PONENTE: MINISTRA YASMÍN ESQUIVEL MOSSA

1. Como se precisó anteriormente, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos alega la inconstitucionalidad de los artículos 1, 3, fracción XXXIX, 65, 68, 73, 74, 75, 88 y 89; así como el Título Segundo, que comprende los Capítulos I –artículos 21 a 26–, II –artículos 27 y 28–, III –artículos 29 a 34–, IV –artículo 35–, V –artículos 36 y 37–, VI –artículos 38 a 49–, VII –artículos 50 a 57–, VIII –artículos 58 a 61– y IX –artículos 62 a 63–; de los capítulos III “De la ubicación” –artículos 92 a 96– y IV “De los Traslados” –artículos 97 a 103–; todos de la Ley de Centros Penitenciarios de la Ciudad de México.
2. Lo anterior al considerar que vulneran los principios de legalidad y seguridad jurídica, pues el Congreso de la Ciudad de México no cuenta con facultades para establecer o modificar disposiciones en materia de ejecución de penas y, con ello, invadió la esfera de atribuciones del Congreso de la Unión para expedir la legislación única en esa materia, prevista en el numeral 73, fracción XXI, inciso c), de la Constitución Federal.
3. En principio, para el análisis del concepto de invalidez hecho valer, es necesario establecer si existe competencia exclusiva del Congreso de la Unión para legislar en materia de ejecución de penas, para ello, se expondrá la interpretación que este Tribunal Pleno ha realizado al inciso c) de la fracción XXI del artículo 73 constitucional, así como los distintos precedentes aplicables; y, posteriormente, se analizará si lo regulado en los artículos impugnados se encuentra vedado a las entidades federativas.
4. El citado artículo 73, fracción XXI, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece la facultad única para legislar en materia de ejecución de penas, dicho precepto dispone:

Art. 73.- El Congreso tiene facultad:

XXI.- Para expedir:

c) La legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias en materia penal, de ejecución de penas y de justicia penal para adolescentes, que regirá en la República en el orden federal y en el fuero común.

Las autoridades federales podrán conocer de los delitos del fuero común, cuando éstos tengan conexidad con delitos federales o delitos contra periodistas, personas o instalaciones que afecten, limiten o menoscaben el derecho a la información o las libertades de expresión o imprenta.

En las materias concurrentes previstas en esta Constitución, las leyes federales establecerán los supuestos en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales;

1. Como se puede advertir, la norma constitucional transcrita prevé que el Congreso de la Unión será competente para expedir la legislación única en materia procedimental penal, de procedimientos alternativos de solución de controversias y de ejecución de penas que regirá en la República, excluyendo de esta forma la concurrencia de los Estados para legislar al respecto.
2. Esto fue establecido por el Constituyente Permanente en la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el ocho de octubre de dos mil trece , que tuvo por objeto la unificación de las normas aplicables a todos los procesos penales, a fin de hacer operativo el nuevo sistema de justicia penal a nivel nacional, lo que se insertó en el marco de transición del modelo de justicia penal preponderantemente inquisitorio a uno acusatorio y oral, pues de la experiencia de los Estados en los que se habían emitido las normas procesales aplicables a dicho sistema se advirtió que resultaba necesaria la homogeneidad normativa para la eficaz operatividad del sistema, toda vez que las profundas diferencias entre una entidad y otra impactaban en la calidad de la justicia, en tanto la interpretación de las figuras y la implementación en sí habían quedado a discreción de cada autoridad local . Ello, como se advierte del proceso legislativo, en específico, en el dictamen de la cámara de origen:

Dictamen de la Cámara de Senadores. Origen.

(…) A la fecha, la diversidad de ordenamientos penales, en particular en el aspecto procedimental, obedece al hecho de que, tanto la Federación, como los Estados y el Distrito Federal, cuentan con la facultad para legislar en esta materia en el ámbito de sus respectivas competencias, lo que ha generado estructuras y modos diferentes para llevar a cabo el enjuiciamiento penal, la aplicación de los mecanismos alternativos de solución de controversias, así como en la ejecución de las penas.

(…)

En vista de lo anterior, estas Comisiones Dictaminadoras coinciden con lo expuesto en la iniciativa, cuando señala que resulta necesario que las instituciones de procuración e impartición de justicia cuenten con un sistema de justicia penal acorde con la realidad del país, armónico y homogéneo en cuanto al diseño procedimental, a fin de generar una mayor uniformidad y coherencia en la forma en que se desahogan los procedimientos penales, en la aplicación de mecanismos alternativos de solución de controversias, así como en la ejecución de las penas.

