SENTENCIA CONSTITUCIONAL Nº 052/2000
Fecha: 28-Jul-2000
SENTENCIA CONSTITUCIONAL Nº 052/2000
Expediente: 2000-01200-03-RII
Materia: RECURSO INDIRECTO O INCIDENTAL DE
INCONSTITUCIONALIDAD
Distrito: La Paz
Recurrente: Rosa Virginia Cardona Ayoroa, Ex-Jefa de Misión con el Rango de Ministro Consejero ante el Gobierno de la Federación Rusa
Lugar y Fecha: Sucre, 28 de julio de 2000
Magistrada Relatora: Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
VISTOS: El Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad del D.S. Nº 25045 de 21 de mayo de 1998, R. M. Nº 379/98 de 27 de noviembre de 1998, R.M. Nº 375/99 de 26 de noviembre de 1999, R.M. Nº 409/99 de 16 de diciembre de 1999, Resolución Nº 1/2000 de 9 de marzo de 2000, Resolución Nº 2/2000 de 14 de marzo de 2000, Resolución Nº 001/2000 del 30 de marzo de 2000, promovido a instancia de Rosa Virginia Cardona Ayoroa, dentro del proceso administrativo que le sigue el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, los antecedentes del proceso; y
CONSIDERANDO I
I.1. Que, en el memorial del Recurso Incidental de Inconstitucionalidad, cursante de fs 869 a 879 la recurrente expresa que dentro del proceso Administrativo que se tramita en su contra ante el Tribunal de Honor de Procesos Administrativos del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, interpone Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad del Decreto Supremo Nº 25045 de 21 de mayo de 1998, Resoluciones Ministeriales Nº 379/98 de 27 de noviembre de 1998, Nº 375/99 de 26 de noviembre de 1999 y Nº 409/99 de 16 de diciembre de 1999, además de las Resoluciones del Tribunal de Honor del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto Nº 1/2000 de 9 de marzo de 2000, Nº 2/2000 de 14 de marzo de 2000 y Nº 001/2000 de 30 de marzo de 2000, porque considera que son contrarios y lesionan los arts. 14, 16, 7 incs. a) y d), 20, 31, 32, 34, 43 y 44 de la Constitución Política del Estado, que son las normas que garantizan que nadie puede ser juzgado por comisiones especiales o sometido a otros jueces que los designados con anterioridad al hecho, el debido proceso, la inviolabilidad del derecho de defensa en juicio, la presunción de inocencia, la seguridad jurídica, el derecho a la vida, la salud y la seguridad; al trabajo y a dedicarse al comercio, la industria o a cualquier actividad lícita, en condiciones que no perjudiquen al bien colectivo; la inviolabilidad de la correspondencia y los papeles privados; la nulidad de los actos de los que usurpen funciones que no les competen, así como de los que ejerzan jurisdicción o potestad que no emane de la ley; el principio de que nadie está obligado a hacer lo que la Constitución y las leyes no manden, ni a privarse de lo que ellas no prohíban, y normas referentes a la reglamentación especial que deben merecer los funcionarios públicos a partir de la creación de la Ley del Estatuto del Funcionario Público.
I.2. Que, la recurrente alega que las disposiciones y Resoluciones impugnadas son de máxima relevancia y de ellas depende la decisión final del proceso administrativo que se sigue en su contra, emergente de una ilegal y arbitraria acusación que atenta contra sus derechos y garantías constitucionales.
CONSIDERANDO II
II.1. Que presentado el Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad, el Vicepresidente de la Junta de Procesos Administrativos ( Tribunal de Honor en el presente caso, por la calidad de la funcionaria procesada), corre en traslado al Presidente de la Junta de Procesos Administrativos del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto que responde a través de apoderado legal por memorial de fs. 898 a 902, solicitando a la Junta rechazar el recurso y al Tribunal Constitucional en grado de consulta, declararlo “improcedente” y, consiguientemente, la constitucionalidad de las normas impugnadas en el mismo, argumentando que por analogía al Procedimiento Penal ordinario, la Instrucción no constituye una instancia procesal sino una fase meramente investigativa, no pudiendo, en consecuencia, acusarse de inconstitucional la actuación del Tribunal de Honor que ha conocido el sumario informativo y la apertura formal del proceso contra la recurrente.
