VARIOS 698/2000-PL. MINISTRO GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTEL, EN SU CARÁCTER DE PRESIDENTE DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL.

"Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29."

El artículo fue adicionado por decreto publicado el 12 de agosto de 1938, para precisar que salvo lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución, en ningún otro caso se otorgarán al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar. El texto disponía:

"Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso se otorgarán al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar."

El texto vigente del artículo 49 proviene de la adición publicada el veintiocho de marzo de mil novecientos cincuenta y uno, a fin de otorgar al presidente de la República facultades extraordinarias para legislar en los supuestos previstos en el segundo párrafo del artículo 131 de la Constitución.

Del estudio integral de las disposiciones de la Ley Suprema se advierte con claridad que la división de poderes en nuestro país no opera de manera rígida sino flexible, ya que el reparto de atribuciones y funciones encomendadas a cada uno de los poderes no constituye una separación absoluta y determinante, sino que entre ellas se presenta una coordinación o colaboración para lograr un equilibrio de fuerzas y un control recíproco que garantice la unidad política del Estado en beneficio del pueblo mexicano. Esta colaboración opera por dos medios principales: uno, exigiendo la participación de dos de los poderes para la validez de un acto y, otro, otorgando a los poderes facultades que no les resulten propias.

Ejemplos del primer medio aludido lo constituyen: la vigencia de una ley requiere de su aprobación por el Congreso de la Unión y de su promulgación por el presidente de la República (artículos 72 y 89, fracción I); el Senado debe aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo Federal (artículo 76, fracción I); al Senado compete ratificar los nombramientos que el presidente haga del procurador general de la República, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales (artículo 76, fracción II), así como autorizarlo para que permita la salida de tropas nacionales fuera de los límites del país, el paso de tropas extranjeras por territorio nacional y la estación de escuadras de otra potencia, por más de un mes, en aguas nacionales (artículo 76, fracción III), y darle consentimiento para que disponga de la Guardia Nacional fuera de sus Estados, fijando la fuerza necesaria; compete al Senado designar a los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, de entre la terna que someta a su consideración el presidente de la República, y otorgar o negar su aprobación a las solicitudes de licencia o renuncia de los mismos, que le someta dicho funcionario, así como elegir a los Magistrados Electorales de la Sala Superior y de las Regionales del Tribunal Federal Electoral a propuesta de la Suprema Corte de Justicia (artículos 76, fracción VIII y 99, fracción IX, párrafo quinto); la Cámara de Diputados debe examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación que debe hacerle llegar el presidente de la República (artículo 74, fracción IV).

Respecto del ejercicio de facultades por los poderes que no les resulten propias resultan ejemplificativas las siguientes: el presidente de la República realiza funciones legislativas cuando le son concedidas facultades extraordinarias (artículo 29), en los casos previstos en el artículo 131 y cuando reglamenta las leyes expedidas por el Congreso de la Unión (artículo 89, fracción I) y, asimismo, realiza funciones judiciales al conceder indultos a los reos sentenciados por delitos de competencia de los tribunales federales y a los sentenciados por delitos del orden común en el Distrito Federal (artículo 89, fracción XIV). El Poder Legislativo ejerce funciones propiamente ejecutivas al admitir nuevos Estados a la Unión Federal, al formar nuevos Estados dentro de los límites de los existentes, al crear y suprimir empleos públicos de la Federación, al declarar la guerra, al conceder licencia al presidente de la República, al designar a quien debe sustituirlo, en forma interina o provisional, y al aceptarle la renuncia (artículo 73, fracciones I, III, XI, XII, XXVI y XXVII). También realiza el Legislativo funciones judiciales al conceder amnistías por delitos cuyo conocimiento corresponda a los Tribunales de la Federación (artículo 73, fracción XXII); al declarar la Cámara de Diputados si ha o no lugar a proceder penalmente contra los servidores públicos que incurran en delito, al conocer de las imputaciones que se les hagan y al fungir como órgano de acusación en los juicios políticos que en su contra se instauren (artículo 74, fracción V); y al erigirse el Senado en jurado de sentencia para conocer en juicio político de las faltas u omisiones de los servidores públicos (artículo 76, fracción VII). El Poder Judicial Federal goza de facultades materialmente legislativas, al expedir la Suprema Corte los reglamentos y acuerdos generales que le competen; el Consejo de la Judicatura, el reglamento para el resto de los Tribunales Federales y ambos órganos los acuerdos generales para la adecuada distribución de los asuntos (artículos 11, fracciones III, IV y XXI y 81, fracción II, de la ley orgánica del mencionado poder). También posee facultades materialmente ejecutivas el Poder Judicial de la Federación al nombrar, promover y cambiar a su personal la Suprema Corte y al designar, adscribir y cambiar a los Jueces de Distrito y Magistrados de Circuito el Consejo de la Judicatura (artículo 100 constitucional).

