SOLICITUD DE SUSTITUCIÓN DE JURISPRUDENCIA 3/2021. PLENO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 11 DE AGOSTO DE 2021. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS ALBERTO PÉREZ DAYÁN, LUIS MARÍA AGUILAR MORALES, JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS, JAVIER LA

• En principio, se parte de que en los casos analizados por los Tribunales Colegiados contendientes, la declaratoria de una incapacidad permanente dio lugar a la emisión de una pensión para el trabajador.

• De acuerdo con el artículo 3o., fracción VII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, este último es competente para conocer de resoluciones definitivas en materia de pensiones civiles con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

• En relación con las resoluciones definitivas, esta Segunda Sala las ha definido como el producto final de la manifestación de la voluntad de la autoridad administrativa, que se expresa de dos formas: a) como última resolución dictada para poner fin a un procedimiento y; b) como manifestación aislada, que por su naturaleza y características no requiere de procedimientos que le antecedan para poder reflejar la última voluntad oficial.

• De ese modo, en términos de la tesis aislada 2a. X/2003, de rubro: "TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. ‘RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS DEFINITIVAS’. ALCANCE DEL CONCEPTO A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 11, PRIMER PÁRRAFO, DE LA LEY ORGÁNICA DE DICHO TRIBUNAL.", los actos emitidos durante las etapas de un procedimiento administrativo no podrán considerarse definitivos, pues sólo tiene este carácter el fallo con el que culmine el procedimiento respectivo.

• Por lo que se refiere a los actos emitidos por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado al conceder, negar, suspender, modificar o revocar una pensión, se ha determinado que éstos constituyen actos de autoridad debido a que afectan de manera unilateral la esfera jurídica de un particular, los cuales pueden ser impugnados mediante el recurso de revisión previsto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo u, optativamente, mediante el juicio de nulidad promovido ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, el cual tiene competencia para conocer de resoluciones definitivas en esa materia.

• Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia 2a./J. 111/2005, de rubro: "INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO. LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS DICTADAS POR AQUÉL O POR SUS ÓRGANOS DEPENDIENTES, QUE CONCEDAN, NIEGUEN, REVOQUEN, SUSPENDAN, MODIFIQUEN O REDUZCAN LAS PENSIONES, SON ACTOS DE AUTORIDAD IMPUGNABLES A TRAVÉS DEL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, PREVIAMENTE AL AMPARO, SALVO QUE SE ACTUALICE ALGUNA EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD."

• Para determinar cuándo el certificado médico contenido en el formato RT-09, mediante el que se hace constar una incapacidad parcial permanente por riesgo de trabajo, constituye una resolución definitiva para efecto de su impugnación ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa debe atenderse a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado vigente, así como al Reglamento para la Dictaminación en Materia de Riesgos del Trabajo e Invalidez del referido instituto (actualmente abrogado).

• De acuerdo con los artículos 56, 58 y 62, fracción II, del ordenamiento legal señalado, se considera riesgo laboral los accidentes y enfermedades a que están expuestos los trabajadores en el ejercicio o con motivo del trabajo. Por accidente se estima la lesión orgánica o perturbación funcional, inmediata o posterior, o la muerte producida repentinamente en el ejercicio o con motivo de las funciones desempeñadas en cumplimiento de las funciones del empleado.

• Asimismo, los riesgos de trabajo podrán dar lugar a una incapacidad temporal, parcial y/o total. Los riesgos serán calificados técnicamente por el instituto de seguridad social de conformidad con el reglamento respectivo y demás disposiciones aplicables. En contra de la calificación, será procedente la inconformidad ante el propio organismo descentralizado avalada con un dictamen de un especialista en medicina del trabajo. La actualización de un riesgo de trabajo dará lugar a alguna de las prestaciones en dinero establecidas por el propio artículo, entre las cuales se encuentran las pensiones por incapacidad permanente parcial o total.

