SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0077/2022

I.1. Contenido de la acción

Mediante memorial presentado el 2 de marzo de 2020, cursante de fs. 8 a 18, la accionante refirió lo siguiente:

I.1.1. Síntesis de la acción

Dentro del expediente GAMV/CMV-01/2020, la Comisión de Ética del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Vinto del departamento de Cochabamba, dictó el Auto de Apertura de Proceso Administrativo; por el cual, dispuso el inicio del aludido proceso en su contra como Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de Vinto del departamento de Cochabamba, por presunto incumplimiento del ordenamiento jurídico de la referida entidad municipal; por lo que, se requirió al Órgano que dirige, un informe escrito respecto de las acciones asumidas ante las recomendaciones realizadas por el Ente Fiscalizador por el incumplimiento del plazo establecido en el art. 50 de la Ley Municipal de Contratos y Convenios.

Asimismo, señala que el 20 de diciembre de 2019, mediante CITE C.M.V. 560/2019, el Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Vinto del departamento de Cochabamba, convocó a la Autoridad Sumariante, a la Asesora legal y al Secretario Administrativo y Financiero, a presentar informe oral para el día martes 24 del mismo mes y año, ante el Pleno del referido Concejo Municipal; toda vez que, el informe escrito remitido por el Ejecutivo fue considerado insuficiente.

Por otro lado, el 8 de enero de 2020, el mencionado Concejo Municipal, a pedido de la Comisión de Desarrollo Institucional, Administrativa y Financiera, llevó adelante la interpelación a la Autoridad Sumariante, a la Asesora Legal y al Secretario Administrativo Financiero, habiendo sido excluidos del acto interpelatorio la primera y el tercero nombrados; en el Auto Inicial se señaló las labores de fiscalización iniciadas el 23 del citado mes y año, en el que Noel Arias Cruz, Concejal del referido ente municipal presentó un nuevo detalle del proceso de contratación manifestando que el Órgano Ejecutivo no habría remitido documental al Legislativo, hecho extraído del Sistema de Contrataciones Estatales (SICOES).

A través de las actas 1E/2020 de 8 de enero y 2E/2020 de 5 de febrero, el Auto de apertura llegó a la conclusión que hasta el 3 de enero del mismo año, no se había designado o delegado a un servidor que tenga bajo su responsabilidad remitir las carpetas de contrataciones al Concejo Municipal ni mucho menos contaba con los Manuales de Funciones, Manual de Proceso y Procedimientos aprobados, concluyendo que la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) sería la directa responsable, forzando el inicio de un proceso administrativo contra una autoridad electa. Al respecto, el art. 49 del Reglamento General del Concejo Municipal de Vinto, define que la Comisión de Ética es una comisión especial para determinar si las concejalas o concejales son responsables de alguna contravención a la normativa legal y emitir su dictamen con carácter de recomendación al plenario; y, el art. 56 del citado Reglamento, dispone que el Concejo Municipal contará con un reglamento de ética, aprobado por dos tercios de sus miembros presentes.

I.1.2. Argumentos jurídicos de la acción

La inexistencia de un Reglamento de la Comisión de Ética, que se supone debe regular los procedimientos a ser utilizados en la sustanciación de los procesos disciplinarios en contra de concejales, hace que dicha Comisión no se constituya en juez natural para tramitar una acción en la vía disciplinaria; toda vez que, su cargo no es de libre nombramiento tampoco es autoridad designada, sino su cargo emerge de la decisión del soberano que democráticamente la eligió como Alcaldesa Municipal; por lo que, no se puede pretender someterla a un proceso administrativo aplicando disposiciones del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, aprobado por Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992, modificado por el DS 26237 de 29 de junio de 2001; por lo que, se vulnera el debido proceso en su vertiente juez natural.

La Ley de Gobiernos Autónomos Municipales –Ley 482 de 9 de enero de 2014–, en su art. 27 define que, el Concejo Municipal no podrá destituir o suspender a la alcaldesa o alcalde electo tampoco aplicar otro mecanismo por el cual se prive del ejercicio del cargo, que no se enmarque en lo dispuesto en la Norma Suprema, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” –Ley 031 de 19 de julio de 2010–, y la citada ley, determinando que tales actos no tendrán efectos legales. Por lo expuesto, se acredita que al no ser la Comisión de Ética del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Vinto del departamento de Cochabamba, juez natural para sustanciar un proceso administrativo contra su autoridad, se infringe la previsión constitucional del art. 115.II de la CPE.

