SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0168/2025-S4

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 21 y 27 de diciembre de 2022; y, el de subsanación de 3 de enero de 2023 cursantes de fs. 205 a 223; 256 y vta.; y, (312 a 328) el accionante manifestó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro del proceso sumario administrativo seguido por la Gerencia General del SSU de La Paz, en su contra, se emitió la Resolución Sumarial Proceso Administrativo Interno SSU/003/2020 de 8 de abril, determinando su destitución.

Como resultado del recurso de revocatoria planteado en contra de la mencionada decisión, se emitió la Resolución de Revocatoria SSU/SUM/REV 02/2022 de 18 de “julio”, ratificando la sanción impuesta en su contra.

Consecuentemente, el 18 de agosto de 2022, planteó recurso jerárquico en contra de lo resuelto en el revocatorio descrito supra; no obstante, la Gerente General del SSU, emitió la Resolución de Excusa – Resolución Administrativa (RA) 015/2022 de 5 de octubre, determinando la remisión de obrados ante la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la entidad, “…es decir ante el Ministro de Salud y Deportes…” (sic).

La indicada autoridad ejecutiva –ahora demandada–, emitió la Resolución de Excusa y Recusación 003/2022 de 25 de octubre, declarando legal la excusa de la Gerente General del SSU y designando a José Luis Martínez Callahuanca, en su condición de Gerente General de la Caja Nacional de Salud (CNS), a efecto de que asuma competencia para conocer y resolver su recurso.

Señaló que, el Ministro de Salud y Deportes, no gozaba de competencia alguna para resolver el recurso de excusa planteado; dado que, por sobre la Gerencia General del SSU se encuentra el Directorio del SSU de La Paz; debiendo tomar en cuenta también las instancias nacionales que rigen el Sistema Integrado de la Seguridad Social Universitaria Boliviana (SISSUB).

En ese marco, la autoridad ministerial demandada, debió excusarse de conocer la excusa planteada por la Gerente General del SSU; ya que el Dr. Jeyson Marcos Auza Pinto, expresó “…epítetos dañinos en contra de mi persona de manera continua en la que me descalifica como persona y profesional…” (sic).

Además de ello, no justificó el porqué de la designación de quien fungirá como sumariante en su caso, pues no existe norma que respalde su decisión.

Indicó que, interpuso recurso de revocatoria en contra de la Resolución de Excusa y Recusación 003/2022, argumentado lo antes descrito; empero, este fue rechazado por la autoridad ministerial mediante proveído de 14 de noviembre de 2022, advirtió que en el marco del art. 26 del Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992, era competente para resolver la excusa.

Posteriormente, solicitó complementación y enmienda a la respuesta emitida en razón del recurso de revocatoria planteado; “…pero en ningún momento el Ministerio de Salud y Deportes Dr. Jeyson Marcos Auza Pinto, se manifestó en el fondo del planteamiento de Recurso de Revocatoria, ya que mi persona cuestionaba y cuestiona su COMPETENCIA” (sic).

En ese marco, planteó recurso jerárquico, en el que cuestionó una vez más la competencia del Ministro ahora demandado, para conocer y resolver la excusa interpuesta por la Gerente antes mencionada; sin embargo, el mismo emitió la Nota CITE: MSyD/DGAJ/CE/0764/2022 de 21 de noviembre, reiterando sus argumentos e indicando que la resolución sería inapelable; no obstante, la mencionada conclusión, la autoridad demandada resolvió el recurso de revocatoria y aceptó el planteamiento del recurso jerárquico y procedió a atenderlo; cuando no era competente para resolver el recurso de excusa a través de la Resolución ahora cuestionada.

El 25 de noviembre de 2022, presentó nota solicitando se aclare la respuesta emitida al recurso jerárquico planteado; sin embargo, por ello la autoridad Ministerial demandada, ratificó su posición a través de la Nota CITE: MSyD/DGAJ/CE/0794/2022 de 28 de noviembre.

El 6 de diciembre de 2022, una vez más reclamó ante el Ministro aludido, la falta de competencia de este para resolver la excusa planteada; empero, mediante Nota CITE: MSyD/DGAJ/CE/0840/2022 de 8 de diciembre, dicha autoridad volvió a desconocer la estructura organizativa del SSU La Paz y del SISSUB.