Afirma que el D.S. Nº 25045 no contradice ninguna de las normas de la Constitución Política del Estado, no define privativamente derechos, no altera los definidos, ni contraría sus disposiciones, además que ha sido dictado en ejercicio de la atribución 1º del art. 96 de la Carta Fundamental, siendo en consecuencia constitucional.
Sostiene que el art. 14 del Reglamento no se refiere a los derechos fundamentales de las personas, sino que norma el procedimiento al que debe ajustarse el Tribunal de Honor o Tribunal Administrativo (Junta de Procesos Administrativos) del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, en la tramitación de los sumarios y procesos que sustancie; que tampoco dicha disposición legal atenta contra los arts. 20, 31, 16, 43 y 44 de la Constitución Política del Estado, porque no dispone violación de correspondencia ni usurpación de funciones, no contiene la presunción de culpabilidad ni transgrede las normas del debido proceso legal; finalmente, tampoco infringe el art. 14 de la Carta Fundamental porque la recurrente no está siendo juzgada por comisión especial ni sometida a otros jueces que los designados con anterioridad al hecho de la causa, y no se le ha obligado a declarar contra sí misma.
En relación a la Resolución Ministerial Nº 379/98 de 27 de noviembre de 1998, el representante del recurrido alega que la misma es constitucional porque conformó la Junta de Procesos Administrativos el 27 de noviembre de 1998, es decir, en fecha anterior a la que se instruyó el sumario administrativo contra la recurrente (8 de julio de 1999).
En cuanto a la Resolución Ministerial Nº 375/99 de 26 de noviembre de 1999 insiste que no contradice el art. 16 de la Constitución Política del Estado, con referencia al debido proceso, pues se limita a la designación de los miembros de la Junta de Procesos Administrativos, siendo impertinente la cita del art. 7 inc. a) del mismo cuerpo legal puesto que éste se refiere al derecho fundamental a la seguridad social y no a “otro tipo de seguridad”.
Refiriéndose a la Resolución Ministerial Nº 409/99 de 16 de diciembre de 1999, suscrita por el Ministro de Relaciones Exteriores y Culto que dispone la apertura formal de proceso contra la recurrente, cumpliendo lo previsto por el art. 14 del Reglamento aprobado por D.S. Nº 25045, afirma que, no habiendo la autoridad prejuzgado sobre el fondo del asunto, no está impedida de conocer una eventual apelación.
Indica que las Resoluciones Nº 1/2000 de 9 de marzo de 2000 (emitida por el Tribunal de Honor del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto), y Nº 001/2000 de 30 de marzo del mismo año, emitida por el Ministro de Relaciones Exteriores y Culto actuando como Tribunal de Alzada, son constitucionales porque son decisiones de carácter jurisdiccional administrativo, habiéndose dictado por el Tribunal de primera instancia la primera, y la segunda por el de apelación, todo dentro del marco y la competencia establecido por el art. 14 del Reglamento aprobado por el D.S. Nº 25045.
II.2. Con tales antecedentes, el Tribunal de Honor del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, mediante Resolución Nº 05/2000 que corre de fs. 916 a 917, rechaza el incidente con el argumento de que la Junta de Procesos Administrativos del Servicio de Relaciones Exteriores, ha adecuado sus funciones a lo expresamente dispuesto en el Reglamento aprobado por el D.S. de 21 de mayo de 1998, que entró en vigencia el 16 de noviembre de 1998 por disposición del art. 2 del Decreto Supremo Nº 25045 y que, en el proceso Administrativo que se tramita, la Junta no ha infringido menos violado ninguna norma de la Carta Fundamental del Estado.
En cumplimiento del art. 62.I de la Ley del Tribunal Constitucional, la resolución de Rechazo del incidente es remitida en consulta al Tribunal Constitucional, cuya Comisión de Admisión pronuncia el Auto Constitucional Nº 092/2000-CA de 29 de mayo de 2000, por el que admite el Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad de conformidad a lo dispuesto por el art. 64-III de la Ley Nº 1836, abriendo su competencia para pronunciarse en el fondo del mismo.
