SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0168/2025-S4

Asimismo, se establece en el art. 18 del mencionado DS 26237 que, el proceso interno a seguirse en contra de un servidor o ex servidor público a fin de determinar si es responsable de alguna contravención y de que la autoridad competente lo sancione cuando así corresponda consta de dos etapas: sumarial y de impugnación, que a su vez se constituye por los recursos de revocatoria y jerárquico.

El recurso de revocatoria será presentado ante la misma autoridad sumariante que pronunció la resolución final del sumario y contra la decisión que resuelve el recurso de revocatoria, podrá interponerse recurso jerárquico ante la misma autoridad que resolvió la revocatoria, quien concederá el recurso en efecto suspensivo ante la máxima autoridad ejecutiva de la entidad (arts. 24 y 25 del DS 26237).

Finalmente, en lo que concierne al proceso administrativo interno, específicamente a excusas y recusas que puedan emerger dentro del mismo; la SC 0142/2010-R de 17 de mayo manifestó: “…es preciso señalar que el DS 26237 de 29 de junio de 2001 (modificatorio del DS 23318-A), determina el marco en el que deben sustanciarse las excusas y recusaciones en los procesos administrativos en el ámbito de la función pública; así, la norma prevista en el parágrafo I del art. 26 del citado Decreto Supremo, dispone que el régimen de excusas y recusaciones se regirá por lo dispuesto en los arts. 3 y 4 de la LAPCAF, en todo lo que fuera aplicable.

(…)

Por otra parte, la norma contenida en el art. 26.II del DS 26237, dispone que: `Es atribución del máximo ejecutivo de la entidad que tramita el proceso interno, declarar la legalidad o ilegalidad de la excusa o recusación del sumariante. En caso de ser declaradas legales, dicha autoridad designará otro servidor público para que actúe como sumariante´; asimismo, el parágrafo III de la citada norma legal, establece que: `Cuando la máxima autoridad ejecutiva de la entidad conozca recursos jerárquicos y se excuse o sea sujeto de recusación como consecuencia de éstos, corresponderá pronunciarse al máximo ejecutivo de la entidad que ejerce tuición. En caso de ser declaradas legales, dicha autoridad designará a otro servidor público de igual jerarquía que la autoridad que se excusó o fue recusada para que conozca el recurso´. Las normas citadas, son claras en su contenido por lo que no requieren mayor precisión, finalizando, el art. 26.IV del DS 26237, con el mandato de que: “El servidor público o autoridad que sea designado como sumariante o para conocer el recurso jerárquico no podrá excusarse ni ser recusado”; lo que implica que la misma norma, si bien prevé un debido proceso con la regulación del trámite de excusas y recusaciones, limita esa posibilidad a situaciones primarias y concretas, evitando de esa forma una cadena de excusas o recusaciones que impedirían o dilatarían indebidamente el proceso administrativo” (el resaltado nos corresponde).

En ese marco, se concluye cuando la máxima autoridad ejecutiva de una entidad (en este caso, el Seguro Social Universitario) conozca recursos jerárquicos y se excuse o sea sujeto de recusación como consecuencia de dichos recursos, será la máxima autoridad ejecutiva de la entidad que ejerce tuición quien se pronuncie sobre la excusa o recusación.

En este caso, el Ministerio de Salud y Deportes ejerce la tuición sobre el Seguro Social Universitario (como lo establece el artículo 86 del DS 28631); por tanto, de acuerdo con el tenor del artículo 26.III del DS 26237, el Ministerio de Salud y Deportes es el encargado de pronunciarse sobre la excusa o recusación de la máxima autoridad ejecutiva del Seguro Social Universitario en el contexto de la fiscalización y supervisión de los recursos jerárquicos.

La tuición del Ministerio de Salud implica que este tiene constituye la última instancia en cuanto a la supervisión de la gestión operativa y administrativa del Seguro Social Universitario; en este contexto, cualquier conflicto relacionado con la excusa o recusación del Gerente General debe ser resuelto en el ámbito del Ministerio, en aras de mantener la transparencia y evitar que de la misma estructura interna del SSU, emerjan decisiones que podrían ser conflictivas o comprometedoras en términos de imparcialidad.

III.3.  Del contenido esencial del derecho a la petición y de los presupuestos para su tutela

Respecto al derecho a la petición, este Tribunal, a través de la SCP 0833/2019-S4 de 2 de octubre, estableció que: “…forma parte del contenido esencial de dicho derecho: a) El derecho a formular una petición escrita u oral; y en consecuencia, obtener una respuesta formal, pronta y oportuna; b) Que la respuesta sea motivada y que resuelva materialmente el fondo de la petición, sea en sentido positivo o negativo; c) Que la contestación sea comunicada al peticionante de tutela formalmente; y, d) La obligación por parte de la autoridad, o persona particular de comunicar oportunamente sobre su incompetencia, señalando cual la autoridad o particular ante quien el impetrante de tutela debe dirigirse.