El Manual de Organización, Funciones y Descripción de Cargos del SSU, aprobado mediante Resolución de Directorio 038/2018 de 7 de septiembre, establece en su organigrama que el máximo ejecutivo del Seguro Social Universitario de La Paz, es el Honorable Directorio del SSU; indicando además que la Gerencia General depende de dicha instancia.

Evidenciándose por lo descrito que la Gerente General de SSU, desconoció la norma y remitió su recurso de excusa y recusación ante el Ministro de Salud y Deportes, cuando el mismo no goza de competencia alguna.

Por otro lado, no consideró que el SSU La Paz pertenece al SISSUB, el cual dentro de su estructura cuenta con un Directorio Nacional, compuesto por los Directores de los Seguros Sociales Universitarios del país, eligiendo de entre ellos a su presidente; por lo que, no debiera acudirse a una instancia ajena a esta para la resolución de controversias.

La Autoridad Ministerial, no llegó a comprender que los recursos planteados no son en contra de la Autoridad designada como sumariante, sino que son dirigidos a cuestionar su competencia para proceder con dicho nombramiento; ya que, no se habrían agotado vías de autoridades jerárquicas establecidas en la estructura del SSU.

Finalmente indicó que; a través, de la actitud esquiva del Ministro de Salud y Deportes, evitó brindar respuesta efectiva al fondo del planteamiento a los recursos de revocatoria y jerárquico que interpuso ante la ilegal Resolución de Excusa y Recusación 003/2022, emitida en total ausencia de competencia.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El accionante alegó la lesión de sus derechos al debido proceso en su elemento de juez natural; a la petición; mencionando además el principio de legalidad; citando al efecto, los arts. 24; 37; 46.I.1; 115; 117.1; y, 180.1 de la Constitución Política del Estado (CPE); 8; y, 25.1 y 2 inc. a) y c) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, dejar sin efecto la Resolución Administrativa 015/2022 de 5 de octubre y la Resolución de Excusa y Recusación 003/2022 de 25 de octubre; “…ordenando que las excusas o recusaciones planteadas por la Gerente General del Seguro Social Universitario Dra. Gabriela Lima Bolivar, ante Recurso Jerárquico en Proceso Sumario administrativo Interno No. 003/2020 de fecha 9 de septiembre de 2020 se remitan ante autoridades legalmente constituidas y competentes, en este caso ante el HONORABLE DIRECTORIO DEL SEGURO SOCIAL UNIVERSITARIO LA PAZ y sea esta instancia quien conozca y resuelva este recurso…” (sic).

