de delincuencia organizada y respecto de otras personas privadas de la libertad que requieran medidas especiales de seguridad.

Es decir, la Ley Nacional se ocupa de establecer el parámetro obligatorio en materia de traslados que rigen el país y, en consecuencia, en todos los centros penitenciarios, por lo que es indisponible para los congresos locales modificar o reglamentar esa materia.

Por su parte, el legislador de la Ciudad de México creó un régimen independiente y aplicable únicamente para esa entidad, ya que en el artículo 89 de la ley local, determinó el derecho de las personas privadas de la libertad condenadas para cumplir su sentencia en el centro penitenciario cercano a su domicilio o al de su familia.

Asimismo, legisló sobre el cumplimiento de sanciones privativas de la libertad por personas sentenciadas en países extranjeros y que cumplan sus condenas en Centros Penitenciarios de la Ciudad de México.

Además, estableció todo un capítulo denominado “ De los Traslados ” en el que precisó reglas distintas a las previstas por la Ley Nacional respecto de cómo operarán los traslados cuya sanción esté siendo cumplida en algún centro penitenciario o bien, que la persona sea trasladada desde otro distinto.

• De la ubicación de las personas privadas de su libertad. La regulación respecto de la ubicación de las personas privadas de su libertad en los centros penitenciarios se encuentra prevista en el artículo 5 de la Ley Nacional.

Además, en su artículo 192 establece que las personas sujetas a una medida de seguridad privativa de la libertad deberán cumplirla únicamente en los establecimientos destinados para ese propósito, distinto de los centros de extinción de penas y de prisión preventiva.

Así, es evidente que el legislador federal estableció la forma en que deberán ser ubicadas las personas privadas de la libertad en todos los Centros Penitenciarios del país, por lo que los Congresos locales no pueden legislar al respecto, incluso están vedados para replicarlo.

Contrario a lo anterior, el Congreso de la Ciudad de México reguló la ubicación de las personas privadas de la libertad que se encuentran en internamiento en los centros penitenciarios.

• Bases de datos del registro de personas privadas de la libertad. La Ley Nacional de Ejecución Penal en su artículo 27 establece la obligación a cargo de las autoridades penitenciarias de mantener una base de datos de las personas privadas de su libertad que ingresen a cualquier centro penitenciario en el país, esto de conformidad con lo establecido en el Sistema Único de Información Criminal, definido en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Según esta ley, la autoridad penitenciaria tiene la obligación de mantener un expediente médico y expediente único de ejecución penal para cada persona que ingrese al sistema penitenciario.

Ahora bien, en similares términos, el artículo 88 de la Ley de Centros Penitenciarios de la Ciudad de México establece que todas las personas ingresadas a un centro penitenciario deberán ser registradas al Sistema Único de Información Criminal.

Por lo que, si bien el Congreso local buscó trasladar los datos que se necesitan recabar de cada persona que ingrese a algún Centro Penitenciario de esa ciudad, lo cierto es que era innecesario replicar la información que ya se encontraba en un ordenamiento nacional y de aplicación directa para todas las autoridades penitenciarias.

Conforme a lo expuesto, la Comisión accionante considera que no existe autorización constitucional que habilite a las legislaturas locales para regular cuestiones que ya se encuentran establecidas en la legislación nacional de la materia, pues ello resulta innecesario e indispensable para el correcto desarrollo e implementación de la ejecución de sanciones penales.

Finalmente, señala que el detrimento al derecho humano a la seguridad jurídica y al principio de legalidad se corroboró por este Alto Tribunal al resolver la acción de inconstitucionalidad 90/2015, en la cual se declaró la invalidez de normas locales que regulaban diversas cuestiones en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias y justicia penal para adolescentes.

Además, señala que en la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas, el Tribunal Pleno declaró la invalidez de varios artículos de la Constitución Política de la Ciudad de México, pues se trataba de prescripciones normativas que ya se encontraban reguladas en la legislación única penal que expidió el Congreso de la Unión. Por tal razón, sostuvo que el legislador local no tenía atribuciones para regular tales contenidos, ni siquiera en forma de reiteración.

