SOLICITUD DE SUSTITUCIÓN DE JURISPRUDENCIA 2/2019. PLENO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEXTO CIRCUITO. 18 DE SEPTIEMBRE DE 2019. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS ALBERTO PÉREZ DAYÁN, EDUARDO MEDINA MORA I., JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS, YASMÍN ESQ

Finalmente, de igual forma se encuentra satisfecho el cuarto de los requisitos, pues el Tribunal Colegiado de Circuito solicitante, expresó las razones siguientes:

• El veinte de septiembre de dos mil dieciocho, los Magistrados integrantes del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, resolvieron el amparo directo 266/2017, por mayoría de votos, contra el voto particular del Magistrado Diógenes Cruz Figueroa; la sentencia sostuvo esencialmente que resultaba fundado el concepto de violación esgrimido por la quejosa, respecto a la indebida inaplicación por parte de la Sala responsable de la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 2a./J. 84/2013 (10a.);(5) y, con base en dicho criterio se planteó la inconstitucionalidad de los artículos 8, fracción V, y 10 del Código Fiscal del Estado de Querétaro, por ser emitido sin las formalidades conducentes, como lo es el refrendo del secretario del ramo, con lo que se actualizó una violación al proceso legislativo;

• Que los numerales cuya inconstitucionalidad se reclamó, y que fueron citados como fundamento por la autoridad demandada para solicitarle al contribuyente diversa información y documentación para comprobar el cumplimiento de sus obligaciones fiscales, carecen de validez, toda vez que el Código Fiscal del Estado de Querétaro en el que están contenidos, únicamente se encuentra refrendado por el gobernador y el secretario de Gobierno, y no así por el secretario del ramo (secretario de Planeación y Finanzas), como lo exige la jurisprudencia 2a./J. 84/2013 (10a.);

• Que, si bien es cierto que la jurisprudencia hace referencia a un ordenamiento diferente a aquel en el que obran los artículos reclamados, ambos son del Estado de Querétaro, lo cual se dijo útil para definir el tema de que se trata, pues en la ejecutoria de la que emanó la referida jurisprudencia, se hace la interpretación relativa a los decretos promulgatorios conforme al marco constitucional y legal del Estado, vigente a partir del dos de diciembre de dos mil ocho, que es coincidente con la fecha de la publicación del Código Fiscal del Estado de Querétaro;

• Que no pasaba inadvertido el criterio, también de la Segunda Sala, contenido en la jurisprudencia 2a./J. 168/2015 (10a.), al resolver un tema parecido, en la cual se indicó que los decretos promulgatorios, expedidos por el gobernador del Estado de Puebla, para su validez deben estar firmados por éste, por el secretario general de Gobierno y por el secretario del ramo al que el asunto corresponda, empero que el criterio sería obligatorio para los decretos promulgados con posterioridad a la publicación de tal criterio; no obstante, los Magistrados de la mayoría consideraron que es la jurisprudencia 2a./J. 84/2013 (10a.), la que define las formalidades de los decretos promulgatorios del Estado de Querétaro, por lo que al no haberse sentado en ella salvedad alguna respecto de la temporalidad a partir de la cual sería obligatorio el criterio sostenido –lo que sí se realizó en la del Estado de Puebla–, se resolvió conceder el amparo;

• Ello, trajo como consecuencia una declaratoria de inconstitucionalidad derivada de vicios formales en el proceso legislativo del referido Código Fiscal del Estado de Querétaro, en el que obran las disposiciones reclamadas, y, en consecuencia, en una concesión de amparo vinculada sólo a los numerales impugnados y no así a todo el ordenamiento legal.

Por su parte, el Magistrado integrante del referido órgano colegiado, Diógenes Cruz Figueroa, al emitir su voto particular estimó:

• Que la Segunda Sala de la Suprema Corte, al resolver la contradicción de tesis que dio lugar a la jurisprudencia 2a./J. 168/2015 (10a.),(6) referente al Estado de Puebla, estableció que, en relación con los refrendos de los decretos promulgatorios, deberá regir únicamente para los decretos que se promulguen con posterioridad a la emisión de dicho criterio, pues no puede llegarse al extremo de que la aplicación del criterio resulte en la anulación de decretos promulgatorios expedidos con anterioridad a su existencia;