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia publica de 10 de febrero de 2023, según consta en acta cursante de fs. 554 a 566 vta. presente el accionante asistido de su abogado, las Autoridades demandadas y los terceros interesados se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante a través de su abogado, ratificó en audiencia el contenido íntegro de su demanda de acción de amparo constitucional, y ampliándolo señaló que: a) El 9 de septiembre el SSU La Paz inició un proceso sumario en su contra, en el que se determinó su destitución; motivo por el que, en primer lugar interpuso recurso de revocatoria y posteriormente ante la subsistencia de la referida sanción, planteó recurso jerárquico ante la autoridad sumariante, quien derivó el mismo ante la Gerente General –ahora demandada–; no obstante, la referida autoridad emitió la Resolución de Excusa y Recusación 015/2022, remitiendo su recurso ante el Ministerio de Salud y Deportes; razón por la que, a través de nota de 17 de octubre de, representó dicha decisión ante la aludida Gerente; sin embargo, esta no fue considerada; b) La Autoridad Ministerial demandada, que resolvió sin competencia el recurso de excusa, no estableció de manera clara porqué el Gerente General de la CNS debía resolver su causa; cuando al interior del SSU existen Gerencias Departamentales; y, c) La instancia que debía determinar quién conocería su recurso jerárquico, resolviendo la excusa planteada es el Honorable Director del SSU La Paz.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Jeyson Marcos Auza Pinto, Ministro de Salud y Deportes del Estado Plurinacional de Bolivia –de ese entonces–, a través de sus representantes legales, mediante informe escrito presentado el 25 de enero de 2023 cursante de fs. 438 a 445 vta. manifestó lo siguiente: 1) La pretensión del solicitante de tutela se circunscribe a la revisión de las acciones asumidas por la Gerente General del SSU La Paz y su autoridad, mismas que fueron desplegadas en sede administrativa bajo el marco del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública; en otras palabras, se intenta aplicar una práctica dilatoria cuya finalidad es que no se atienda el proceso sumario que se ha incoado en su contra; por lo que, correspondería denegar la tutela; 2) La RA 015/2022 de 5 de octubre, es un acto administrativo emitido por la Gerente General –ahora demandada–, cuya finalidad es la de atender las excusas y recusaciones que se hubieran presentado en el caso concreto, en ese contexto, no se lesiona derecho de ninguna índole; simplemente se está cumpliendo con el procedimiento regulado por el art. 26 del Reglamento antes señalado; además de ello, se evidenció que el peticionante de tutela no expuso cual el nexo de causalidad que dote de congruencia y coherencia a la acción de amparo constitucional planteada; 3) Emitida la Resolución de Excusa y Recusación 003/2022 de 25 de octubre, el accionante remitió nota con la siguiente referencia, “En la vía de la complementación y enmienda” (sic), que fue respondida a través de Auto de 11 de noviembre de 2022; posteriormente, el impetrante de tutela presentó escrito refiriendo “recurso de impugnación” (sic), que fue atendido a través de la nota CITE: MSyD/DGAJ/CE/0747/2022 de 15 de noviembre; seguidamente, el aludido impetró nota de 18 de noviembre de 2022, bajo el tenor de “Plantea y Presenta Recurso Jerárquico” (sic), pretensión que fue respondida a través de nota CITE: MSyD/DGAJ/CE/0764 de 21 de noviembre de; finalmente, el accionante presentó escrito de 6 de diciembre del año ya indicado, solicitando se reanalice lo dispuesto en las anteriores respuestas; es así, que se emitió la nota CITE: MSyD/DGAJ/UGJ/CE/0840/2022 de 8 de diciembre; evidenciándose así que, todo pedido fue atendido en cumplimiento del art. 24 de la CPE; 4) El art. 26.IV del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, de forma expresa prescribe que el servidor público o autoridad que sea designado como sumariante o para conocer el recurso jerárquico no podrá excusarse ni ser recusado; siendo claro que el trámite en cuestión no acepta ulterior recurso, debiendo proseguir con el procedimiento correspondiente, elemento que no fue atendido por el solicitante de tutela; 5) Por otro lado, el numeral III de la norma antes señalada, dispone que cuando la máxima autoridad ejecutiva de la entidad conozca recursos jerárquicos y se excuse o sea sujeto de recusación como consecuencia de estos, corresponderá pronunciarse al máximo ejecutivo de la entidad que ejerce tuición; es decir, que la excusa del tratamiento y resolución del recurso jerárquico mencionado, habilita plenamente la competencia del Ministro de Salud y Deportes al ser quien ejerce tuición sobre el Seguro Social Universitario de La Paz, de conformidad con lo establecido en el art. 86.I del DS 28631 de 8 de marzo de 2006; 6) El Directorio en las instituciones públicas descentralizadas como el caso del SSU, se ajusta a efectuar tareas de fiscalización y aprobación de planes y no pueden ejercer injerencia directa en la gestión administrativa de ese Ente Gestor de Salud; además, considerando el art. 29 del Estatuto Orgánico del Seguro Social Universitario de La Paz, el referido Directorio no ejerce tuición sobre la MAE de esa institución; y, 7) El impetrante de tutela hizo alusión del art. 26 del DS 23318-A modificado por el DS 26237; cuando la misma es aplicable en el caso de la determinación de responsabilidad administrativa y no así en el tratamiento de una excusa y/o recusación.

Asimismo, en audiencia a través de su abogado indicó que, en el proceso sumario seguido en contra del accionante, si se identifica un juez natural en relación a la territorialidad, dado que el Gerente General de la CNS de La Paz, posee el mismo grado que la Gerente General del SSU  de La Paz.