Como se advierte, la división de poderes no opera en nuestra país de manera tajante y rígida sino que ha sido modulada con numerosas excepciones con el fin de establecer un adecuado equilibrio de fuerzas entre los Poderes Federales, excepciones que se traducen en el establecimiento de un régimen de cooperación y coordinación entre ellos y que en muchas ocasiones funcionan como medios de control recíproco, lo que evita el abuso en el ejercicio del poder público y garantiza la unidad del Estado y la voluntad de éste para establecer y preservar un Estado de derecho en beneficio del pueblo.

Se señaló en el considerando precedente de este fallo, que el artículo 133 de la Constitución consagra la supremacía de ésta. Es consecuencia lógica de esa supremacía el principio de legalidad que impone la existencia de un orden jurídico creado y organizado por la Ley Fundamental para el disfrute de las seguridades y garantías de los individuos y del pueblo, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado y todas las autoridades y funcionarios en el ejercicio de sus atribuciones. Por tanto, el que la división de poderes en nuestro país opere de manera flexible sólo significa que entre los poderes del Estado existe una colaboración y coordinación en los términos a que se ha aludido, pero no los faculta para arrogarse facultades que corresponden a otro poder. Para que un poder ejerza funciones propias de otro poder es necesario que así lo consigne expresamente la Carta Magna o que la función respectiva resulte estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas, así como que la función se ejerza en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva la facultad propia, tal como se explica en la siguiente tesis publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Segunda Sala, Volúmenes 151-156, Tercera Parte, página 117.

"DIVISIÓN DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARÁCTER FLEXIBLE. La división de poderes que consagra la Constitución Federal no constituye un sistema rígido e inflexible, sino que admite excepciones expresamente consignadas en la propia Carta Magna, mediante las cuales permite que el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo o el Poder Judicial ejerzan funciones que, en términos generales, corresponden a la esfera de las atribuciones de otro poder. Así, el artículo 109 constitucional otorga el ejercicio de facultades jurisdiccionales, que son propias del Poder Judicial, a las Cámaras que integran el Congreso de la Unión, en los casos de delitos oficiales cometidos por altos funcionarios de la Federación, y los artículos 29 y 131 de la propia Constitución consagran la posibilidad de que el Poder Ejecutivo ejerza funciones legislativas en los casos y bajo las condiciones previstas en dichos numerales. Aunque el sistema de división de poderes que consagra la Constitución General de la República es de carácter flexible, ello no significa que los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial puedan, motu proprio, arrogarse facultades que corresponden a otro poder, ni que las leyes ordinarias puedan atribuir, en cualquier caso, a uno de los poderes en quienes se deposita el ejercicio del Supremo Poder de la Federación, facultades que incumben a otro poder. Para que sea válido, desde el punto de vista constitucional, que uno de los Poderes de la Unión ejerza funciones propias de otro poder, es necesario, en primer lugar, que así lo consigne expresamente la Carta Magna o que la función respectiva sea estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas, y, en segundo lugar, que la función se ejerza únicamente en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva una facultad propia, puesto que es de explorado derecho que las reglas de excepción son de aplicación estricta."

Se concluye de lo expuesto que a través de una ley ordinaria no puede el Poder Legislativo otorgar a un poder una atribución que no le sea propia o que no resulte estrictamente necesaria para hacer efectiva alguna facultad que le corresponda, como tampoco puede dicho poder a través de la ley secundaria limitar las facultades exclusivas de un poder o alguna atribución que a su favor consigne expresamente la Constitución, o bien, establecer a su cargo alguna obligación que implique una forma de control por otro poder, si ello no está consignado en la propia Carta Magna o deriva necesariamente de alguna de sus prevenciones.