Los arts. 138, 139, 140 y 141 del Reglamento General del Concejo Municipal de Vinto, se hallan redactados para la aplicación a concejalas y concejales, no pudiendo ser considerados en la tramitación de algún proceso administrativo a su autoridad, por mandato del art. 283 de la Norma Suprema, el cual determina que el Gobierno Autónomo Municipal está constituido por un Concejo Municipal y un Órgano Ejecutivo, concordante con el art. 287.II de la CPE, que establece la elección de autoridades del gobierno municipal en listas separadas.

Lo expuesto tiene relación con el principio de legalidad, en el que se propugna que toda persona en general y en particular los servidores públicos, se deben subordinar a una norma legal escrita y preexistente de cumplimiento obligatorio, principio de derecho que otorga seguridad jurídica a los ciudadanos y cuyo incumplimiento acarrea la nulidad de los actos.

La normativa y doctrina citadas son clarificadoras y concluyentes, porque permiten ver con objetividad que el derecho de acceso a la justicia se encuentra protegido por el bloque de constitucionalidad, constituido, entre otros, por los Tratados Internacionales de los cuales nuestro país es signatario, y que llegan a consolidarse como normas de aplicación preferente, que en el presente caso, no tuvo cumplimiento por cuanto, el proceso administrativo instaurado, al tener como base legal normas que vulneran el derecho al debido proceso en su vertiente juez natural, pretendiendo juzgar y sancionar a una autoridad electa, resultan contrarias a tratados internacionales.

Otro aspecto observable, según postula la accionante, es que dicho proceso administrativo, basado en los arts. 49, 138, 139, 140 y 141 del Reglamento General del Concejo Municipal de Vinto y 50 de la Ley Municipal de Contratos y Convenios, es violatorio al principio de separación de órganos, consagrado en el citado art. 283 de la CPE, que define la estructura de los gobiernos autónomos municipales entre dos órganos con diferentes facultades; previsión constitucional que define claramente que un gobierno radica en la existencia equidistante y separada de un órgano al otro; es decir, prima la coexistencia de dos funciones separadas, formando juntos el denominado Gobierno Autónomo Municipal.

Esta diferencia elemental, es contraria a las previsiones de la abrogada Ley de Municipalidades –Ley 2028 de 28 de octubre de 1999–, cuyo art. 12 definía que el Concejo Municipal se constituía en la máxima autoridad del Gobierno Municipal, constituyéndose en el órgano representativo, deliberante, normativo y fiscalizador de la gestión municipal con atribuciones, entre otras, de: a) Organizar su directiva; y, b) Elegir, cuando corresponda, al Alcalde Municipal conforme a lo establecido en los arts. 200 y 201 de la CPE también abrogada.

En ese sentido, el art. 35 de la Ley 2028 precitada, referida al procesamiento de una denuncia, señalaba que el Concejo Municipal, una vez conocido el hecho contra un concejal, el alcalde o un agente municipal, disponía la apertura de un proceso administrativo interno sustanciado por la Comisión de Ética, el cual se tramitaba en la vía sumaria sin interrupciones hasta presentar informe al Concejo, que contemplaba un procedimiento expreso para la tramitación de cualquier proceso interno en contra de una alcaldesa o alcalde Municipal, normativa procedimental inexistente en el Reglamento General del Concejo Municipal de Vinto, bajo las previsiones actuales de la Ley de Gobiernos Autónomos.

La normativa constitucional señalada expresa asimismo, el carácter de órganos municipales equidistantes entre sí, donde ninguno de ellos es superior o se halla por encima del otro, estando normados los roles y funciones de coordinación institucional, conformando ambos el Gobierno Autónomo Municipal, bajo el principio de separación de órganos y funciones. Dicha observación resulta concordante con el art. 287.II de la CPE, cuando dispone que la elección de Asambleas y Concejos de los Gobiernos Autónomos tendrá lugar en listas separadas de los ejecutivos.

Lo señalado, evidencia –según postula la accionante– que la voluntad del Constituyente fue separar la elección de las autoridades de ambos tipos de gobiernos, como un principio vinculado al régimen autonómico en el país, como un avance institucional para permitir la existencia de estabilidad política y administrativa en ambos órganos municipales, evitando que sólo el interés político genere inestabilidad en la administración municipal, pretendiendo someter a procesos administrativos a autoridades del Ejecutivo. Dicho de otra manera, esa separación de órganos constituye un avance del régimen autonómico, lo que no significa que las autoridades de los ejecutivos no puedan ser fiscalizados o controlados, sino, bajo las previsiones de la Norma Suprema y normas conexas, velando siempre por el debido proceso, la garantía del juez natural, la legítima defensa, el respeto de los derechos humanos y otros, aspectos que en el proceso administrativo incoado contra su autoridad, fueron omitidos.

Por último, otro aspecto observado de inconstitucionalidad es que el proceso administrativo contraviene las previsiones del art. 123 de la CPE, referido a que la ley solo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y los trabajadores; en materia penal, cuando beneficie a la imputada o al imputado; y en materia de corrupción para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado, y en el resto de los casos señalados por la Constitución.

Revisado el tenor del Auto Inicial, en el octavo párrafo del primer Considerando, señala la existencia de un detalle de procesos de contratación cuyos contratos no habrían sido remitidos al Concejo Municipal, información extractada del SICOES en un total de doscientos cuarenta y ocho, número de contratos que corresponden a las gestiones 2018 y 2019, aplicando la Ley Municipal de Contratos y Convenios en su art. 50, presuntamente incumplido, que vulnera el precitado art. 123 de la CPE.

La normativa de la Ley Municipal expresa una clara intencionalidad de generar caos administrativo en el Órgano Ejecutivo, al pretender se remita a conocimiento del Concejo Municipal no solo los contratos en el plazo de tres días, sino la copia de los procesos de contratación con cada uno de ellos, generando en la instancia de contrataciones, la utilización de máquinas fotocopiadoras, papel, tóner, cantidad de horas del personal para dicha labor, lidiando con un plazo absolutamente irracional, sin considerar que muchos contratos llegan a tener fecha de viernes y si el domingo contiguo resultare feriado, dicho plazo se traslada al día lunes, generando en consecuencia incumplimiento automático.

Aquel plazo es irracional en las entidades públicas y de fácil incumplimiento, obedece simplemente a un afán político del Concejo Municipal de pretender generar y forzar incumplimientos del Órgano Ejecutivo, extremo que es vulneratorio a las previsiones del art. 232 de la CPE. Al respecto, es de conocimiento del Concejo Municipal, que en su debida oportunidad, se efectuaron las observaciones e impugnaciones a la citada ley en el marco del Reglamento General del Concejo Municipal, las mismas que fueron infructuosas, habiendo sido rechazadas todas las iniciativas para ajustar dicho plazo y que rija uno más coherente y razonable, en el marco de las normas legales aplicables, conforme a las actuaciones que se acompañan.

Asimismo, el Órgano Rector del Control Gubernamental, conforme al Reglamento para el registro, reporte y remisión de contratos, mediante el art. 22 dispone que las entidades o empresas públicas u otra estatal, deberán registrar sus contratos dentro de los cinco días hábiles siguientes de haber sido perfeccionados, y dispone la remisión de las copias de los contratos efectivamente registrados en forma bimestral; aspecto que el Órgano Ejecutivo cumple, conforme a memorándum de designación del usuario institucional y copia de algunos registros efectuados.

De igual manera los reportes y registros que se efectúan ante el SICOES, de acuerdo al manual de operaciones de dicho Sistema, exige el plazo máximo de quince días hábiles para registrar información del contrato, orden de compra u orden de servicio, a partir de su formalización. Por su parte, en el caso de las contrataciones por excepción, desastres y/o emergencias, contrataciones directas, contrataciones menores u otras modalidades, conforme los reportes efectuados, resulta que el plazo exigido por el art. 50, es irracional y no responde a ningún criterio de fiscalización o de control, sino que responde a un criterio solamente político.

Por otro lado, si dispone que esa remisión sea con fines de fiscalización, debería ser incorporado de esa manera a la Ley de Fiscalización y no así en la Ley Municipal de Contratos y Convenios, porque son de naturaleza jurídica distinta.

Finalmente, los arts. 49, 138, 140 y 141 del Reglamento General del Concejo Municipal de Vinto, vulneran la legítima defensa; toda vez que, dentro de los artículos mencionados no se establece que dichas sanciones serían contra la alcaldesa o el alcalde; por lo que, no están descritas las sanciones que se le puedan atribuir, lo que constituye un proceso totalmente atípico, al no contar con infracciones específicas. A su vez, el art. 139 del citado Reglamento, va contra lo previsto por el art. 286.II de la CPE, vinculado a los arts. 10, 12 y 27 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, porque ni el Concejo Municipal, la Comisión de Ética, tampoco autoridad administrativa o judicial alguna podrían suspender definitiva o temporalmente de su mandato a una autoridad electa, menos destituirla; por lo que, la norma es inconstitucional.

I.2. Respuesta a la acción

Por decreto de 2 de marzo de 2020 (fs. 7), la Comisión de Ética del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Vinto del departamento de Cochabamba, dispuso el traslado de la acción al Pleno del referido Concejo, conforme al art. 80.I del Código Procesal Constitucional (CPCo).

A través del memorial cursante a fs. 4 y vta., Julieta Gonzáles Alcocer, Presidenta; y, Noel Arias Cruz, Secretario, ambos del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Vinto del citado departamento, respondieron a la acción de inconstitucionalidad concreta en los siguientes términos: 1) La naturaleza jurídica de la Comisión de Ética se encuentra establecida en el art. 49 del Reglamento General del Concejo Municipal de Vinto, y esta disposición se extiende al art. 140 del mismo cuerpo legal; 2) Por la normativa referida, la Comisión de Ética es una comisión especial cuya única función es conocer y calificar las denuncias contra concejalas, concejales, alcaldesas y alcaldes; y concluida la investigación elevarán un informe final o dictamen de los asuntos sometidos a su competencia, que solo tiene carácter de recomendación, siendo el Pleno del Concejo Municipal, la autoridad administrativa competente para conocer y resolver los procedimientos administrativos sancionadores, es decir, una vez recibido el informe se ingresa en etapa de juzgamiento y actúa como un verdadero tribunal administrativo para imponer la sanción respectiva en base a la información recabada por la Comisión de Ética; y, 3) El art. 79 del CPCo, señala quiénes tienen legitimidad para interponer la acción de inconstitucionalidad concreta; por lo que, la accionante dirigió su demanda a una instancia que conoce simplemente la investigación de los hechos denunciados cuyo dictamen no tiene efectos jurídicos, porque simplemente se constituyen en recomendaciones que serán valoradas por el Pleno del Concejo Municipal; en este sentido, la Comisión de Ética no tiene legitimación activa para valorar y/o analizar los fundamentos y pretensiones expuestas por la accionante y mucho menos realizar un test de constitucionalidad o finalmente, que su resolución no depende de la constitucionalidad de la norma contra la que se promueve la acción.

I.3. Resolución del Tribunal consultante

La Comisión de Ética del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Vinto del departamento de Cochabamba, por Resolución de 5 de marzo de 2020, cursante a fs. 3, rechazó la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta, con los siguientes fundamentos: i) La accionante dirigió la demanda normativa a una instancia que conoce la investigación de los hechos denunciados, cuyo resultado tiene el carácter de recomendación; por lo que, no genera efectos jurídicos para las partes, sino corresponde ser valorado por el Pleno del Concejo Municipal de Vinto; y, ii) La Comisión de Ética no tiene legitimación activa para valorar y/o analizar la pretensión expuesta por la accionante, mucho menos realizar el test de constitucionalidad, además que no emite una resolución final ni actúa como Tribunal de primera instancia.