1. Admisión y trámite. Mediante proveído de ocho de octubre de dos mil veintiuno, el Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente a la presente acción de inconstitucionalidad con el número 148/2021 y lo turnó a la Ministra Yasmín Esquivel Mossa para su trámite y elaboración del proyecto correspondiente.
2. Posteriormente, por acuerdo de once de octubre de dos mil veintiuno, la Ministra instructora admitió a trámite el presente asunto, ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ambos de la Ciudad de México para que rindieran sus respectivos informes; asimismo, requirió al Congreso local para que remitiera copia certificada del proceso legislativo de las normas impugnadas y, al órgano ejecutivo, para que exhibiera copia certificada de la Gaceta Oficial en la que conste su publicación. De igual forma, ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que, antes del cierre de instrucción, manifestaran lo que a su respectiva representación correspondiera.
3. Informe del Poder Legislativo de la Ciudad de México. Mediante escrito depositado el once de noviembre de dos mil veintiuno en el Buzón Judicial de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Diputado Héctor Díaz Polanco, en su carácter de Presidente de la Mesa Directiva del Congreso de la Ciudad de México, compareció a rendir el informe solicitado, en el que expuso lo siguiente:

• En primer término, consideró que se actualiza una causal de improcedencia (contenida en los artículos 19, fracción VIII y 20, fracción II de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos), que lleva al sobreseimiento de la presente acción de inconstitucionalidad, toda vez que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos no cuenta con legitimación para interponer la presente acción de inconstitucionalidad, en virtud de que únicamente puede impugnar normas que vulneren los derechos humanos consagrados en la Constitución Federal y en los Tratados Internacionales.
• Lo anterior porque la Comisión accionante se extralimitó en sus facultades toda vez que hace valer presuntas violaciones a la Constitución Federal relacionadas con temas de división de poderes y ámbitos de competencia entre la Ciudad de México y la Federación.
• Por otra parte, al contestar el concepto de invalidez, señaló que la promovente parte de un presupuesto incorrecto, ya que pretende sostener infundadamente que el Congreso de la Ciudad de México reguló temas que tienen que ver con la ejecución de penas ya contempladas en la Ley Nacional de Ejecución Penal, circunstancia que no es así, debido a que la Ley de Centros Penitenciarios de la Ciudad de México desarrolla únicamente disposiciones mínimas que regulan la operación y funcionamiento de los centros penitenciarios de la Ciudad de México, es decir, no se abordan cuestiones que versan sobre la ejecución de penas.
• Máxime que la norma impugnada responde a la obligación que tienen todos los órganos del Estado de respetar el artículo 1 de la Constitución Federal, recayendo la obligación para el Congreso de la Ciudad de México, de adoptar las medidas que sean necesarias a fin de lograr la tutela y efectividad de los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal, en los Tratados Internacionales y en la Constitución local.
• Asimismo, la norma impugnada se dictó para materializar el contenido del artículo 18 de la Constitución General que establece que los centros penitenciarios y especializados se organizan sobre la base del respeto irrestricto a los derechos humanos, al trabajo, a la capacitación, a la educación, a la salud y al deporte como medios para lograr la reintegración y reinserción de las personas privadas de la libertad a la sociedad.