Gabriela Lima Bolivar, Gerente General del SSU de La Paz, a través de Informe presentado el 26 de enero de 2023, cursante de fs. 531 a 542 y vta,. a través de su abogado en audiencia señaló que; i) El impetrante de tutela indicó que la norma aplicable en su caso, debiera ser el Reglamento Interno de Personal del SSU La Paz; sin embargo, debió observar dicho aspecto desde la notificación con el Auto Inicial de Proceso Administrativo 003/2020 de 9 de septiembre o en el peor de los casos al conocer la Resolución Sumarial de 8 de abril de 2022, que fueron emitidas en el marco de lo establecido en el DS 23318-A modificado por el DS 26237; asumiendo la fecha del último acto administrativo descrito, el aludido tenía “…máximo hasta octubre de 2022…” (sic) para observar la competencia de las autoridades y procedimiento señalados por el mencionado decreto supremo a través de una acción de amparo constitucional y no 9 meses después de haberse sometido al proceso; ii) El art. 26.III del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública señala que ante la excusa o recusación planteada contra la Maxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la institución, corresponderá al Máximo Ejecutivo de la entidad que ejerce tuición; y, “…En caso de ser declaradas legales, dicha autoridad designará a otro servidor público de igual jerarquía que la autoridad que se excusó o fue recusada para que conozca el recurso…” (sic); en ese sentido, no se hubiera agotado la vía administrativa pues dicha autoridad designada puede pronunciarse al respecto de su competencia o no; iii) El accionante no estableció ni individualizó de forma correcta quien o quienes serían los legitimados pasivamente para la presente acción tutelar; es así que, de la misma acción de amparo constitucional y la Resolución de Excusa y Recusación 003/2022 emitida por el Ministerio de Salud y Deportes, se tiene que declarada legal las excusas y recusaciones en el proceso disciplinario interno seguido en su contra, se designó al Gerente General de la CNS La Paz, para asumir competencia y conocer los recursos jerárquicos interpuestos en la referida causa, “…en cuyo sentido se constituye en tercero interesado puesto que la presente acción pretende desconocer su competencia…” (sic); y, iv) El solicitante de tutela intenta sorprender a sus autoridades, induciéndoles en error al hacerles creer que el Directorio del SSU La Paz o en su caso el SISSUB, poseen competencia para resolver procesos administrativos internos, aspecto que resulta falso; ya que, el art. 11 del Estatuto Orgánico del SSU La Paz, aprobado por Resolución de Directorio del SSU 44/2009 de 13 de julio, ratificado y aprobado por el Ministerio de Salud y Deportes a través de RA 081/2010 de 20 de abril, mediante el Instituto Nacional de Seguros de Salud (INASES) determina que el Honorable Directorio del SSU La Paz, es un órgano fiscalizador y de aprobación de determinadas acciones, con atribuciones expresamente establecidas en el art. 29 de la norma indicada, no observándose en ninguno de sus incisos la atribución de desarrollar o resolver recursos dentro de procesos administrativos internos; por otro lado, el art. 3 del Estatuto Orgánico del SISSUB, no dispone que este se constituye en órgano de tuición del SSU La Paz.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Jacqueline Teresa Dolorier Aranda a través de su abogado, en audiencia se adhirió a todo lo manifestado por el accionante en la presente acción de amparo constitucional.

Jhonny Carlos Bacarreza Schulze y Jorge Carmelo Carreón Moreno mediante su abogado en audiencia señalaron que: a) Se encuentran siendo juzgados de forma ilegal por autoridades del SSU La Paz, por actos administrativos que datan de la gestión 2018 que ya hubieran prescrito; razón que dio lugar al inicio de una denuncia penal contra la Gerente General de dicha instancia –ahora demandada–, por no iniciar un proceso disciplinario en tiempo oportuno; b) Fueron procesados por un autoridad incompetente; c) No fueron notificados con la RA 015/2022 y tampoco con la Resolución de Excusa y Recusación 003/2022; d) La Resolución que emitió la Gerente General fue posterior a la radicación del proceso; es decir, posterior a la primera actuación ejercida por la mencionada; e) El mismo SSU La Paz publicitó que no está bajo tuición del Ministerio de Salud y Deportes; f) El art. 1 del DS 9650 de 31 de marzo de 1971, establece que el SSU La Paz es una entidad “…delegada de la Caja Nacional de Salud…” (sic), por lo que no se podría establecer que goza de igualdad jerárquica para conocer la problemática; y, g) Finalmente, “…tienen que tener en cuenta que la normativa aplicable a la excusa está contenida en la ley de abreviación procesal civil, que se aplica en el marco del artículo 26 del reglamento por la función pública y señala que no hay recurso ulterior y la única vía es la acción de Amparo Constitucional…” (sic).