• En el mismo sentido, la jurisprudencia 2a./J. 84/2013 (10a.), fue emitida por la Segunda Sala al plantearse un tema parecido a la que asumió en la anterior ejecutoria, con la única diferencia de que en la relativa al Estado de Puebla, se hace la acotación de que regía únicamente respecto de los decretos emitidos con posterioridad al ingreso de dicho criterio; y, es posterior a la referida al Estado de Querétaro, en la cual no se realizó la misma salvedad;

• Por tanto, el mismo criterio de salvedad debió aplicarse en el caso, no sólo por ser más reciente, sino porque el colapso de la Administración Pública del Estado de Puebla que se quiso evitar, debe observarse respecto de la del Estado de Querétaro, pues incluso la Segunda Sala adoptó la misma salvedad al resolver el amparo en revisión 190/2018;

• Por otro lado, en la jurisprudencia P.C.VI.A. J/8 A (10a.),(7) el Pleno en Materia Administrativa del mismo Circuito estableció que la jurisprudencia 2a./J. 84/2013 (10a.), de la Segunda Sala del Alto Tribunal no es temática y, por ende, no es aplicable a la jurisdicción del Estado de Puebla; no obstante, el Magistrado estima que dicha postura no riñe con recoger la idea expuesta en la jurisprudencia 2a./J. 168/2015 (10a.), para señalar la fecha en que debe iniciar la obligatoriedad de la jurisprudencia 2a./J. 84/2013 (10a.), respecto de los decretos emitidos por el Congreso del Estado de Querétaro, pues el hecho de que se establezca que rige sobre los decretos emitidos con posterioridad al inicio de su texto en el Semanario Judicial de la Federación, no contradice ni rompe con la jurisprudencia P.C.VI.A. J./8 A (10a.), emitida por el Pleno en Materia Administrativa del Sexto Circuito;

• La jurisprudencia temática, se distingue por establecer el mismo criterio jurídico interpretativo sobre diferentes ordenamientos y diferentes normas, pero con las características de que dichas normas son análogas o esencialmente iguales en cuanto a su contenido; en el caso, la semejanza que encontró la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los asuntos correspondientes a las legislaciones de Querétaro y Puebla, fue definir a quiénes corresponde el refrendo de los decretos promulgatorios del titular del Poder Ejecutivo, de modo que la vigencia del criterio que fue establecido respecto de los decretos del Congreso de Puebla, debía observarlo el Alto Tribunal respecto de la jurisprudencia emitida sobre la legislación del Estado de Querétaro;

• Por lo anterior, el Magistrado estableció no advertir la dificultad de la jurisprudencia emitida por el Pleno en Materia Administrativa del Sexto Circuito, P.C.VI.A. J/8 A (10a.), para adoptar o regir el mismo criterio sobre la vigencia de la jurisprudencia 2a./J. 84/2013 (10a.), respecto de los decretos del Estado de Querétaro;

• De lo anterior, el Magistrado Presidente del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, formuló la solicitud de sustitución ante el Pleno en Materia Administrativa del mismo Circuito, para que la salvedad a que se hizo referencia se exprese también en la jurisprudencia 2a./J. 84/2013 (10a.), a fin de evitar el colapso de la Administración Pública del Estado de Querétaro.

Por otra parte, los motivos por los que el Pleno en Materia Administrativa del Sexto Circuito –por unanimidad de votos– aprobó solicitar la sustitución de la jurisprudencia 2a./J. 84/2013 (10a.), a esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, son similares a los que expresaron los integrantes del Tribunal Colegiado de Circuito solicitante, ya que medularmente refirieron lo siguiente:

• La cuestión a dilucidar fue, si la razón expresada en la solicitud emitida por el órgano colegiado es fundada y suficiente para solicitar a la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación la sustitución de la jurisprudencia 2a./J. 84/2013 (10a.), a fin de que en la misma se incluya también la limitante que aparece en el texto de la jurisprudencia 2a./J. 168/2015 (10a.), respecto a la obligatoriedad de dicho criterio para los decretos promulgados con posterioridad a su publicación en el Semanario Judicial de la Federación; al respecto, el Pleno estableció que la base en la que se fundamenta la solicitud formulada es fundada y suficiente, por las razones expuestas a continuación:

• Primero, que se cumple con el requisito de procedibilidad, toda vez que, conforme a la fracción II del artículo 230 de la Ley de Amparo, el planteamiento de sustitución surgió por la aplicación del criterio esbozado en un caso concreto, a saber, la sentencia del amparo directo 266/2017, emitida por el referido Tribunal Colegiado, el veinte de septiembre de dos mil dieciocho;

• En cuanto al tema de fondo, en la jurisprudencia 2a./J. 168/2015 (10a.), se estableció que el refrendo de los decretos promulgatorios expedidos por el gobernador del Estado de Puebla corresponde al secretario general de Gobierno y al secretario del ramo al que el asunto corresponda; sin embargo, refirió una limitante para la aplicación de la misma, relativa a que tal criterio sería obligatorio únicamente para los decretos promulgados con posterioridad a la publicación del mismo en el Semanario Judicial de la Federación; la intención de plasmar dicha limitante, tal y como se aprecia de la ejecutoria que dio lugar a tal criterio, fue otorgar y generar seguridad jurídica en el entendimiento y aplicación del sistema normativo establecido, al estimarse que no podía llegarse al extremo de que la aplicación resultara en la anulación de decretos promulgatorios expedidos con anterioridad a su existencia, ya que sería contrario a derecho pretender que su observancia posteriori resultara adversa a los intereses de cualquiera de las partes, puesto que se generaría un colapso en la administración pública del Estado de Puebla;

• Por su parte, en la jurisprudencia 2a./J. 84/2013 (10a.), también se abordó el tema del refrendo de los decretos promulgatorios del titular del ejecutivo del Estado, pero respecto de la entidad federativa de Querétaro, en el cual también se determinó que éste corresponde al secretario general de Gobierno y al secretario del ramo relativo; sin embargo, en dicho criterio no se incluyó limitante alguna en cuanto a su obligatoriedad, considerando los decretos promulgatorios impugnados;

• Si bien es cierto que existen semejanzas(8) en los asuntos de los que derivan las jurisprudencias 2a./J. 168/2015 (10a.), y 2a./J. 84/2013 (10a.), también lo es que existen diferencias, a saber: i) que versan respecto de distintas entidades federativas y; ii) que sólo en la jurisprudencia 2a./J. 168/2015 (10a.), se incluyó una limitante respecto a la obligatoriedad de dicho criterio, el cual constituye el motivo en el que se sustenta la solicitud de jurisprudencia; pues el órgano colegiado estimó que en la jurisprudencia 2a./J. 84/2013 (10a.) debe también incluirse la limitante prevista en la diversa 2a./J. 168/2015 (10a.), por cuanto hace a la obligatoriedad de dicho criterio para los decretos promulgados con posterioridad a la publicación de la jurisprudencia en el Semanario Judicial de la Federación;

• El Pleno consideró que, en virtud de lo anterior, es necesario que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, resuelva si la aplicación del criterio contenido en la jurisprudencia 2a./J. 84/2013 (10a.), debe limitarse en términos similares a los que fueron plasmados en la 2a./J. 168/2015 (10a.), pues sólo el Alto Tribunal puede determinar si la aplicación de ese criterio sin restricciones temporales podría llevar al colapso de la Administración Pública del Estado de Querétaro.

CUARTO.—Cuestión previa. La sustitución de jurisprudencia permite al órgano que la emitió cambiar un criterio jurídico para sustituirlo por otro, incluso, en sentido contrario.

La jurisprudencia como institución constitucional y jurídica tiene como primera consecuencia, la interpretación de las leyes que regulan el marco de actuación de las autoridades y las relaciones entre particulares, así como entre éstos con los órganos del Estado y, como segundo efecto, el dar certeza jurídica al establecer criterios obligatorios que vinculan de manera general su observancia.