• De igual forma, en cumplimiento del artículo 11, letra L, de la Constitución Política de la Ciudad de México, el cual establece que las personas privadas de su libertad tendrán derecho a un trato humano, a vivir en condiciones de reclusión adecuadas que favorezcan a su reinserción social y familiar, a la seguridad, al respeto de su integridad física y mental, a una vida libre de violencia, a no ser torturadas y a tener contacto con su familia.
• Así como del contenido del artículo 21 de la Constitución Federal en su párrafo noveno, al establecer que la seguridad es una función estatal en la cual debe contribuir la Ciudad de México.
• Por tanto, el Congreso de la Ciudad de México al aprobar la norma impugnada persiguió la finalidad de velar por el cumplimiento de los preceptos constitucionales antes descritos, aunado a que las acciones para mantener la seguridad interior, la gobernabilidad y la disciplina en los Centros de Reinserción Social son una atribución indelegable del Estado y un requisito indispensable para cumplir con los fines de las medidas privativas de la libertad; por ello, deben ser desarrollados por la administración penitenciaria manteniendo un ambiente de respeto y disciplina, ya que el Estado, al privar de la libertad a una persona, se coloca en especial posición de garante de su vida e integridad física.
• Señaló que los artículos impugnados por la comisión accionante fortalecen el Sistema de Procuración de Justicia y la Reinserción Social a través de cinco ejes fundamentales para su funcionamiento, los cuales son:
• La inteligencia penitenciaria;
• El desarrollo penitenciario;
• La coordinación interinstitucional:
• La homologación de normas y procedimientos, y
• El combate a la corrupción.
• Destaca que la propuesta que crea la Ley para los Centros Penitenciarios de la Ciudad de México, dota al personal que labora en los mismos, de un servicio profesional de carrera, el cual fortalecerá las competencias que deben ostentar los integrantes del Sistema Penitenciario.
• Por otro lado, inserta el contenido del artículo 7 de la Ley Nacional de Ejecución Penal , el cual establece la coordinación interinstitucional precisando que los poderes judicial y ejecutivo competentes se organizarán en el ámbito de sus respectivas competencias para el cumplimiento y aplicación de esa ley y demás normatividad aplicable, así como para la cooperación con las autoridades penitenciarias e instituciones que intervienen en la ejecución de la prisión preventiva de las sanciones penales y de las medidas de seguridad impuestas.
• A su juicio, de tal precepto se desprende que la Ciudad de México está facultada para regular la materia de la impugnación, con la finalidad de otorgar el mayor beneficio a las personas que se encuentren ingresadas en los Centros Penitenciarios de la Ciudad de México, toda vez que resulta necesario el establecimiento de normatividad clara que sea tendente a establecer acciones afirmativas de protección y garantía de las personas privadas de su libertad, en atención a que el Estado es el mayor garante de ellas y debe velar por su bienestar y dignidad en todo momento.
• Respecto al argumento de la accionante en el sentido que se vulnera la seguridad jurídica pues no existe certeza sobre a qué reglamentación “atenerse”; el Poder Legislativo local manifiesta que no existe ese conflicto pues no hay una invasión de competencias, ya que la norma impugnada no regula aspectos relativos a la ejecución de sanciones y, en caso de llegar a existir dicho conflicto, se estaría a la norma que más favorezca a la persona, constriñéndose en el sentido más estricto al principio pro persona.
• Finalmente, argumenta que son las autoridades de la Ciudad de México quienes conocen la situación actual y real de los centros penitenciarios, por lo que el Congreso local resulta ser la instancia adecuada para legislar en torno a la protección, respeto y garantía de los derechos de las personas privadas de su libertad, buscando maximizar dichos derechos desde el ámbito del conocimiento de las condiciones reales y particulares de esos espacios.