Elizabeth Nancy Pereira Loayza y Teofilo Blas Valverde, Secretaria Ejecutiva y Secretario de Relaciones respectivamente, de la Federación de Sindicatos Médicos y Ramas Afines de Seguridad Social (FESIMRAS), a través de memorial de 25 de abril de 2023, cursante de fs. 761 a 762 vta., se adhirieron a lo desarrollado por el accionante en la presente acción tutelar.

I.2.4.  Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz mediante Resolución 027/2023 de 10 de febrero, cursante de fs. 567 a 575 vta. concedió la tutela solicitada, dejando sin efecto la Resolución de Excusa y Recusación 003/2022 de 25 de octubre y ordenando que en el plazo de tres días hábiles, la carpeta correspondiente al proceso sumario seguido en contra del accionante, sea remitida ante el Honorable Directorio del Seguro Social Universitario; y, “…en lo que corresponde a la Dra. Gabriela Lima Bolívar dispone que sea reconducida remitiéndose los antecedentes para la consideración y la resolución de la excusa y recusación ante el Directorio del Seguro Social Universitario que tiene la tuición por ser ella la que elige y designa al Gerente General en el cargo…” (sic); bajo los siguientes argumentos: 1) Considerando que la autoridad que designa al Gerente General del SSU es el Directorio de dicha entidad; este es, quien tiene tuición sobre la mencionada Gerencia; 2) El art. 25 del Estatuto Orgánico del SSU establece que “…el directorio del Seguro Social Universitario de La Paz, para coadyuvar su funcionamiento conformará las siguientes comisiones a) Comisión de salud; b) Comisión Administrativa Financiera y Recursos Humanos y c) Comisión Jurídica y Procesos Administrativos…” (sic), siendo esta última la que se encargue de conocer el caso; y, 3) Tanto el impetrante de tutela como la parte demandada refirieron que no existe un precedente en el cual, las autoridades que conforman el SSU dentro de la tramitación de un proceso disciplinario sancionatorio, remitieran una excusa o recusación ante el Ministerio de Salud y Deportes.

Seguidamente, el Ministro de Salud y Deportes –ahora demandado– a través de su abogado, en la vía de complementación y enmienda señaló que, el Directorio del SSU no sería una autoridad ejecutiva, sino un ente departamental que no puede designar a otra autoridad jerárquica de otro seguro; puesto que, conforme la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas –Ley 351 de 19 de marzo de 2013–, las autoridades ejecutivas son solamente los ministros de Estado; de tal forma que, solicitó aclare porque se determinó la competencia de un órgano colegiado; asimismo, requirió que se puntualice si “…está admitiendo o dejando sin efecto la competencia que se habría asumido el Gerente General de la Caja Nacional de Salud” (sic).

Al respecto, el Tribunal de garantías señaló mediante Auto de 10 de febrero de 2023 que, realizó el análisis del art. 12.II del DS 23318-A, el cual establece que la determinación de la autoridad competente se regirá por legislación especial aplicable; además, consultó a las partes quien designa al Gerente General del SSU; instancia que tiene tuición sobre esta, en el caso el Honorable Directorio del SSU, que cuenta con una Comisión Jurídica y Procesos Administrativos; que dispondrá que autoridad homóloga conocerá el recurso jerárquico planteado por el accionante.

Finalmente, el Ministro de Salud y Deportes a través de sus representantes legales presentó memorial de solicitud de aclaración, complementación y enmienda el 13 de febrero de 2023, cursante de fs. 578 a 580, refiriendo los mismos argumentos expuestos en audiencia a tiempo de requerir también complementación y enmienda; consecuentemente, la Sala Constitucional de Garantías emitió el Auto de 14 de febrero de 2023, manifestando lo antes descrito y determinando NO HA LUGAR lo impetrado.