En ese sentido, dentro de los presupuestos para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión del derecho a la petición, es cuando se evidencia: 1) La existencia de una petición oral o escrita; 2) La falta de respuesta material en tiempo razonable; y, 3) La inexistencia de medios de impugnación expresos que puedan hacer efectivo el reclamo del derecho señalado precedentemente.

En ese contexto, la SC 0119/2011-R de 21 de febrero, estableció que: ʽLa Constitución Política del Estado abrogada reconocía en el art. 7 inc. h) a la petición como un derecho fundamental, al señalar que toda persona tiene derecho a «A formular peticiones individual y colectivamente».

Este derecho se encuentra mucho más desarrollado en el art. 24 de la actual Constitución Política del Estado (CPE), cuando sostiene que: «Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario».

Conforme a la norma constitucional, el derecho a la petición puede ser ejercido de manera oral o escrita, sin la exigencia de formalidades en la presentación de la petición, pues sólo se requiere la identificación del peticionario. En cuanto a su contenido esencial, la Constitución hace referencia a una respuesta formal y pronta, entendiéndose que ésta, entonces debe ser escrita, dando una respuesta material a lo solicitado ya sea en sentido positivo o negativo, dentro de plazos previstos en las normas aplicables o, a falta de éstas, en términos breves, razonables.

El contenido esencial establecido en la Constitución coincide con la jurisprudencia constitucional contenida en las SSCC 0981/2001-R Y 0776/2002-R, entre otras, en las que se señaló que este derecho «… es entendido como la facultad o potestad que tiene toda persona para dirigirse, individual o colectivamente ante las autoridades o funcionarios públicos, lo que supone el derecho a obtener una pronta resolución, ya que sin la posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad el derecho». En consecuencia, el ejercicio del derecho supone que una vez planteada la petición, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener pronta resolución, lo que significa que el Estado está obligado a resolver la petición. Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso en particular y, en esa medida podrá ser positiva o negativa’.

Conforme ha establecido la SC 0776/2002-R de 2 de julio, reiterada por su similar SC 1121/2003-R de 12 de agosto, este derecho se estima lesionado ‘…cuando la autoridad a quien se presenta una petición o solicitud, no la atiende; es decir, no la tramita y la responde en un tiempo oportuno o en el plazo previsto por Ley, de forma que cubra las pretensiones del solicitante, ya sea exponiendo las razones del por qué no se la acepta, explicando lo solicitado o dando curso a la misma, en cualquiera de estos casos donde se omita dar los motivos sustentados legalmente o de manera razonable, se tendrá como se dijo vulnerado el derecho’.

Congruente con este razonamiento las SSCC 1541/2002-R, 1121/2003-R, entre otras, han determinado la obligación por parte de los funcionarios públicos de informar sobre el estado de un trámite a efectos de observar el derecho de petición, señalando que la respuesta por parte del funcionario ‘…no puede quedar en la psiquis de la autoridad requerida para resolver la petición, ni al interior de la entidad a su cargo, sino que debe ser manifestada al peticionante, de modo que este conozca los motivos de la negativa a su petición, los acepte o busque impugnarlos en otra instancia que le franquee la Ley’.

Por otro lado, también forma parte del contenido del derecho de petición la respuesta material a la solicitud, conforme lo estableció la SC 1159/2003-R de 19 de agosto, al señalar que: ‘…el derecho de petición se encuentra satisfecho no únicamente por una respuesta emitida por la autoridad, sino una vez que dicha autoridad haya resuelto o proporcionado una solución material y sustantiva al problema planteado en la petición, sin que se limite a una consecuencia meramente formal y procedimental’.

Asimismo, la SC 0843/2002-R de 19 de julio, ha establecido: ‘…que la exigencia de la autoridad pública de resolver prontamente las peticiones de los administrados, no queda satisfecha con una mera comunicación verbal, sino que es necesario que el peticionante obtenga una respuesta formal y escrita, que debe ser necesariamente comunicada o notificada, a efecto de que la parte interesada, si considera conveniente, realice los reclamos y utilice los recursos previstos por Ley’.

Por otra parte, en cuanto a los requisitos para que se otorgue la tutela por lesión al derecho de petición, la SC 0310/2004-R de 10 de marzo, sistematizó los criterios señalados por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, conforme al siguiente texto: ‘…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión’.

La jurisprudencia citada precedentemente fue modulada a partir del nuevo contenido del derecho de petición, conforme a la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, que establece que: ‘…a la luz de la Constitución vigente, y conforme a lo expresado, corresponde modular la jurisprudencia citada precedentemente, pues actualmente, el primer requisito señalado por dicha Sentencia, es decir, la formulación de una solicitud en forma escrita no es exigible, pues la Constitución expresamente establece que la petición puede ser escrita u oral.

Con relación al segundo requisito que establece que la solicitud debe ser presentada ante autoridad competente o pertinente, se debe precisar que ésta no es una exigencia del derecho de petición, pues aun cuando la solicitud se presente ante una autoridad incompetente, ésta tiene la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando, en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; conclusión a la que se arriba por el carácter informal del derecho a la petición contenido en la Constitución Política del Estado, que exige como único requisito la identificación del peticionario, y en la necesidad que el ciudadano, encuentre respuesta y orientación respecto a su solicitud, en un clara búsqueda por acercar al administrado con el Estado, otorgándole a aquél un medio idóneo para obtener la respuesta buscada o, en su caso, la información sobre las autoridades ante quienes debe acudir, lo que indudablemente, fortalece el carácter democrático del Estado Boliviano.