Frente a lo estático de las disposiciones normativas y ante la necesidad de adecuar a las circunstancias actuales la interpretación de las leyes, este Alto Tribunal cuenta con amplias facultades para transformar el criterio jurisprudencial respecto del cual se solicita su sustitución, sin mayor limitación que la de interpretar la ley y establecer la regla jurídica a aplicar, lo cual brinda la oportunidad a los órganos jurisdiccionales que están obligados a aplicar la jurisprudencia de órganos superiores a realizar a éstos la petición de sustituir algún criterio una vez que lo han aplicado a un caso concreto.(9)

Apoya lo anterior la tesis sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, aplicable por las razones que la forman, de rubro: "JURISPRUDENCIA. ALCANCES DE LA FACULTAD DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA MODIFICARLA."(10)

QUINTO.—Estudio. La jurisprudencia 2a./J. 84/2013 (10a.),(11) cuya sustitución se solicita, es de título, subtítulo y texto siguientes:

"REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS DEL TITULAR DEL EJECUTIVO DEL ESTADO DE QUERÉTARO, CORRESPONDE AL SECRETARIO DE GOBIERNO Y AL SECRETARIO DEL RAMO RELATIVO. Los decretos por los que el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro ordena publicar las leyes o los decretos expedidos por la legislatura de dicha entidad federativa, constituyen actos de los comprendidos en el artículo 23 de la Constitución Política local el cual, al prever que todos los decretos deberán ser firmados por el secretario de Gobierno y por el secretario o secretarios del ramo que correspondan, incluye a los decretos promulgatorios, pues no hace distinción alguna en los actos del Gobernador. Así, el decreto promulgatorio de la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Querétaro, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno estatal el 2 de diciembre de 2008, al no haberlo firmado el Secretario de Planeación y Finanzas, conforme al artículo 22 de la Ley Orgánica de la Administración Pública de esa entidad vigente hasta el 17 de diciembre de 2008, no satisfizo el requisito para su validez previsto en la referida norma constitucional."

De lo antes expuesto, se desprende que la litis en el presente asunto estriba en determinar si el criterio contenido en la jurisprudencia 2a./J. 84/2013 (10a.), debe limitarse en términos similares a los que fueron plasmados en la diversa 2a./J. 168/2015 (10a.) y, en consecuencia, adicionar el límite de temporalidad para su aplicación.

Por ello, en aras de dilucidar la litis planteada, se procederá a analizar las razones sostenidas por esta Segunda Sala: (I) al resolver la contradicción de tesis 149/2015, asunto que dio origen a la tesis jurisprudencial 2a./J. 168/2015 (10a.);(12) y, (II) en la contradicción de tesis 40/2013, de la que emanó la jurisprudencia 2a./J. 84/2013 (10a.), cuya sustitución se solicita; (III) posteriormente, se realizará el análisis y resolución del asunto al rubro citado.

I. La Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 149/2015 sostuvo, en la parte que interesa, lo siguiente:

"Finalmente, esta Segunda Sala estima conveniente precisar que el criterio que se define en esta contradicción de tesis, en tanto explica cómo deben interpretarse los artículos 84 de la Constitución Política del Estado de Puebla y 22 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal, en relación con los refrendos de los decretos promulgatorios, deberá regir únicamente para los decretos que se promulguen con posterioridad al ingreso de su texto en el Semanario Judicial de la Federación.

"Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo General Número 19/2013 en el cual el Tribunal Pleno estableció que una jurisprudencia comenzará a regir a partir del lunes hábil siguiente al día en que la tesis respectiva sea incluida en dicho sistema digital de compilación y difusión; o, en su defecto, el día hábil continuo a ese lunes en caso de ser inhábil. Como destaca su texto: (se transcribe).

"En el entendido de que si bien el artículo 217 de la Ley de Amparo dispone que la jurisprudencia que emitan las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, será obligatoria para los Plenos de Circuito, los Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito, los Juzgados de Distrito, tribunales militares y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y tribunales administrativos y de trabajo, locales o federales y que en ningún caso tendrá efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna; lo cierto es que el criterio que se emite en este asunto no es apto para la resolución de medios de impugnación interpuestos en contra de decretos expedidos con anterioridad a la publicación del criterio que surge.

"Lo anterior, porque siendo la finalidad de la jurisprudencia otorgar y generar seguridad jurídica en el entendimiento y aplicación del sistema normativo establecido, no puede llegarse al extremo de que la aplicación del presente criterio resulte en la anulación de decretos promulgatorios expedidos con anterioridad a su existencia, pues sería contrario a derecho pretender que su observancia posterior resultara adversa a los intereses de cualquiera de las partes, debido a que se generaría un colapso en la administración pública del Estado de Puebla."