VARIOS 698/2000-PL. MINISTRO GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTEL, EN SU CARÁCTER DE PRESIDENTE DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL.

PRIMERO. Por escrito presentado el cuatro de julio de dos mil en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Ministro Genaro David Góngora Pimentel, en su carácter de presidente del Consejo de la Judicatura Federal, con la representación que le confiere la fracción I del artículo 85 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y en atención a lo dispuesto por los artículos 11, primer párrafo, y 68, segundo párrafo, de la misma ley, formula a este Tribunal Pleno la siguiente consulta:

"Consulta. El artículo 311 de la Ley de Concursos Mercantiles, dispuso la creación del Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles como órgano auxiliar del Consejo de la Judicatura Federal, con autonomía técnica y operativa, asignándole en su fracción XIV la obligación de informar semestralmente al Congreso de la Unión sobre el desempeño de sus funciones. En sesión celebrada el doce de junio de dos mil, con motivo de la instalación de los trabajos de ese instituto, los integrantes de su junta directiva acordaron someter a la consideración del Consejo de la Judicatura Federal, la siguiente duda: ‘... Por lo que toca a la disposición de la ley en el sentido de rendir semestralmente un informe al Congreso de la Unión, esta junta discutió si dicho informe debe hacerse por conducto del presidente de la Suprema Corte para que lo integre a su informe e incluso abrigó la duda de si es conforme a la Constitución el que un instituto como éste, que forma parte del Poder Judicial de la Federación, debe rendir informes al Poder Legislativo. ...’. Consideraciones: I. Marco constitucional de las relaciones entre los Poderes Legislativo y Judicial. La teoría de la ‘división de poderes’ representa uno de los dogmas políticos más importantes del constitucionalismo moderno; pero no ha constituido un principio inmutable, pues la historia demuestra que ha tenido matices de acuerdo con las corrientes de pensamiento en boga en diversas épocas y lugares. La doctrina de la ‘división de poderes’ penetró en el derecho público mexicano a través de su consagración dogmática en la Constitución de Apatzingán de 1814 y ha estado presente en los textos constitucionales de 1824, 1835, 1843, 1857 y 1917. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que el Poder Público del Estado federal mexicano se encuentra dividido, para su ejercicio, en el Legislativo, depositado en un Congreso General integrado por una Cámara de Diputados y una Cámara de Senadores (artículo 50); el Ejecutivo, depositado en un presidente de los Estados Unidos Mexicanos (artículo 80); y el Judicial, depositado en una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito (artículo 94). Las necesidades sociales, económicas y políticas con las que tuvo que enfrentarse el Estado han hecho imposible la aplicación rígida y formalista del principio de la ‘división de poderes’ establecido en el artículo 49 constitucional, por lo que hubo que admitir moderaciones. La práctica política y de gobierno propició un sistema de relaciones. Nuestra Constitución Federal constituye la colaboración entre las ramas del poder, o sea que las dos o las tres ramas del poder realizan parte de la misma facultad o función. Como ejemplos se pueden señalar: en el procedimiento legislativo, el presidente tiene la iniciativa de leyes, la facultad de veto y la publicación de la ley [artículos 71 y 72, a), b) y c)]; el presidente resuelve, cuando las dos Cámaras no se ponen de acuerdo, sobre la terminación anticipada del periodo de sesiones; el Senado aprueba o no los tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo (76, I); el Senado aprueba o no los nombramientos de procurador general de la República, embajadores, agentes diplomáticos, cónsules, altos funcionarios de Hacienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea (artículo 76, II). En lo que atañe a las relaciones entre los Poderes Legislativo y Judicial, encontramos la participación de la Cámara de Senadores, en el nombramiento de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia (artículo 96); la elección de Magistrados Electorales (artículo 99, IX); la designación de dos consejeros de la Judicatura Federal (artículo 100). La Cámara de Diputados tiene la facultad de aprobar el presupuesto que se presenta por conducto del Ejecutivo (artículo 100); conocer de las imputaciones que se hagan a Ministros, consejeros, Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito (artículos 108 a 114). La Suprema Corte de Justicia puede averiguar hechos, a solicitud de alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, que constituyan una grave violación a alguna garantía individual o, de oficio, en los casos de la violación del voto público (artículo 97). Tales normas son el fundamento y la medida de las relaciones entre esos poderes, de modo que el Legislativo no puede imponer al Judicial obligaciones carentes de apoyo constitucional. Cuando el Constituyente Permanente ha querido establecer facultades a uno de esos poderes en relación con el otro, en materia de supervisión del gasto o en algún otro rubro, así lo ha señalado con el propósito de evitar excesos o intromisiones que vulneren su independencia. Por tanto, los poderes sólo pueden ejercer las atribuciones que les han sido expresamente conferidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; sería admisible que no fuera expresa, únicamente en los casos en que la facultad sea una consecuencia necesaria de algún precepto fundamental. El Congreso de la Unión, a través de leyes de naturaleza secundaria carece de facultades para agregar sistemas de control, vigilancia o supervisión adicionales y diferentes a los que se encuentran previstos en la Carta Magna; lo contrario, implicaría admitir la posibilidad de que el Congreso de la Unión en una ley secundaria se atribuyera la facultad, por ejemplo, de revisar las decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de los Tribunales de Circuito o de los Juzgados de Distrito. En cuanto a las funciones constitucionalmente asignadas a cada uno de los Poderes Federales y con relación al principio de la ‘división de poderes’, la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció: ‘... Para que sea válido desde el punto de vista constitucional, que uno de los Poderes de la Unión ejerza funciones propias de otro poder es necesario, en primer lugar, que así lo consigne expresamente la Carta Magna o que la función respectiva sea estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas y, en segundo lugar, que la función se ejerza únicamente en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva una facultad propia ...’. Esa regla, puede ser aplicada a las relaciones entre el Poder Legislativo y el Poder Judicial y dado que se trata de poderes públicos, el primero sólo puede obrar en función del segundo en los casos señalados por la propia Carta Magna. En respeto de lo anterior y en observancia del principio contenido en el Digesto: ubi eadem ratio, idem ius, no es dable a esos poderes establecer relaciones diversas a las previstas expresamente. II. El Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles. El artículo 88 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación establece: ‘Para su adecuado funcionamiento, el Consejo de la Judicatura Federal contará con los siguientes órganos: el Instituto de la Judicatura, la Visitaduría Judicial, la Contraloría del Poder Judicial de la Federación, el Instituto Federal de Defensoría Pública y el Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles en los términos que establece la Ley de Concursos Mercantiles.’. La Ley de Concursos Mercantiles dispone: ‘Artículo 311. Se crea el Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles, como órgano auxiliar del Consejo de la Judicatura Federal, con autonomía técnica y operativa, con las atribuciones siguientes: ... XIV. Informar semestralmente al Congreso de la Unión sobre el desempeño de sus funciones ...’. ‘Artículo 313. El instituto estará encomendado a una junta directiva, la cual será apoyada por la estructura administrativa que determine conforme al presupuesto autorizado.’. ‘Artículo 314. La junta directiva estará integrada por el director general del instituto y cuatro vocales, nombrados por el Consejo de la Judicatura Federal, a propuesta de su presidente ...’. ‘Artículo 318. Los miembros de la junta directiva solamente podrán ser removidos cuando ocurra alguna de las circunstancias siguientes ...’. ‘Artículo 319. Compete al Consejo de la Judicatura Federal dictaminar sobre la existencia de las causas de remoción señaladas en el artículo inmediato anterior, pudiendo hacerlo a solicitud de cuando menos dos de los miembros de la junta directiva del instituto.’. De los preceptos transcritos no cabe duda que el Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles forma parte del Consejo de la Judicatura Federal, con independencia de que se le atribuya el carácter de ‘órgano auxiliar’, pues aun cuando se podría discutir si el instituto tiene como propósito coadyuvar o asistir al consejo en el ejercicio de las facultades que constitucionalmente le han sido asignadas, lo cierto es que el nombramiento y remoción de los miembros de su junta directiva corresponde al Consejo de la Judicatura Federal, lo que lo hace dependiente e integrante del consejo y, a su vez, del Poder Judicial de la Federación. Siendo así, la vigilancia de ese instituto corresponderá al Consejo de la Judicatura Federal y a su presidente, como lo dispone la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en lo conducente: ‘Artículo 85. (sic) Son atribuciones del Consejo de la Judicatura Federal: ... XXXI. Coordinar y supervisar el funcionamiento de los órganos auxiliares del Consejo de la Judicatura Federal ...’. ‘Artículo 85. Son atribuciones del presidente del Consejo de la Judicatura Federal, las siguientes: ... VI. Vigilar el funcionamiento de los órganos auxiliares del Consejo de la Judicatura Federal ...’. Cabe precisar que la autonomía técnica y operativa atribuida al instituto se refiere a la determinación de su estructura interna, así como al ejercicio de las atribuciones que le son propias, que se encuentran señaladas en las fracciones I a XIII del artículo 311 de la Ley de Concursos Mercantiles, como lo destaca la exposición de motivos: ‘... la iniciativa propone la creación del Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles, como un órgano dependiente del Consejo de la Judicatura Federal y cuya función principal será la de autorizar a las personas que acreditan cubrir los requisitos necesarios, para prestar servicios de visitadores, conciliadores o síndicos. También, entre otras funciones, tendrá la de la solicitud del Juez del concurso, designar por sorteo de entre las personas acreditadas, a quienes prestarán las funciones de visitadores, conciliadores y síndicos. De esta manera se prevé contar con un medio transparente de selección de los especialistas que actuarán en los procedimientos concursales. Se atribuye así a dicho instituto la concentración de las listas de síndicos, y de los legajos de cada una de las personas que en ellas figuren, para centralizar los datos de toda la República, y facilitar la depuración de las listas, así como la publicidad de ellas y de algunos de los actos que conciernan a las funciones que la iniciativa les encomienda. ... Al diseñar la estructura interna del instituto se buscó, en todo momento, procurar que cuente con la mayor autonomía técnica y operativa posible. Asimismo, se buscó mantenerla al margen de su intervención directa en los procedimientos concursales y que los miembros de su junta directiva fueran personas de reconocido prestigio en las materias relevantes (administrativa, contable, financiera, económica y jurídica) para la acreditación, designación y supervisión de los especialistas en el proceso concursal. ...’. III. El informe a cargo del Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles. Se ha señalado que la división del ejercicio del Poder Soberano, no es, ni puede ser, tajante en cuanto a la especialidad sustancial de las funciones legislativa, ejecutiva y judicial, de modo que se ha establecido como algo connatural a su actuación la existencia de relaciones de colaboración fincadas en la conveniencia de que opere un sistema de pesos y contrapesos. También ha quedado precisado que las relaciones que pueden existir entre ellos sólo son aquellas que están previstas en la propia Carta Magna. Si en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no existe ninguna disposición que faculte al Poder Legislativo, ni siquiera implícitamente, para solicitar informes al Poder Judicial de la Federación o a alguno de sus órganos, sobre el cumplimiento de las funciones que le son propias, debe concluirse que la fracción XIV del artículo 311 de la Ley de Concursos Mercantiles falta al principio de legalidad conforme al cual, todo acto llevado a cabo por las autoridades debe tener su apoyo estricto en una norma legal que, a su vez, esté conforme a las disposiciones de fondo y forma consignadas en la Constitución. Tal principio, que opera en todos los niveles del orden jurídico, alude a la conformidad o regularidad entre toda norma o acto inferior con respecto a la norma superior que le sirve de fundamento de validez. De ese modo, no es únicamente en la relación entre los actos y las normas en donde se puede postular la legalidad o regularidad, también entre el reglamento y la ley, así como entre la ley y la Constitución. En esas condiciones, para que el Poder Legislativo esté en aptitud de solicitar informes a un órgano del Consejo de la Judicatura Federal o para que éste tenga que rendírselo, se requiere que la Carta Magna lo consigne expresamente o mediante fórmulas como: ‘conforme a la ley’, ‘en los términos de ley’ o ‘la ley determinará’, que permitan hacer efectiva la facultad o el deber correlativo. El hecho de que mediante leyes secundarias el Poder Legislativo establezca normas que obliguen a uno de los órganos del Consejo de la Judicatura Federal a informarle sobre el desempeño de sus funciones, sin que exista el nexo entre la norma constitucional y la secundaria, rompe con el principio de regularidad necesario. Por otra parte, el artículo 69 de la Constitución Federal establece que a la apertura de las sesiones ordinarias del primer periodo del Congreso, asistirá el presidente de la República y presentará un informe por escrito; en el artículo 93, se impone a los secretarios del despacho y a los jefes de los departamentos administrativos, la obligación de dar cuenta al Congreso sobre el estado que guarden sus respectivos ramos. Disposiciones semejantes existen en las Constituciones de los países democráticos y tienen como propósito el que los altos funcionarios relacionados con la administración del Estado informen sobre las acciones emprendidas y los logros obtenidos. Entre los poderes, el Ejecutivo es el único que por disposición constitucional tiene el deber de informar. El Legislativo no rinde informes y el Judicial lo hace por conducto del presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ante el Pleno de ese Alto Tribunal. Al Poder Judicial de la Federación no se le ha impuesto el deber de rendir informes ante sus iguales con el propósito de conservar su independencia, atendiendo a la función que le fue encomendada que lo coloca al mismo nivel de la Constitución, juzgando y limitando los actos del Ejecutivo así como del Legislativo, en nombre de la Ley Suprema. Al imponerse a uno de los órganos del Consejo de la Judicatura Federal la obligación de informar al Congreso de la Unión, se dejó de advertir que el consejo, como órgano del Poder Judicial de la Federación, goza de independencia técnica, de gestión y para emitir sus resoluciones y sólo la Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene la facultad de revisar su actuación en los términos señalados por el octavo párrafo del artículo 100 constitucional. Con la disposición contenida en la fracción XIV del artículo 311, el Consejo de la Judicatura Federal queda subordinado al Poder Legislativo con la consecuente afectación al principio de independencia derivado del artículo 49 constitucional, tanto más que en la exposición de motivos de la iniciativa de la Ley de Concursos Mercantiles no se realizó ninguna consideración tendiente a justificar la rendición de informes semestrales al Congreso de la Unión por parte del instituto, ni en las sesiones celebradas en las Cámaras para discutir esa iniciativa fue objeto de debate el contenido de la fracción XIV del artículo 311, cuyo texto fue aprobado sin cambio alguno. Por tanto, no existen elementos para determinar cuál fue la intención del legislador al imponer al instituto el aludido deber. Asimismo se destaca la ambigüedad del precepto, pues no precisa si el informe deberá referirse exclusivamente al desempeño de las funciones del instituto, o comprenderá otros aspectos como pueden ser los de carácter administrativo y presupuestales. Señores Ministros: Tomando en consideración que corresponde al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación velar en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación, formulo a ustedes la presente consulta con el propósito de que ese Honorable Tribunal determine: Si en aplicación del artículo 133 constitucional, que establece la supremacía de la Carta Magna por encima de todas las leyes, las que para ser válidas tendrán que estar de acuerdo con ella, el Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles debe abstenerse de acatar la fracción XIV del artículo 311 de la Ley de Concursos Mercantiles, por carecer de sustento constitucional; o si por lo contrario, el instituto deberá cumplir con ese imperativo directamente ante el Congreso de la Unión o por conducto del Consejo de la Judicatura Federal."

SEGUNDO. Por acuerdo de cuatro de julio de dos mil, el Ministro Juventino V. Castro y Castro, presidente en funciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el presente expediente varios 698/2000-PL y con fundamento en los artículos 11, primer párrafo y 14, fracción IX, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, ordenó que pasara al Ministro Mariano Azuela Güitrón, a quien corresponde según el turno que para el efecto se lleva en la Subsecretaría General de Acuerdos, a fin de que formulara el proyecto de resolución respectivo.