I.4. Admisión y citación

Por Auto Constitucional (AC) 0066/2020-CA de 17 de marzo, cursante de fs. 170 a 177, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional revocó la Resolución de 5 de marzo de 2020, pronunciada por la Comisión de Ética del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Vinto del departamento de Cochabamba; y admitió la acción de inconstitucionalidad concreta descrita precedentemente, ordenando se ponga en conocimiento del Presidente del referido Concejo Municipal, como representante del Órgano que generó las normas impugnadas, a efecto de su apersonamiento y formulación de alegatos, diligencias que fueron cumplidas el 28 de mayo de 2021, cual consta en el formulario de notificación cursante a fs. 178.

I.5. Alegaciones del personero del Órgano que emitió las normas impugnadas

Félix Mamani Bedoya, Presidente del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Vinto del departamento de Cochabamba, por memorial presentado el 22 de junio de 2021, cursante de fs. 214 a 220 vta., señaló los siguientes fundamentos:     a) Sobre el derecho al juez natural y la incompetencia de la Comisión de Ética y del Concejo Municipal para juzgar o procesar a la autoridad ejecutiva, no se presenta mayor carga argumentativa; y al respecto, corresponde referir que cuando se denuncia la vulneración del derecho al debido proceso, ésta debe ser verificada a través de la acción de amparo constitucional, conforme señaló el Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP 0031/2020 de 12 de noviembre; por lo que, se puede concluir sin lugar a dudas, que las pretensiones intentadas en la acción normativa, no pueden ser reclamadas por ésta; b) Por otro lado, es preciso reconocer que evidentemente la normativa impugnada de inconstitucional dispuesta en el Reglamento General del Concejo Municipal de Vinto, que fue utilizada para procesar a la ex autoridad del Gobierno Autónomo Municipal del mismo municipio, no dispone de manera expresa que se pueda procesar a la autoridad ejecutiva, sino simplemente a concejalas y concejales; sin embargo, tampoco debe perderse de vista que, dicha normativa no es inconstitucional al haber sido emitida por el Concejo Municipal en ejercicio de sus atribuciones y competencias establecidas, y en el fondo, el contenido de la normativa no es de ninguna manera incompatible con los principios y normas constitucionales, como se tiene reconocido, el procedimiento establecido así como las faltas y sanciones dispuestas son aplicables solamente a los concejales; por lo que, la Comisión de Ética del anterior periodo legislativo municipal, que dispuso el procesamiento y sanción de la ex MAE en base a un procedimiento no aplicable, en las condiciones y contexto ocurridos, fueron realizados en una incorrecta interpretación y aplicación de dicha normativa, más no se demostró que la misma sea incompatible con la Constitución Política del Estado; c) Acerca de la presunta inconstitucionalidad del art. 50 de la Ley Municipal de Contratos y Convenios, los argumentos de la accionante pretenden que el Tribunal Constitucional Plurinacional ingrese a un análisis subjetivo, así como realice una valoración por demás intrínseca sobre los fines, los propósitos, la inconveniencia o perjuicios que pudiese generar la disposición legal sometida a control, desvirtuando de esta manera la naturaleza jurídica de la acción de inconstitucionalidad, situación que no está permitida; y, d) La jurisprudencia constitucional sentada en la SCP 0036/2020 de 23 de septiembre, exige la debida fundamentación sobre el precepto legal impugnado y las normas constitucionales consideradas lesionadas, condiciones que no reúne la acción interpuesta.

Por memorial presentado el 5 de julio de 2021 (fs. 224 a 226 vta.), la citada autoridad complementó sus fundamentos citando la jurisprudencia establecida en el AC 0041/2020-CA de 3 de marzo, sobre la improcedencia de supuestas infracciones al debido proceso en recurso directo de nulidad.

I.6. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por Decreto Constitucional de 26 de julio de 2021 (fs. 230), se dispuso la suspensión del plazo, a efectos de recabar documentación complementaria; posteriormente, contando con los elementos solicitados, se reanudó el plazo por Decreto Constitucional de 8 de noviembre de 2022 (fs. 623); por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es pronunciada dentro del plazo legal.