Como se observa de los párrafos precedentes, del análisis cuidadoso de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte, por una parte, que en su artículo 49 establece como nota característica del gobierno mexicano, el principio de división de poderes al señalar expresamente que "el Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial", determinando en su segundo párrafo, como regla general, que no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, lo que sustenta el principio complementario de autonomía de cada poder. Por otra parte, también se aprecia que ambos principios no implican que los poderes tengan que actuar siempre y necesariamente separados, pues si bien cada uno tiene señaladas sus atribuciones (73, Congreso de la Unión; 74, facultades exclusivas de la Cámara de Diputados; 76, facultades exclusivas de la Cámara de Senadores; 77, facultades de ambas Cámaras en que no requieren de la intervención de la otra; 78, atribuciones de la Comisión Permanente; 79, facultades de la autoridad de fiscalización superior de la Federación; 89, facultades y obligaciones del presidente de la República; 99, facultades del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; 103, 104, 105, 106 y 107, facultades de los Tribunales del Poder Judicial de la Federación) del examen de las mismas se aprecia que en varios casos se da una concurrencia de poderes, como ocurre, por ejemplo, en la designación de Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en que participan el Poder Legislativo, a través de la Cámara de Senadores, que hace la designación, y el presidente de la República, titular del Poder Ejecutivo, que presenta ternas para que de ellas se seleccione a quienes se designe. Conforme al principio de supremacía constitucional, cabe inferir que cuando se está en presencia de facultades u obligaciones de cada uno de los poderes que se relacionan con otro poder, los mismos deben estar expresamente señalados en la propia Constitución y si bien el Congreso de la Unión tiene, dentro de sus atribuciones, dictar las leyes, ello no puede exceder lo establecido en el artículo 49 de la Constitución, ni lo expresamente señalado en las disposiciones especificadas, relativas a las facultades y deberes de cada poder. Por consiguiente, las fracciones XXIV y XXX del artículo 73, que precisan como facultades del Congreso de la Unión la de "expedir la ley que regule la organización de la entidad de fiscalización superior de la Federación y las demás que normen la gestión, control y evaluación de los Poderes de la Unión ..."; y la de "expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores (las establecidas en el artículo 73 para el Congreso) y todas las concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión.", deben interpretarse enmarcadas y limitadas conforme a los principios referidos, es decir, salvaguardando el de división de poderes y el de autonomía de cada uno y regulando, en detalle, las facultades y obligaciones que a cada poder señala la propia Constitución, pero sin introducir atribuciones u obligaciones que no estén consignadas en la misma y que supusieran no ajustarse a ella, vulnerando los repetidos principios.

Tomando en consideración que el Poder Constituyente estableció en el artículo 49 de la Constitución, el principio de división de poderes y el complementario de autonomía de los mismos, imprescindible para lograr el necesario equilibrio entre ellos, debe inferirse que la obligación de rendir informes de uno a otro poder debe estar consignada en la Constitución, como sucede expresamente respecto del deber que señala el artículo 69 al presidente de la República de asistir a la apertura de sesiones ordinarias del primer periodo de sesiones del Congreso y de presentar informe por escrito en el que manifieste el estado que guarde la administración pública del país. También se previenen las obligaciones de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, de informar, en asuntos específicos, a los órganos correspondientes del Poder Judicial de la Federación en juicios de amparo, controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, lo que deriva implícitamente de los artículos 103, 105 y 107 de la propia Constitución. También, de la misma Carta Fundamental se desprende que los tres Poderes de la Unión deben informar a la entidad de fiscalización superior de la Federación, en tanto que el artículo 79 de ese ordenamiento, en su penúltimo párrafo, previene que "Los Poderes de la Unión ... facilitarán los auxilios que requiera la entidad de fiscalización superior de la Federación para el ejercicio de sus funciones.". Finalmente, de los artículos 73, 74 y 76 relativos a las facultades del Congreso de la Unión y de los exclusivos de las Cámaras de Diputados y Senadores, se infieren implícitamente obligaciones de informar a esos cuerpos legislativos respecto de cuestiones relacionadas con esas atribuciones que sólo podrían cumplirse debidamente mediante los informes requeridos, como ocurre con la aprobación de la cuenta pública (artículo 74, fracción IV) y las cuestiones relacionadas con empréstitos y deuda nacional (fracción VIII del artículo 73), o de presupuesto de egresos (fracción IV del artículo 74).