CONSIDERANDO III
Que, del análisis de las cuestiones de derecho se establece :
III.1. Que el Reglamento de la Junta de Procesos Administrativos del Servicio de Relaciones Exteriores aprobado por Decreto Supremo Nº 25045 de 21 de mayo de 1998, vigente a partir de su publicación el 16 de noviembre de 1998 en su art. 1, determina que la Junta de Procesos Administrativos es el Tribunal Permanente para la sustentación de sumarios y procesos administrativos de los Funcionarios Diplomáticos y Empleados Administrativos por transgresión a las normas de la Ley del Servicio Exterior, sus reglamentos y otras disposiciones legales; el art. 2º establece la conformación de la Junta de los Procesos Administrativos del Servicio de Relaciones Exteriores instituido por el art. 13 de la Ley Nº 1444; el art. 3 dispone que los miembros de dicha Junta desempeñarán sus funciones por el término de un año, excepto el Presidente y el Vocal Ad Hoc, debiendo, según lo determinado en el art. 4, ser designados todos mediante Resolución Ministerial por el Ministro de Relaciones Exteriores y Culto.
Que, el art. 13 del Reglamento que nos ocupa, denomina Tribunal de Honor a la Junta, cuando tramita sumarios y/o procesos a Funcionarios Diplomáticos, y Tribunal Administrativo si se trata de Empleados Administrativos, siendo el art. 14 el que norma las dos fases procesales en ambos casos: el Sumario Informativo y el Proceso Administrativo, previa acumulación de pruebas y recepción de declaraciones.
III.2. Que, en cumplimiento del art. 3 de dicho Reglamento el 27 de noviembre de 1998 se emite la Resolución Ministerial Nº 379/98 que designa a los miembros de la Junta de Procesos Administrativos del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto para que cumplan funciones por el lapso de un año; y, cumplido el mismo, el 26 de noviembre de 1999, mediante Resolución Ministerial 375/99 se designa a los nuevos miembros por un período similar, entre los que se ratifica a 4 de los componentes de la Junta de la gestión concluida.
III.3.Que, por Memorándum GMI/188/99 de 8 de julio de 1999 (fs.341), dirigido al Presidente de la Junta de Procesos Administrativos del Servicio de Relaciones Exteriores , el Ministro de Relaciones Exteriores y Culto instruye a la Junta se abra sumario administrativo contra la recurrente “ por conductas y acciones que de acuerdo al art. 16 del D.S. 25045, ameritan su apertura”.
III.4. Que, el Presidente de la Junta de Procesos Administrativos notificó a la recurrente con la apertura de “Sumario Administrativo” en su contra por CITE:VREC-174/99, remitido por Fax al Embajador de Bolivia en la Federación Rusa, otorgando 10 días para que presente sus descargos ( fs. 343 y 344), plazo computable desde su reincorporación a funciones en el Ministerio de Relaciones Exteriores en Bolivia, apersonándose ésta por nota de fs.351 y 371 a 378. Concluido el sumario, el Presidente de la Junta emite el Informe Nº 214/99 de 26 de noviembre de 1999 ( fs. 392-393), sobre cuya base el Ministro de Relaciones Exteriores y Culto mediante Resolución Ministerial Nº 409/99 de 16 de diciembre de 1999 ( (fs. 338 a 340) dispone la “apertura formal de proceso” contra la recurrente por presunta infracción a la Ley de Servicios de Relaciones Exteriores y al Reglamento Orgánico del Servicio de Relaciones Exteriores, encomendando la sustanciación del proceso al Tribunal de Honor del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, en el marco procedimental establecido por el art. 14 del Decreto Supremo Nº 25045, dicha Resolución Ministerial es notificada a la recurrente por nota que cursa a fs. 398 y ésta se apersona, asume defensa y ofrece prueba por memorial de fs. 407 a 420.
III.5. Que, en la etapa probatoria del proceso administrativo, a reclamaciones de la recurrente, que alegaba restricción a su derecho de defensa y el tratamiento arbitrario de la prueba ofrecida, se emite la Resolución del Tribunal de Honor Nº 1/2000 de 9 de marzo de 2000 (fs. 485-486) en la que, invocando los arts. 191,193 y 376 normas del Código de Procedimiento Civil, “escogen” dos testigos de descargo de la lista de doce que presentó la procesada, rechazando a los restantes diez. Contra la Resolución referida, la interesada interpone recurso de reposición con alternativa de apelación que origina la Resolución Nº 2/2000 de 14 de marzo del mismo año, que corre a fs. 492, rechazando la reposición y concediendo la alzada alternativamente interpuesta, conociendo en segunda instancia el Ministro de Relaciones Exteriores y Culto, que emite la Resolución Nº 001/2000 ratificando la Resolución Nº 2/2000 citada.