(…)

Así, tal como se menciona en la iniciativa en análisis, estas Comisiones Dictaminadores consideran que con la unificación del código adjetivo penal, se establecerán criterios homogéneos en materia procedimental, en los mecanismos alternativos de solución de controversias, así como en la ejecución de penas, con lo que se obtendrán entre otros, los siguientes beneficios :

a) Una adecuada sistematización y homogeneidad de criterios legislativos;

b) Condiciones adecuadas para la construcción de una política criminal coherente, articulada e integral;

c) Una mayor y mejor coordinación entre las instancias encargadas de la procuración de justicia;

d) Mayor certeza para el gobernado respecto a cuáles son las normas penales de naturaleza adjetiva a observar en todo el país;

e) Una disminución en los índices de corrupción e impunidad, al existir menores resquicios legales con relación a la actual dispersión de normas; y

f) Criterios judiciales más homogéneos.

1. Ahora bien, en términos de su régimen transitorio , la aludida reforma al artículo 73, fracción XXI, inciso c), de la Constitución Federal entró en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, esto es, el nueve de octubre de dos mil trece, señalándose como fecha máxima de entrada en vigor de la legislación única en materia procedimental penal, mecanismos alternativos y ejecución de penas que debería expedir el Congreso de la Unión el dieciocho de junio de dos mil dieciséis .
2. A partir de lo anterior, en diversos precedentes este Alto Tribunal ha determinado que al facultarse constitucionalmente al Congreso de la Unión para establecer una legislación única en materia de ejecución de penas –y demás supuestos señalados–, se privó a los Estados la atribución con la que anteriormente contaban para legislar en relación con esa materia .
3. Conforme a lo señalado, en ejercicio de la potestad constitucional que tiene conferida, el Congreso de la Unión, el dieciséis de junio de dos mil dieciséis, expidió la Ley Nacional de Ejecución Penal .
4. Conforme a la exposición de motivos de esta norma, la promulgación de una ley única en materia de ejecución penal constituyó una oportunidad para generar parámetros en cuanto a la gobernabilidad de los centros de privación de la libertad en un Estado de derecho, garantizando que el régimen de internamiento se lleve a cabo en condiciones de vida digna y segura para las personas.

Exposición de motivos

Disposiciones generales

La promulgación de una ley única en materia de ejecución penal constituye una oportunidad para establecer los parámetros para la gobernabilidad de los centros de privación de la libertad en un Estado de Derecho, garantizando que el régimen de internamiento sea llevado a cabo cumpliendo con condiciones de vida digna y segura para las personas. El internamiento, actualmente deja en una situación de vulnerabilidad a las personas privadas de la libertad, frente a abusos de poder. Las condiciones de gobernabilidad pueden favorecerse mediante los órganos, procedimientos y contenidos normativos que garanticen que los agentes del Estado acaten la ley cuando la aplican a quienes incurrieron en delito o se les acusa de ello.

Adicionalmente, la sobrepoblación es hoy uno de los mayores retos que enfrenta nuestro sistema penitenciario, pues representa además el punto de partida de otros fenómenos como el hacinamiento, la falta de higiene, condiciones insalubres, así como los que tienen que ver con autogobiernos y falta de gobernabilidad al interior de los centros; todo ello en perjuicio de los objetivos de la reinserción social, de los derechos humanos de las personas privadas de la libertad y de los propios principios en los que se funda el sistema penitenciario, establecidos en el artículo 18 constitucional.

Es por ello que la presente iniciativa se funda en la premisa de una necesaria reestructuración, al proponer la expedición de una ley que siente las bases para la efectiva aplicación del nuevo paradigma constitucional de protección a los derechos humanos en el sistema penitenciario nacional, así como una nueva perspectiva mucho más humanista en la ejecución de resoluciones judiciales privativas de la libertad, reconociéndola a la vez como un aspecto trascendental del proceso penal.

Para que los centros de privación de la libertad sean eficientes, adecuados y respetuosos de los derechos humanos de las personas que se encuentran internadas se necesita de un proceso complejo de cambios que modernice el texto legal normativo y que, además, logre que las y los operadores administrativos y judiciales modifiquen la manera en que entienden su papel y el modo en que lo desarrollan cotidianamente.

Para lograr una ley exitosa es necesario articular una concepción holística del respeto a los derechos humanos de las personas privadas de la libertad que oriente el rumbo de las transformaciones; las reformas constitucionales de los años 2008 y 2011 dan sustento a este nuevo proyecto que parte de la siguiente premisa: “las personas privadas de la libertad tienen derechos y el Estado es su garante directo”.