En ese entendido, cuando la petición es dirigida a un servidor público, éste debe orientar su actuación en los principios contemplados en el art. 232 de la CPE, entre otros, el principio de compromiso e interés social, eficiencia, calidad, calidez y responsabilidad.

Respecto al tercer requisito, el mismo es compatible con el texto de la Constitución vigente, pues sólo si en un plazo razonable, o en el plazo previsto por las normas legales -si existiese- no se ha dado respuesta a la solicitud se tendrá por lesionado el derecho a la petición.

Finalmente, el cuarto requisito, referido a que el peticionante debe haber reclamado una respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida, corresponde señalar que dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.

Lo señalado también se fundamenta en la naturaleza informal del derecho de petición y en el hecho que el mismo sea un vehículo para el ejercicio de otros derechos que requieren de la información o la documentación solicitada para su pleno ejercicio; por tal motivo, la respuesta solicitada debe ser formal y pronta, dando respuesta material a lo solicitado ya sea en sentido positivo o negativo, dentro de un plazo razonable.

Consecuentemente, para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión al derecho de petición, es exigible: a. La existencia de una petición oral o escrita; b. La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y c. La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”’ (las negrillas son del texto original).

En ese contexto, se entiende al derecho de petición, como la facultad que tiene toda persona para formular una petición, sea en forma oral o escrita, la cual amerita para su satisfacción, que la autoridad peticionada responda la solicitud en forma fundamentada, positiva o negativamente y dentro de un plazo razonable; y ante la ausencia de esta, para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo, el accionante debe demostrar: 1) La existencia de una petición oral o escrita; 2) La falta de respuesta material en tiempo razonable; y, 3) La inexistencia de medios de impugnación expresos que puedan hacer efectivo el reclamo de este derecho.

III.4.  Análisis del caso concreto

El accionante denunció la lesión de sus derechos al debido proceso en su elemento de juez natural, el derecho a la petición; mencionando además, el principio de legalidad; toda vez que, la Gerente General del SSU de La Paz, a través de la RA 015/2022, excusándose del conocimiento del recurso jerárquico planteado dentro del proceso administrativo interno seguido en su contra, remitió obrados ante el Ministro de Salud y Deportes; instancia que sin competencia, emitió la Resolución de Excusa y Recusación 003/2022, declarando legal la excusa indicada y designando al Gerente General de la CNS de La Paz como autoridad competente para resolver el recurso señalado; desconociendo así, la estructura jerárquica de la entidad universitaria y lo dispuesto en el art. 12 del DS 23318-A.

Una vez identificada la problemática planteada, corresponde a continuación contextualizar los antecedentes de la presente causa; teniéndose que, dentro del proceso administrativo interno seguido por el Seguro Social Universitario La Paz en contra del –hoy impetrante de tutela–, la Autoridad Sumariante a cargo del mismo, emitió la Resolución Sumarial Proceso Administrativo Interno SSU/003/2020 de 8 de abril de 2022, determinando la existencia de responsabilidad administrativa del aludido, disponiendo su destitución.

Ante dicha determinación, el solicitante de tutela interpuso recurso de revocatoria que fue resuelto por la Autoridad Sumariante, mediante Resolución de Recurso de Revocatoria SSU/SUM/REV 02/2022 de 18 de julio, ratificando la sanción descrita supra.

Seguidamente, a través de escrito presentado el 18 de agosto de 2022 ante la Autoridad Sumariante del SSU de La Paz, el accionante planteó recurso jerárquico en contra de la Resolución de Recurso de Revocatoria SSU/SUM/REV 02/2022; el cual fue remitido ante la Gerente General del SSU La Paz, para su respectiva consideración; no obstante dicha autoridad, emitió la RA 015/2022, excusándose del conocimiento del proceso administrativo interno; ordenando en consecuencia, conforme el art. 26.III del DS 26237, se remitan obrados originales ante la MAE de la entidad que ejerce tuición, es decir ante el Ministro de Salud y Deportes.

Consecuentemente, por Nota presentada el 17 de octubre de 2022, ante la Gerente General del SSU de La Paz, el accionante le advirtió a la misma, que la decisión de remitir obrados ante el Ministerio de Salud y Deportes “cual si fuera máxima autoridad ejecutiva del Seguro Social Universitario, dejando de lado el Organigrama establecido en el Manual de Organización, Funciones y Descripción de Cargos aprobado por el Honorable Directorio del Seguro Social Universitario – La Paz, a través de la RESOLUCIÓN DE DIRECTORIO N° 038/2018 de 7 de septiembre de 2018, el que claramente establece que dentro de estructura organizativa del Seguro social Universitario define como superior jerárquico al Gerente General el Directorio del SSU (…)

           De igual manera en el: