SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0126/2023-S3

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso, al trabajo y a la estabilidad laboral y al principio de seguridad jurídica; puesto que, el Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba del departamento de Cochabamba en el cual presta servicios, no cumplió la Conminatoria de Reincorporación J.D.T. CBBA./D.S. 0495/SMLV/ 184/2021 de 30 de septiembre, en cuanto a la reincorporación laboral y al pago de sueldos devengados y demás derechos sociales; a pesar que, asumió conocimiento del mismo.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  El derecho al trabajo y el deber del Estado de proteger el trabajo en todas sus formas

Por una parte, es preciso señalar que el derecho al trabajo se encuentra consagrado como un derecho fundamental con la denominación derecho al “trabajo digno”^[1], cuyo alcance “comprende el derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado” según establece el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales^[2], integrado a la Norma Suprema mediante el bloque de constitucionalidad^[3].

Por otra parte, es necesario también resaltar en la norma constitucional citada, el deber constitucional que le impone al Estado de proteger el trabajo en todas sus formas; en ese entendido, la resolución de los conflictos de las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores, en

temas de seguridad industrial y de seguridad social, será a través de tribunales y organismos administrativos especializados^[4].

En ese marco constitucional, en el ámbito administrativo el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social del Órgano Ejecutivo tiene la atribución de prevenir y resolver los conflictos individuales y colectivos de las relaciones laborales, conforme establece el art. 86 inc. g) del DS 29894 de 7 de febrero de 2009.

Ahora bien, las normas reglamentarias que regulan las relaciones laborales -DS 28699 de 1 de mayo de 2006 y DS 0495 de 1 de mayo de 2010-, establecen que en caso de despido injustificado o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, el trabajador puede optar por: 1) El pago de beneficios sociales; o, 2) La reincorporación laboral al mismo puesto laboral al momento de ser despedido^[5].

En caso de que el trabajador elija la opción de reincorporación laboral, debe acudir al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, para que a través de las Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajo, una vez comprobado el despido injustificado, emitan la conminatoria de reincorporación inmediata al mismo; puesto que, ocupaba al momento del despido, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales actualizados; dicha Conminatoria de Reincorporación es de ejecución inmediata^[6]; es decir, la impugnación en sede administrativa a través de los recursos de revocatoria y jerárquico o en sede judicial^[7], no tiene efectos suspensivos de la ejecución de la conminatoria, en otros términos, la ejecución inmediata de la conminatoria de reincorporación no debe ser suspendida por la impugnación presentada en cualquiera de las vías. La misma norma reglamentaria establece que en caso de subsistir la renuencia para cumplir la conminatoria de reincorporación por el empleador o la parte patronal, el trabajador puede acudir a la vía constitucional en procura de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral.

III.1.1. De la conminatoria de reincorporación laboral impugnada y la tutela provisional en sede constitucional

En el marco de la norma constitucional y las disposiciones reglamentarias en materia laboral, la jurisprudencia constitucional en cuanto a la ejecución o cumplimiento inmediato de la conminatoria de reincorporación laboral a partir de su notificación, tuvo un desarrollo pendular. Una posición restrictiva de la protección de los derechos laborales^[8] y otra posición favorable a la protección de los derechos al trabajo, estabilidad laboral, una remuneración o salario justo y otros derechos conexos; es decir, favorables al cumplimiento inmediato de la conminatoria de reincorporación laboral, afianzando la excepción a la subsidiariedad para acudir a la jurisdicción constitucional, una vez emitida la conminatoria de reincorporación laboral en favor del trabajador ante la renuencia del empleador^[9], reconociendo implícitamente que la tutela otorgada tiene un carácter provisional y no definitiva, en tanto se dilucide su situación jurídica laboral en sede administrativa o judicial^[10]; por consiguiente, convirtiéndose el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, en un deber expreso y provisional del empleador en tanto se substancie y resuelvan los recursos de revocatoria y jerárquico en sede administrativa o revisión judicial^[11].

En sintonía con los anteriores razonamientos, la jurisprudencia también señalo que las normas reglamentarias que imponen la obligación de cumplimiento inmediato de la decisión administrativa de reincorporación laboral encuentran sustento en los principios constitucionales de continuidad y estabilidad de la relación laboral hasta la revisión de la decisión en sede administrativa o judicial posterior^[12], en cuyo mérito, citando la anterior jurisprudencia, la SCP 1712/2013 de 10 de octubre, ha glosado textualmente: “…la efectivización de la conminatoria es inmediata pese a la existencia de mecanismos de impugnación pendientes de resolución; es decir, pretorianamente se estableció que la utilización de mecanismos de impugnación tiene efecto devolutivo, por ende la conminatoria es inmediatamente ejecutable pese a eventuales impugnaciones administrativas”^[13].

Esta misma jurisprudencia expresó que la conminatoria de reincorporación laboral es de cumplimiento inmediato, su incumplimiento vulnera el núcleo esencial del derecho al trabajo y habilita a la actuación inmediata de la jurisdicción constitucional, salvo que la conminatoria haya emergido de un proceso administrativo desarrollado al margen de la razonabilidad de un debido proceso, manifestando textualmente además, que dicho razonamiento implicaba una modulación a la SCP 0900/2013^[14], citado precedentemente al hacer referencia a la línea o posición restrictiva de la jurisprudencia.

En aplicación del carácter progresivo de los derechos fundamentales y la aplicación del estándar más alto de la jurisprudencia constitucional, la SCP 0015/2018-S4 de 23 de febrero, ha concluido textualmente que no es posible que: “…se conciba al Tribunal Constitucional Plurinacional como una instancia de ejecución de decisiones administrativas o como un órgano de policía, encargado de hacer cumplir las mismas, sino como un garante del ejercicio del derecho fundamental en cuestión, asumiéndose que en el marco del principio protector del trabajador, la instancia laboral administrativa, actuó conforme al marco constitucional y legal previsto para viabilizar el retiro o despido de un trabajador, encontrándose imposibilitada esta jurisdicción de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar, ameritaban tal determinación, debido a que eso corresponde a la jurisdicción ordinaria que contiene una etapa amplia de producción de prueba y potestad de valorar la misma, posibilidad que está al alcance del empleador, en caso de disentir con la decisión de la instancia de administración laboral, lo que de ningún modo le posibilita incumplir la determinación de reincorporación;…”.

Esta misma jurisprudencia, razonó que la renuencia del empleador en el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral emitida por la autoridad administrativa laboral, no solo afecta negativamente al trabajador en el ámbito individual, sino también en el ámbito familiar; puesto que, afecta su fuente laboral que constituye su medio de subsistencia del trabajador y de su familia; por lo que, la tutela inmediata o el cumplimiento de la citada conminatoria se encuentra plenamente justificada^[15].

Esta posición favorable a la protección de los derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a una remuneración o salario justo y otros derechos conexos, quedó consolidada con la jurisprudencia constitucional emitida en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, que expreso el siguiente razonamiento: “...este Tribunal Constitucional Plurinacional como guardián de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, entiende que debe dar cumplimiento íntegro a la conminatoria de reincorporación con todos los aspectos que habrían considerado una situación diferente que no está regulada ni por la normativa laboral del Estado ni por la Constitución Política del Estado, lo señalado no implica una negación del derecho a la defensa de la parte empleadora, quien, como está establecido, puede acudir a la jurisdicción laboral denunciando la supuesta ilegalidad de la misma interponiendo los recursos previstos por ley, con independencia del cumplimiento de la conminatoria y la concesión de la tutela”.

Es necesario resaltar que la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, en cumplimiento a su atribución jurisdiccional prevista en el art. 28.I.15 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), de 6 de julio de 2010, emitió la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, concerniente a la unificación de la línea jurisprudencial respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciadas en acciones de amparo constitucional, disponiendo en su parte resolutiva: “1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;” (las negrillas y el subrayado son nuestros).