Ahora bien, los artículos 311, fracción XIV, 313, 314, 317, 318 y 319 de la Ley de Concursos Mercantiles, disponen:

"Artículo 311. Se crea el Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles, como órgano auxiliar del Consejo de la Judicatura Federal, con autonomía técnica y operativa, con las atribuciones siguientes: ... XIV. Informar semestralmente al Congreso del la Unión sobre el desempeño de sus funciones."

"Artículo 313. El instituto estará encomendado a una junta directiva, la cual será apoyada por la estructura administrativa que determine conforme al presupuesto autorizado."

"Artículo 314. La junta directiva estará integrada por el director general del instituto y cuatro vocales, nombrados por el Consejo de la Judicatura Federal, a propuesta de su presidente ..."

"Artículo 317. La vacante de algún miembro de la junta directiva será cubierta mediante nueva designación conforme a lo dispuesto en el artículo 314 de esta ley. Si la vacante se produce antes de la terminación del periodo respectivo, la persona que se designe para cubrirla durará en su encargo el tiempo que le faltare desempeñar a la sustituida."

"Artículo 318. Los miembros de la junta directiva solamente podrán ser removidos cuando ocurra alguna de las circunstancias siguientes: ..."

"Artículo 319. Compete al Consejo de la Judicatura Federal dictaminar sobre la existencia de las causas de remoción señaladas en el artículo inmediato anterior pudiendo hacerlo a solicitud de cuando menos dos de los miembros de la junta directiva del instituto."

Asimismo, los artículos 94, segundo párrafo y 100, primer párrafo, de la Constitución, 1o., fracción V, 81, fracción XXXI, 85, fracción VI, y 88 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, establecen:

"Artículo 94. ... La administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estarán a cargo del Consejo de la Judicatura Federal en los términos que, conforme a las bases que señala esta Constitución, establezcan las leyes."

"Artículo 100. El Consejo de la Judicatura Federal será un órgano del Poder Judicial de la Federación con independencia técnica, de gestión y para emitir sus resoluciones."

"Artículo 1o. El Poder Judicial de la Federación se ejerce por: ... V. El Consejo de la Judicatura Federal."

"Artículo 81. Son atribuciones del Consejo de la Judicatura Federal: ... XXXI. Coordinar y supervisar el funcionamiento de los órganos auxiliares del Consejo de la Judicatura Federal."

"Artículo 85. Son atribuciones del presidente del Consejo de la Judicatura Federal, las siguientes: ... VI. Vigilar el funcionamiento de los órganos auxiliares del Consejo de la Judicatura Federal."

"Artículo 88. Para su adecuado funcionamiento, el Consejo de la Judicatura Federal contará con los siguientes órganos: el Instituto de la Judicatura, la Visitaduría Judicial, la Contraloría del Poder Judicial de la Federación, el Instituto Federal de Defensoría Pública y el Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles en los términos que establece la Ley de Concursos Mercantiles."

Deriva de los preceptos legales transcritos, que el Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles es un órgano auxiliar del Consejo de la Judicatura Federal, a su vez órgano de administración y vigilancia (salvo la Suprema Corte) del Poder Judicial de la Federación, que está encomendado a una junta directiva integrada por el director general del instituto y cuatro vocales, nombrados por el Consejo de la Judicatura Federal, a propuesta de su presidente, así como que tanto a este funcionario como al mencionado consejo les compete supervisar el funcionamiento del citado instituto.

No obstante lo anterior, la fracción XIV del artículo 311 de la Ley de Concursos Mercantiles, en su texto literal parece imponer a cargo del Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles, la obligación de informar semestralmente al Congreso de la Unión sobre el desempeño de sus funciones.