1. Informe del Poder Ejecutivo de la Ciudad de México. Por escrito recibido el dieciséis de noviembre de dos mil veintiuno en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Carlos Félix Azuela Bernal, en su carácter de Director General de Servicios Legales del Gobierno de la Ciudad de México, compareció en representación de la Jefa de Gobierno de la Ciudad de México, para rendir el informe que le fue solicitado, en el cual expuso lo siguiente:

• En primer término, indicó que el acto atribuible a la Jefa de Gobierno de la Ciudad de México se ejecutó en total apego a la legislación vigente, ya que la promulgación del Decreto de mérito se efectuó para su debida publicación y observancia, en cumplimiento a lo dispuesto por los artículos 122, Apartado A, Base III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
• Resaltó, como causa de improcedencia, la falta de legitimación de la Comisión accionante para presentar la acción de inconstitucionalidad, en virtud de que no cuenta con las facultades necesarias para ello puesto que únicamente puede impugnar trasgresiones directas a los derechos humanos. Lo cual se corrobora en virtud de que las disposiciones normativas impugnadas no trastocan ningún derecho humano, ni invaden esferas competenciales del legislativo federal.
• Sostuvo que resulta infundado e improcedente impugnar una invasión de esferas competenciales entre órganos originarios del Estado y pretender darle un ligero matiz de presuntas violaciones a derechos humanos para legitimarse artificialmente.
• En ese sentido, señaló que el Organismo Constitucional Autónomo se extralimitó en el ámbito de sus atribuciones al pretender impugnar una norma bajo la premisa de que su invalidez deviene toralmente de una supuesta invasión de esferas competenciales en perjuicio del Congreso de la Unión, lo que incuestionablemente, aun en el supuesto de que fuera cierto, no puede ser impugnado por la Comisión actora.
• Respecto al concepto de invalidez, manifestó que las disposiciones impugnadas tomaron como base para erigirse los numerales 1, 11 y 18 de la Constitución Federal, los cuales precisamente advierten el irrestricto respeto de los derechos humanos al trabajo, capacitación, educación, salud y deporte de las personas privadas de su libertad, con el objeto de lograr la reintegración y reinserción de dichas personas.
• Además, indicó que la expedición de la norma impugnada pretende colaborar en el ámbito competencial local, de manera eficaz con la intención del Estado para que las personas privadas de su libertad tengan un trato humano y a vivir en condiciones de reclusión más adecuadas que favorezcan su reinserción social y familiar, así como a tener seguridad, respecto a su integridad física y mental, a tener una vida libre de violencia, a no ser torturados ni víctimas de tratos crueles, inhumanos o degradantes y, a tener contacto con su familia.
• Por otro lado, adujo que del concepto de invalidez no se advierte un razonamiento que evidencie una violación directa o incluso indirecta a los derechos de seguridad jurídica y principio de legalidad, sino que de forma exclusiva se limita en exponer un comparativo entre la Ley Nacional de Ejecución Penal y la Ley de Centros Penitenciarios de la Ciudad de México, pero no exterioriza de forma concreta las causas o motivos por los cuales considera que la norma se aparta de los derechos humanos señalados.
• De manera particular, refirió que no se soslayó la aplicación de la Ley Nacional de Ejecución Penal, y por tanto no se creó una doble regulación, sino que la legislación impugnada se contrajo únicamente a la Ciudad de México, pues ésta tiene por objeto desarrollar el contenido de los artículos 1º y 18, párrafo segundo, de la Constitución Federal, conforme a los tratados internacionales, así como las leyes aplicables, desarrollando las disposiciones mínimas que regule la operación y funcionamiento de los Centros Penitenciarios de la Ciudad de México e implementar programas, acciones y actividades necesarias para contribuir con la reinserción social y familiar de las personas sentenciadas.
• De tal suerte que, la norma general controvertida se materializó con el fin de abonar a los derechos y procedimientos establecidos en la referida legislación nacional, sin que sobrepasara los cánones de la Ley Nacional de Ejecución Penal o se advirtiera que las disposiciones normativas impugnadas estarían en primer plano de aplicación.
• Finalmente, señaló que la promovente no precisó los motivos y artículos que impiden al legislador modificar una norma, pues es contundente que la Ley de Centros de Reclusión para el Distrito Federal sólo cambió su denominación, sin que se creara de nueva cuenta la norma; actividad que, en esencia, se encuentra dentro de las potestades del Congreso de la Ciudad de México, en específico en el numeral 29, apartado D, inciso a), de la Constitución Política de la Ciudad de México, que establece, a grandes rasgos, que el Congreso local está facultado para expedir y reformar las leyes aplicables en esa entidad federativa.
• Máxime que existen materias en el ámbito local, en las que se ejercen facultades concurrentes, coincidentes o de coordinación con los poderes federales, por tanto, es claro que se requiere de la participación de las entidades federativas, ya que, de no ser así, se estaría ante un incumplimiento de los tratados internacionales en materia de derechos humanos y todas aquellas prerrogativas inherentes a las personas privadas de su libertad.
• En relación con los argumentos de la Comisión promovente, consistentes en que la Ley Nacional establece un catálogo de derechos de las personas privadas de su libertad así como de las mujeres privadas de su libertad, mientras que la ley impugnada también señala un capítulo dedicado a los derechos de dichas personas; manifestó que la accionante no señala motivo alguno del por qué se conculcan los derechos de seguridad jurídica y principio de legalidad, sino que únicamente hace un comparativo normativo entre ambas legislaciones.
• Sobre ese mismo tópico argumentó que la norma no pretende una doble regulación, sino abonar en los derechos, protocolos o normas respecto a las personas privadas de su libertad.

1. Pedimento del Fiscal General de la República y manifestación de la Consejería Jurídica del Gobierno Federal. El citado funcionario y la referida dependencia no formularon manifestación alguna o pedimento.
2. Alegatos. Por escritos recibidos el uno, tres y seis de diciembre de dos mil veintiuno, la Directora General de Asuntos Jurídicos del Congreso de la Ciudad de México, el Director General de Servicios Legales del Gobierno de la Ciudad de México y el Delegado de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, respectivamente, formularon sus alegatos en el presente asunto.
3. Cierre de la instrucción. Mediante proveído de siete de diciembre de dos mil veintiuno, se decretó el cierre de instrucción en este asunto a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.