• De acuerdo con los artículos 2o., 17,18, 23, 24, 25, 27, 28, 42, y 72 del Reglamento para la Dictaminación en Materia de Riesgos del Trabajo e Invalidez del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, vigente hasta el veinticuatro de febrero de dos mil diecisiete, la valoración del accidente correrá a cargo del médico del trabajo que corresponda, quien tendrá la obligación de resolver, en el plazo de veinte días hábiles, la calificación médico-legal en el reverso de la solicitud de probable riesgo de trabajo contenida en el formato RT-01. Tal resolución, a su vez, será valorada y, en su caso, aprobada o negada por el subcomité de medicina del trabajo, la cual podrá dar lugar a que el accidente sea calificado en alguno de los dos sentidos siguientes: a) "no de trabajo" (improcedencia de profesionalidad del riesgo), o b) "sí de trabajo" (procedencia de profesionalidad del riesgo).

• De resultar procedente la profesionalidad del riesgo, el instituto determinará la situación médico-laboral del trabajador mediante las valoraciones médicas trimestrales a las que deberá someterse, las cuales no deberán rebasar el plazo de un año a partir del riesgo, o bien del inicio de la incapacidad. En esa etapa de valoraciones trimestrales, el médico tratante podrá o no expedir licencias médicas o, en su caso, emitir el alta médica de no existir secuelas que impidan la reincorporación del trabajador a su centro laboral; último aspecto que, de ser el caso, se hará constar a través del formato RT-04 (alta médica por riesgo del trabajo).

• En cualquier momento de las valoraciones trimestrales, se podrá expedir el certificado médico formato RT-09, a fin de que el médico de medicina del trabajo, en su caso, dictamine si el trabajador se encuentra en el supuesto de: ausencia de secuelas valuables o de incapacidad permanente parcial o total, las cuales deberán ser avaladas, a su vez, por el Subcomité o el Comité de Medicina del Trabajo, este último cuando se traten de incapacidades totales.

• El procedimiento relativo consistirá en que el médico tratante realizará las valoraciones médicas necesarias con la finalidad de que, en un plazo no mayor a nueve meses, contado a partir de la expedición de la primera licencia médica, emita el o los diagnósticos del caso por medio del certificado médico formato RT-09. Asimismo, en el plazo indicado, se deberá remitir el expediente clínico, auxiliares de diagnóstico y tratamiento, así como el formato RT-09 al área de medicina del trabajo de la Subdelegación de Prestaciones correspondiente.

• Una vez recibida la información indicada, el área de medicina del trabajo de la subdelegación de prestaciones que corresponda procederá, con el aval del Subcomité o Comité de Medicina del Trabajo, a dictaminar en el lapso de sesenta días naturales en el reverso del formato RT-09 las resoluciones que correspondan de entre las siguientes opciones: a) ausencia de secuelas valuables, b) incapacidad parcial, c) incapacidad total, d) cambio de actividad o e) muerte.

• En términos de lo dispuesto en el artículo 42 del Reglamento para la Dictaminación en Materia de Riesgos del Trabajo e Invalidez del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, una vez que se haya dictaminado una incapacidad parcial, el trabajador, con la finalidad de aumentar o disminuir el porcentaje otorgado, podrá solicitar ante la subdelegación de prestaciones que se le practiquen hasta cuatro revaloraciones médicas, es decir, una cada tres meses hasta completar el periodo de adaptación de un año, por lo que una vez transcurrido dicho periodo no procederá solicitud alguna de revaloración y el dictamen se considerará definitivo.

• En ese sentido, transcurrido dicho plazo puede considerarse al dictamen de incapacidad parcial contenido en el certificado médico de invalidez por enfermedad o accidente ajeno al trabajo o de incapacidad permanente o defunción por riesgo de trabajo (formato RT-09), como una resolución definitiva para efectos de procedencia del juicio contencioso administrativo. Ello debido a que dicho lapso permite verificar la evolución de la patología y, si fuera el caso, revocar la incapacidad previamente determinada, derivado del estado físico del pensionista.