En la exposición de motivos de la Ley de Concursos Mercantiles nada se razona respecto de la aludida obligación a cargo del instituto mencionado, según deriva de la siguiente transcripción de la parte relativa de la exposición de motivos:

"... Para asegurar que se contará con las personas que tienen los requisitos necesarios para llevar a cabo su tarea con competencia y honestidad, así como la transparencia en su designación la iniciativa propone la creación del Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles, como un órgano dependiente del Consejo de la Judicatura Federal y cuya función principal será la de autorizar a las personas que acreditan cubrir los requisitos necesarios, para prestar servicios de visitadores, conciliadores o síndicos. También, entre otras funciones, tendrá la de la solicitud del Juez del concurso, designar por sorteo de entre las personas acreditadas, a quienes prestarán las funciones de visitadores, conciliadores y síndicos. De esta manera se prevé contar con un medio transparente de selección de los especialistas que actuarán en los procedimientos concursales. Se atribuye así a dicho instituto la concentración de las listas de síndicos, y de los legajos de cada una de las personas que en ellas figuren, para centralizar los datos de toda la República, y facilitar la depuración de las listas, así como la publicidad de ellas y de algunos de los actos que conciernan a las funciones que la iniciativa les encomienda. Con esta reforma se procura aliviar la tarea del Juez en los procedimientos concursales sin privarlo de su función primordial, y permitir que la labor de los especialistas produzca resultados inmediatos y reales en la solución de los problemas de una empresa en crisis. Al diseñar la estructura interna del instituto se buscó, en todo momento, procurar que cuente con la mayor autonomía técnica y operativa posible. Asimismo, se buscó mantenerla al margen de su intervención directa en los procedimientos concursales y que los miembros de su junta directiva fueran personas de reconocido prestigio en las materias relevantes (administrativa, contable, financiera, económica y jurídica) para la acreditación, designación y supervisión de los especialistas en el proceso concursal. Finalmente, para propiciar su memoria inconstitucional, se decidió que su junta fuera integrada por cinco miembros que serían designados de manera escalonada. ..."

El estudio concatenado de los anteriores elementos, interpretados a la luz del artículo 49 de la Constitución, relativo al reconocimiento del principio de división de poderes, según se ha explicado, permite a este Pleno resolver la consulta sobre el alcance del artículo 311, fracción IV, de la Ley de Concursos Mercantiles. El artículo mencionado establece que el Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles está obligado a rendir un informe semestral sobre el desempeño de sus funciones ante el Congreso de la Unión, debiendo interpretarse dicha disposición de conformidad con los principios de división de poderes y de autonomía del Poder Judicial de la Federación consagrados en el artículo 49 de la Constitución, el de supremacía constitucional previsto en el artículo 133. De acuerdo con ello, el precepto de que se trata debe interpretarse en el sentido de que ese organismo, en su carácter de auxiliar del Consejo de la Judicatura Federal, órgano de administración y vigilancia del Poder Judicial de la Federación (salvo la Suprema Corte), debe rendir ese informe ante los Plenos de la Suprema Corte (órgano supremo jurisdiccional) y del referido consejo, difundiéndose públicamente para conocimiento de los interesados, entre ellos el Congreso de la Unión, al que podrá enviarse copia del mismo. Con ello se contribuye a la efectividad del derecho a la información que debe ser garantizado por el Estado, en los términos del artículo 6o. Por otra parte, en la forma señalada se acata esencialmente el artículo especificado de la Ley de Concursos Mercantiles pues, finalmente, el Congreso de la Unión podrá conocer el informe que se previene, independientemente de que el mismo corresponda al rendido ante el propio Poder Judicial de la Federación del que forma parte, respetándose así el orden constitucional, conforme al cual no se encuentra previsto ni expresa ni tácitamente que el Poder Judicial de la Federación o alguno de sus órganos deba informar al Congreso de la Unión de manera aislada e independiente al Poder Judicial, lo que implicaría violar los principios de división de poderes y de legalidad, derivado éste de la supremacía de la Constitución, en virtud de que no existe en ésta, disposición alguna que constriña al Poder Judicial de la Federación o algún órgano perteneciente al mismo, así sea sólo de carácter auxiliar, como lo es el instituto mencionado, según lo previsto por los artículos 88 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 313 de la Ley de Concursos Mercantiles, a rendir ante el Poder Legislativo algún informe relativo al desempeño de las funciones que le son propias, ni ello puede desprenderse de dichas funciones o de alguna de las atribuciones u obligaciones establecidas en la Ley Suprema respecto del Poder Judicial de la Federación, como tampoco existe disposición en la misma que autorice al Poder Legislativo a solicitar al Poder Judicial informes sobre el desempeño de sus funciones, ni tal solicitud puede derivarse de las atribuciones que competen al Poder Legislativo o de alguna función que se le haya encomendado, además de que tampoco resulta necesaria para el ejercicio de estas atribuciones o funciones.