Así, esta Iniciativa obedece al mandato contenido en el Decreto del 18 de junio de 2008, que reforma la Constitución en materia de justicia penal y seguridad pública. En ella se reglamentan los derechos establecidos en los preceptos constitucionales 18 y 21, en la parte relativa a la judicialización de la ejecución penal y al régimen de reinserción social.

De la misma forma, esta iniciativa se formula en cumplimiento de la reforma de 2013 a la fracción XXI del artículo 73 constitucional que faculta al Congreso de la Unión para promulgar una legislación única aplicable a la Federación, los Estados y el Distrito Federal en materia de “ejecución de sanciones penales”. Ello no solo comprende la ejecución de las penas impuestas por el sistema de justicia penal, sino también la prisión preventiva y la detención con fines de extradición.

Por lo que hace a la prisión preventiva como medida cautelar, las y los promoventes, consideramos que sería un contrasentido que la legislación única en la materia de ejecución de resoluciones judiciales penales que privan del derecho de la libertad, dejara fuera de su protección a una parte muy amplia de la población penitenciaria (el 42.17%). Ello, contradiría el mandato constitucional, mediante adición realizada en junio de 2011, al artículo 18 constitucional, para que el sistema penitenciario –que comprende tanto a personas procesadas como a sentenciadas— se organice con respeto a los derechos humanos.

Cabe advertir que las y los jueces de control tienen la función de garantizar los derechos de las personas procesadas en relación con el proceso penal que se instaura en su contra pero, como se regula en esta Iniciativa, la tutela de sus derechos en relación con las autoridades administrativas responsables de los centros de prisión preventiva corresponde a las y los jueces de ejecución.

Sería poco eficiente que las y los jueces de control dentro del nuevo sistema de justicia penal acusatorio atendieren, además de las cuestiones procesales que les atañen, aquéllas relativas la vida digna y segura en reclusión respecto de las personas procesadas, mientras que autoridades judiciales distintas, las y los jueces de ejecución, tutelaran similares derechos de las personas internas sentenciadas dentro de los centros de internamiento, pese a que ambos enfrentan problemas comunes. Mucho menos haría sentido que la ejecución de la pena de prisión dependiera de la nueva ley única en la materia y que la ejecución de las resoluciones judiciales que imponen la prisión preventiva dependa de otras leyes, como serían la actual ley federal y leyes locales en la materia.

Lo que la presente Iniciativa busca es cambiar, con apego a los derechos humanos, la relación e interacción especial de sujeción entre la persona privada de libertad y el Estado. Dicha interacción actualmente impide a las personas privadas de la libertad, satisfacer una serie de necesidades básicas que son esenciales para el desarrollo de una vida digna, incluyendo las garantías judiciales ordinarias para hacer valer sus derechos.

Mediante esta iniciativa de Ley se busca que el Estado asuma una serie de responsabilidades particulares a fin de que las personas privadas de la libertad tengan las condiciones necesarias para desarrollar una vida digna y contribuir al goce efectivo de aquellos derechos que no se suspenden ni se restringen por estar cumpliendo una resolución judicial penal privativa de la libertad. El mensaje para las autoridades administrativas y judiciales es bastante claro: la privación de libertad no despoja a la persona de su titularidad respecto de todos los derechos humanos, siendo obligación del Estado velar por su respeto y garantía, mientras se encuentren bajo su custodia directa.

El nuevo modelo constitucional de reinserción social implica así la reingeniería de las instituciones penitenciarias para pasar del tratamiento correctivo al trato digno, desplazando el foco de atención de la forma de ser de la persona, hacia la organización institucional y la conducta de las personas privadas de la libertad. La exacta aplicación de la pena –como derecho paralelo al de la exacta aplicación de la ley penal– se traduce en el debido proceso penitenciario, entendido como el camino a seguir para lograr un equilibrio entre las personas privadas de la libertad que, al cumplir una pena o medida, hacen valer sus derechos y las autoridades que, al aplicarla, les exigen el cumplimiento de sus obligaciones.