• En consecuencia, respecto a la incapacidad parcial permanente, el dictamen de secuelas contenido en el formato RT-09 que emite el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado podrá considerarse como una resolución definitiva para efectos de la procedencia del juicio contencioso administrativo, hasta en tanto se cumpla con el periodo de adaptación de un año, a que se refiere el artículo 42 reglamentario.

32. Expuesto lo anterior, conviene precisar que, según se desprende de los argumentos de la solicitud de sustitución de jurisprudencia, el planteamiento del Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito no consiste en modificar el criterio adoptado en la contradicción de tesis 216/2018, en relación con que el certificado médico contenido en el formato RT-09, en el que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado hace constar la existencia de una incapacidad parcial permanente tiene el carácter de una resolución definitiva impugnable ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, sino únicamente aclarar algunas expresiones utilizadas en la jurisprudencia 2a./J. 123/2018 (10a.), con la finalidad de no generar confusión en cuanto a su significado y correspondiente aplicación.

33. El Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito aduce que genera confusión que tanto en el subtítulo de la jurisprudencia como en su texto se afirme que el certificado médico de invalidez por enfermedad o accidente ajeno al trabajo o de incapacidad permanente o defunción por riesgo de trabajo (formato RT-09), en el que se haga constar una incapacidad parcial permanente, deba ser aprobado por el comité de medicina del trabajo del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

34. Ello pues en términos del artículo 28 del Reglamento para la Dictaminación en Materia de Riesgos del Trabajo e Invalidez del citado instituto, la aprobación del certificado médico tratándose de una incapacidad parcial corresponde al Subcomité de Medicina del Trabajo, a diferencia de una incapacidad total, la cual sí debe ser sancionada por el Comité de Medicina del Trabajo.

35. Asimismo, señala que, mientras en la ejecutoria de la contradicción de tesis 216/2018, el carácter definitivo del certificado médico contenido en el formato RT-09 únicamente se condicionó a que hubiera transcurrido el periodo de adaptación de un año a que se refiere el artículo 42 del reglamento mencionado; en cambio, en el texto de la jurisprudencia también se exige que durante dicho periodo el asegurado hubiera solicitado las revaloraciones trimestrales, cuyo resultado deberá constar en el formato relativo.

36. A juicio de esta Segunda Sala, son fundados los argumentos planteados por el Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito, en los que evidencia la existencia de imprecisiones en el texto de la jurisprudencia 2a./J. 123/2018 (10a.), las cuales pueden dar lugar a una confusión en el entendimiento del criterio adoptado y, en consecuencia, originar inseguridad jurídica al momento de su aplicación.

37. En principio, es conveniente recordar que la cuestión jurídica a dilucidar en la contradicción de tesis 216/2018 consistió en determinar si el certificado médico contenido en el formato RT-09, mediante el que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado hace constar una incapacidad parcial permanente derivada de un riesgo de trabajo constituye o no una resolución definitiva, susceptible de ser impugnada ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Al respecto, se concluyó que dicho formato adquiere el carácter de una resolución definitiva una vez que se cumpla el periodo de adaptación de un año.

38. Dicha determinación derivó de la interpretación de diversos preceptos del Reglamento para la Dictaminación en Materia de Riesgos del Trabajo e Invalidez del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, vigente hasta el veinticuatro de febrero de dos mil diecisiete, dentro de los cuales destacan, los artículos 28 y 42, cuyo texto es del tenor siguiente:

"Artículo 28. Recibido el diagnóstico del médico tratante, así como las valoraciones trimestrales, el área de medicina del trabajo de la subdelegación de prestaciones que corresponda procederá, con el aval del subcomité de medicina del trabajo, a dictaminar dentro del plazo de sesenta días naturales en el reverso del formato RT-09 las siguientes resoluciones, según sea el caso:

"a) Ausencia de secuelas valuables.– en el caso de que el médico tratante emita el alta médica, deberá elaborarse el formato RT-04 alta médica por riesgo del trabajo. En este caso la subdelegación de prestaciones que corresponda, deberá notificar en un término de diez días hábiles al trabajador, dependencia, unidad médica y subdelegación médica;