Debido al objeto de protección en la conminatoria de reincorporación laboral y por consiguiente la acción de amparo constitucional, que incumbe no solo el interés del titular del derecho al trabajo, a la estabilidad laboral y otros derechos conexos; sino, a su entorno familiar, el marco normativo, reglamentario y jurisprudencial impone a la parte patronal y a las autoridades administrativas y de la jurisdicción constitucional, la obligación del cumplimiento inmediato e íntegro de la conminatoria de reincorporación laboral dispuesta por la Jefatura del Trabajo, tomando en cuenta que la tutela solicitada que otorga la jurisdicción constitucional, tiene un carácter provisional en tanto se defina la situación jurídica laboral del trabajador, con la substanciación y la resolución de los recursos de revocatoria y jerárquico en sede administrativa o la revisión en sede judicial^[16].

III.2.  Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso, al trabajo y a la estabilidad laboral y al principio de seguridad jurídica; puesto que, el Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba del departamento de Cochabamba en el cual presta servicios, no cumplió la Conminatoria de Reincorporación J.D.T. CBBA./D.S. 0495/SMLV/ 184/2021 de 30 de septiembre, en cuanto a la reincorporación laboral y al pago de sueldos devengados y demás derechos sociales; a pesar que, asumió conocimiento del mismo.

De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados se establece que el accionante en su calidad de dependiente laboral del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba del departamento de Cochabamba, fue desvinculado mediante Memorando GAMS-SMDHI./D.RR.HH/MAS/006/2021 de 16 de julio, de agradecimiento de servicios del cargo de Chófer Equipo Liviano Neonatal (Conclusión II.1.). En esas circunstancias, presento denuncia de despido injustificado y solicitud de reincorporación laboral, obteniendo de la Jefatura Departamental de Cochabamba del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, la Conminatoria de Reincorporación J.D.T. CBBA./D.S. 0495/SMLV/ 184/2021; por el cual, conminó al mencionado Gobierno Autónomo Municipal a la inmediata reincorporación laboral del accionante a su fuente laboral, más el pago de sus sueldos devengados y demás derechos sociales, en el plazo de tres días, que fue de conocimiento del citado Gobierno Autónomo Municipal el 15 de octubre de 2021, sin haber cumplido la misma (Conclusión II.2.).

En etapa recursiva en sede administrativa, el Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba del departamento de Cochabamba interpuso recurso de revocatoria, que fue resuelta por la Jefatura Departamental de Cochabamba del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, mediante la RA 453-2021 de 1 de diciembre, confirmando la Conminatoria de Reincorporación J.D.T. CBBA./D.S. 0495/SMLV/ 184/2021 (Conclusión II.3.); contra la misma, interpuso el 8 de diciembre de 2021, el recurso jerárquico, solicitando que se revoque totalmente la mencionada Conminatoria de Reincorporación, ordenando que decline competencia (Conclusión II.4.).

En esa comprensión, si bien la jurisprudencia constitucional, se ha inclinado en sus diferentes fallos hacia la ejecución de las conminatorias de reincorporación laborales en las acciones de amparo constitucional presentadas; empero, ésta posición no tiene como fundamento, solo la finalidad de hacer cumplir dichas conminatorias; puesto que, el Tribunal Constitucional Plurinacional no es una entidad ejecutora de las conminatorias de reincorporación laboral; sino, el régimen constitucional que establece valores, principios, normas, garantías constitucionales y derechos fundamentales, promueve e impone el deber de protección al trabajador a través del desarrollo normativo, reglamentario.