El objeto imprescindible de una ley como la aquí propuesta, en tanto reglamentaria de derechos constitucionales, es garantizar que la privación de la libertad por motivos penales sea digna y segura en lo material, así como otorgar seguridad jurídica de las personas que cumplen una pena , para responder a la necesidad recogida por la Colegisladora, en el dictamen de la reforma constitucional correspondiente, de “salvaguardar los derechos de personas internas y corregir los abusos, desviaciones e incumplimiento de los preceptos que en el régimen penitenciario puedan producirse”

”

1. Como se puede advertir de la exposición de motivos transcrita, la Ley Nacional de Ejecución Penal busca que el Estado asuma una serie de responsabilidades particulares con la finalidad de que las personas privadas de la libertad tengan las condiciones necesarias para desarrollar una vida digna y segura, otorgándoles seguridad jurídica, así como el goce efectivo de aquellos derechos que no se suspenden ni se restringen por estar cumpliendo una resolución judicial penal privativa de la libertad.
2. Así también, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley Nacional, observamos que su objeto es establecer las normas que deben de observarse durante el internamiento por prisión preventiva, en la ejecución de penas y en las medidas de seguridad impuestas como consecuencia de una resolución judicial; establecer los procedimientos para resolver las controversias que surjan con motivo de la ejecución penal, y regular los medios para lograr la reinserción social.
3. En ese sentido, es dable afirmar que todos los aspectos que dentro de esos rubros se encuentren ahí regulados no pueden ser parte de las normas estatales, ni siquiera en forma de reiteración , en tanto que, conforme al artículo 2, la Ley Nacional de Ejecución Penal es de observancia general en la Federación y las entidades federativas, respecto del internamiento por prisión preventiva, así como en la ejecución de penas y medidas de seguridad por delitos que sean competencia de los tribunales de fuero federal y local.
4. Ello se refuerza con el contenido del artículo Transitorio Tercero de la referida Ley Nacional , al señalar la abrogación de las leyes que regulen la ejecución de sanciones penales en las entidades federativas, a partir de la entrada en vigor de dicha ley, es decir, el diecisiete de junio de dos mil dieciséis.

• Análisis de la norma combatida – Ley de Centros Penitenciarios de la Ciudad de México

1. Por su parte, el dos de septiembre de dos mil veintiuno, se publicó en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México, el Decreto por el que se abrogó la Ley de Centros de Reclusión para el Distrito Federal y se expidió la Ley de Centros Penitenciarios de la Ciudad de México .
2. El objeto de esta ley local, conforme a su artículo 1, consiste en desarrollar disposiciones mínimas que regulen la operación y funcionamiento de los Centros Penitenciarios de la Ciudad de México e implementar programas, acciones y actividades necesarias para contribuir con la reinserción social y familiar de las personas sentenciadas, además de establecer pautas de operación para la generación de condiciones dignas tanto de las personas procesadas como sentenciadas.
3. Al respecto, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos señaló en su escrito inicial que diversas disposiciones de esta ley vulneran el derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad en virtud de que regulan aspectos propios de la materia sobre la cuál existe competencia exclusiva del Congreso de la Unión, es decir, esas disposiciones fueron emitidas por una autoridad que no se encuentra constitucionalmente habilitada para ello.
4. De ahí que, para entrar al estudio particular de los artículos de la Ley de Centros Penitenciarios de la Ciudad de México combatidos por la accionante, resulta pertinente conocer su contenido y contrastarlos, a su vez, con los preceptos correspondientes de la Ley Nacional de Ejecución Penal donde se regulan los mismos aspectos.

1. De la comparación entre ambas leyes resulta claro para este Alto Tribunal que la Ley de Centros Penitenciarios de la Ciudad de México contiene normas que regulan aspectos coincidentes con aquellas contempladas por la Ley Nacional de Ejecución Penal, la cual, como se analizó previamente, se emitió en cumplimiento de la reforma de dos mil trece a la fracción XXI del artículo 73 constitucional, que facultó al Congreso de la Unión para promulgar una legislación única aplicable a la Federación, los Estados y el Distrito Federal en materia de ejecución de ejecución de las penas impuestas por el sistema de justicia penal y cuyo objeto, como lo dispone su artículo 1, consiste en establecer normas que deben de observarse durante el internamiento de personas por prisión preventiva, en la ejecución de penas y en las medidas de seguridad impuestas como consecuencia de una resolución judicial; es decir, que las personas privadas de la libertad obtengan las condiciones necesarias para desarrollar una vida digna en aras de salvaguardar sus derechos.
2. Incluso, se aprecia que el objeto de la Ley de Centros Penitenciarios de la Ciudad de México, aparte de desarrollar disposiciones mínimas que regulen la operación y funcionamiento de los centros penitenciarios, también busca implementar programas, acciones y actividades necesarias para contribuir con la reinserción social y familiar de las personas sentenciadas, además de establecer pautas de operación para la generación de condiciones dignas tanto de las personas procesadas como sentenciadas; lo cual coincide totalmente con la finalidad de la Ley Nacional de Ejecución Penal.
3. Por tanto, de la comparación normativa realizada, este Tribunal Pleno observa que la legislación local establece normas que inciden durante el internamiento de personas privadas de su libertad dentro de los centros penitenciarios de la Ciudad de México, en específico, en los siguientes aspectos:

• Objeto, aplicación y observancia (artículo 1).
• Definición del término sistema penitenciario. (artículo 3, fracción XXXIX).
• Definición de plan de actividades –entendida como aquellas de carácter laboral, educativas y culturales que llevan a cabo las personas privadas de la libertad- (artículo 65).
• Bases de datos de personas privadas de la libertad que ingresan a centros penitenciarios. (artículo 88).
• Derechos de las personas privadas de la libertad . (artículos 21, 22, 23, 24, 25 y 26).
• Entrevistas y comunicación con el exterior -relativo a la comunicación de personas privadas de la libertad con la persona encargada de su defensa y con sus familiares- (artículos 27 y 28).
• Capacitación para el trabajo –como herramienta para que las personas privadas de la libertad adquieran conocimientos, aptitudes, habilidades y competencias laborales necesarias para realizar actividades durante la reclusión o también, al obtener su libertad. Así como la administración de las ganancias- (artículos 29, 30, 31, 32, 33 y 34).
• Educación – reconociendo que toda persona privada de la libertad tiene derecho a la educación- (artículo 35).
• Actividades deportivas, culturales, recreativas y religiosas (artículos 36 y 37).
• Salud -atención médica, higiene, tratamiento de adicciones, entre otros- (artículos 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49).
• Régimen de visitas -general e íntima- (artículos 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56 y 57).
• Derechos de las mujeres privadas de su libertad (artículos 58, 59, 60 y 61).
• Tratamiento a personas inimputables (artículos 62 y 63).
• Ubicación -referente a los espacios físicos o instalaciones que ocuparan las mujeres, personas procesadas y sentenciadas, inimputables y sentenciadas por delincuencia organizada o sujetas a medidas especiales de seguridad- (artículos 73, 74, 75, 92, 93, 94, 95 y 96).
• Traslados de personas privadas de la libertad -traslados voluntarios, involuntarios, excepciones, traslados internacionales, entre otros- (artículos 68, 89, 97, 98, 99, 100, 101, 102 y 103).

1. En consecuencia, al tratarse de normas que regulan aspectos del régimen de internamiento de personas privadas de la libertad, con la finalidad que obtengan las condiciones necesarias para desarrollar una vida digna y contribuir al goce efectivo de sus derechos humanos, este Alto Tribunal considera fundado el concepto de invalidez de la comisión accionante, ya que resulta claro que el Congreso de la Ciudad de México carecía de competencia para legislar sobre la materia relativa a la ejecución de penas, en virtud de que, como se analizó, esa materia le compete exclusivamente al Congreso de la Unión, conforme lo dispone el artículo 73, fracción XXI, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece la facultad única para legislar en materia de ejecución de penas.
2. Por tanto, lo procedente es declarar la invalidez de los artículos 3, fracción XXXIX, 65, 68, 88, 89, 21 a 63, 73 a 75 y 92 a 103 de la Ley de Centros Penitenciarios de la Ciudad de México, expedida mediante Decreto publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad el dos de septiembre de dos mil veintiuno.
3. Finalmente, respecto del numeral 1 de la citada Ley de Centros Penitenciarios de la Ciudad de México, en el cual se define el objeto de la misma, procede declarar la invalidez únicamente de la porción normativa “… e implementar programas, acciones y actividades necesarias para contribuir con la reinserción social y familiar de las personas sentenciadas, además de establecer pautas de operación para la generación de condiciones dignas tanto de las personas procesadas como sentenciadas”, por contener el mismo vicio de inconstitucionalidad, es decir, legislar aspectos que competen exclusivamente al Congreso de la Unión.
4. Similares consideraciones sostuvo este Tribunal Pleno al resolver la Acción de Inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017 , en la que se declaró la invalidez de diversos artículos de la Constitución de la Ciudad de México. Toda vez que, si bien dichos preceptos preveían derechos relacionados con la reinserción social, no podía soslayarse que tal aspecto se incluía dentro de los contenidos previstos en la Ley Nacional de Ejecución Penal y, consecuentemente, se trataba de un ámbito competencial del Congreso Federal que no podía ser reproducido, reiterado y mucho menos modificado por las entidades federativas.