Además, estableció un procedimiento en sede administrativa para el caso de denuncia de despido injustificado y solicitud de reincorporación laboral; cuya conminatoria de reincorporación laboral, es de cumplimiento inmediato, sin perjuicio de que dicha conminatoria sea objeto de impugnación en sede administrativa -recurso de revocatoria y jerárquico- y revisión en sede judicial; empero, conforme la jurisprudencia constitucional desarrollada, la jurisdicción constitucional otorga una tutela provisional de inmediata ejecución, salvaguardando los derechos y garantías de los trabajadores, protección que supera el interés personal del trabajador, alcanza su ámbito familiar; puesto que, un despido injustificado afecta al trabajador en su fuente laboral y medio de subsistencia; sin embargo, también afecta su entorno familiar, al afectar su medio de subsistencia familiar; por lo que, la tutela provisional inmediata o el cumplimiento provisional de la citada conminatoria se encuentra plenamente justificada, como se dijo, mientras se dilucide la situación jurídico laboral del trabajador, a través de la substanciación de los medios y recursos -de revocatoria y jerárquico- en sede administrativa o la revisión judicial -en la jurisdicción laboral-, como se tiene establecido en el Fundamento Jurídico III.1. del presente fallo constitucional.

En el presente caso, el accionante al acudir ante la autoridad administrativa de protección laboral obtuvo la Conminatoria de Reincorporación J.D.T. CBBA./D.S. 0495/SMLV/ 184/2021; por el cual, conminó al Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba del departamento de Cochabamba a la inmediata reincorporación laboral del accionante a su fuente laboral, más el pago de sus sueldos devengados y demás derechos sociales, en el plazo de tres días, que no fue cumplida por la entidad edil contratante. Extremo que indudablemente constituye una vulneración a los derechos laborales, que no solo afectan al trabajador, sino a su entorno familiar, comprometiendo sus derechos a la alimentación, a la salud, porque ese incumplimiento priva al trabajador de contar con los medios económicos indispensables para su subsistencia y la de su entorno familiar.

En ese entendido, corresponde a la jurisdicción constitucional otorgar la tutela solicitada en forma provisional, ordenando el cumplimiento inmediato e íntegro de la Conminatoria de Reincorporación J.D.T. CBBA./D.S. 0495/SMLV/ 184/2021, en resguardo de los derechos laborales del trabajador y de su entorno familiar, sin perjuicio de que la parte patronal promueva los medios de impugnación en sede administrativa, a través del recursos de revocatoria y jerárquico o promueva el control judicial de los actos administrativos que conciernen a la citada Conminatoria de Reincorporación, instancias en las que podrá presentar los cuestionamientos referidos a la falta de cumplimiento de los estándares de un debido proceso, el presunto pronunciamiento extra petita, el accionante no goza de estabilidad laboral porque no es funcionario público de carrera, la presunta incompetencia de la Jefatura Departamental de Cochabamba del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, para conocer estos casos y la falta de normativa procesal para tramitarlos, expuestos en el informe del Alcalde hoy accionado presentado en la presente acción de amparo constitucional y otros argumentos para desmentir o rebatir los fundamentos de la referida Conminatoria de Reincorporación laboral, aportar las pruebas que sustenten su posición; en suma, para definir la situación jurídico laboral del accionante en su calidad dependiente del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba del departamento de Cochabamba.

Respecto a la legitimación pasiva de Samuel Carballo Cabrera, Secretario Municipal de Desarrollo Humano Integral, del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba del departamento de Cochabamba -ahora coaccionado-, es necesario señalar que la Conminatoria de Reincorporación J.D.T. CBBA./D.S. 0495/SMLV/ 184/2021, establece una orden expresa dirigida al Alcalde hoy accionado, como representante legal y MAE del referido Gobierno Autónomo Municipal, cuyo incumplimiento es objeto de la presente acción de amparo constitucional por ser lesiva a los derechos laborales del accionante; empero, la orden expresa no incluye en su ejecución al mencionado Secretario Municipal -hoy coaccionado-, consiguientemente carece de legitimación pasiva en la presente acción de amparo constitucional; por lo que, no es posible conceder la tutela solicitada.

Finalmente, respecto al pago de costas y de costos, estas no pueden ser consideradas en razón a la tutela concedida y a la regulación potestativa establecida en el art. 39 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicitada, obró de manera parcialmente correcta.