CONSIDERANDO IV
IV.1. Que, la Ley de Administración y Control Gubernamentales Nº 1178 de 20.07.90 (SAFCO) determina los sistemas de Administración y Control, la relación con las políticas nacionales de planificación e inversión pública, atribuciones institucionales y responsabilidades para el ejercicio de la función pública. La ley señala, en el art. 3º, que “los sistemas de administración y control se aplicarán en todas las entidades del Sector Público, sin excepción: entendiéndose por tales la Presidencia y Vicepresidencia de la República, los Ministerios, “... y toda persona jurídica donde el Estado tenga la mayoría del patrimonio”.
IV.2. Que, el art. 45 de la Ley SAFCO dispone que la Contraloría General de República propondrá al Poder Ejecutivo, para su vigencia mediante Decreto Supremo, la reglamentación concerniente al Capítulo V de Responsabilidades por la Función Pública.
En ejecución de dicha disposición se dicta el D.S. Nº 23318-A que aprueba el Reglamento de la Responsabilidad de la Función Pública, en cuyo art. 18 se establece el procedimiento a seguirse en caso de que se advirtieran contravenciones al ordenamiento jurídico administrativo por parte de los servidores públicos, en base a un dictamen dentro de una entidad; procedimiento que consta de dos etapas: sumarial y de apelación. La primera se tramitará ante la autoridad del sumario y la apelación ante el Tribunal Administrativo (obviamente distinto al sumariante), constituido al final de cada gestión para desarrollar sus funciones en la próxima. En el art. 24 y 26 se señalan la forma de su constitución.
IV.3 Que, los sistemas de la Ley SAFCO son 8: el Sistema de Programación de Operaciones (art. 6), el Sistema de Organización Administrativa (art. 7), el Sistema de Presupuesto (art. 8) el Sistema de Administración de Personal (art. 9), el Sistema de Administración de Bienes y Servicios (art. 10), el Sistema de Tesorería y Crédito Público (art. 11), el Sistema de Contabilidad Integrada (art. 12), el Sistema de Control Gubernamental (art. 13), los que serán regidos por órganos Rectores, que emitirán normas y reglamentos básicos para cada sistema a fin de que los diferentes órganos del sector público, elaboren las normas secundarias y reglamentos de administración que las rijan, en el marco de dichas normas, siendo el órgano Rector para el Sistema de Administración de Personal, el Ministerio de Hacienda.
Dicho Ministerio mediante Resolución Suprema Nº 217064 emitió las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal que recogen las disposiciones legales citadas.
Consecuentemente, todas las instituciones del sector público (entre ellas los Ministerios) deben dictar sus Reglamentos para el manejo de sus recursos humanos, incluyendo el régimen disciplinario y los procedimientos para sancionar a su personal en el marco de la Ley SAFCO, el Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública (D.S. 23318-A) y las normas Básicas del Sistema de Administración de Personal, R. S. Nº 217064 de 23.05.97.
IV.4. Que, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto en la Ley Nº 1444 de 15.02.93 del Servicio de Relaciones Exteriores en su art. 13, párrafo segundo dispone “la creación de una Junta de Procesos Administrativos, que es el Tribunal para la sustanciación de sumarios y procesos administrativos de los funcionarios Diplomáticos y Empleados Administrativos, por transgresión a las normas de la Ley del Servicio Exterior, estableciendo que “sus reglamentos y otras disposiciones legales, se organizará y regirá por Reglamento Especial”.
En cumplimiento de dicha norma, mediante D.S. Nº 25045 de 21.05.98 se aprueba el Reglamento de la Junta de Procesos Administrativos del Servicio de Relaciones Exteriores, en cuyo art. 1º se establece que:” la Junta de Procesos Administrativos es el Tribunal permanente para la sustentación de sumarios y procesos administrativos de los Funcionarios Diplomáticos y Empleados Administrativos por transgresiones a las normas de la Ley del Servicio Exterior, estando constituida por el Presidente, Vicepresidente, cuatro vocales y un vocal ad hoc, además del Director de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, todos designados por el Ministro de Relaciones Exteriores y Culto por Resolución Ministerial.
IV.5. Que, el art. 14 establece un procedimiento para las dos fases del proceso, el “sumario informativo y el proceso propiamente dicho”, que deberán tramitarse en el seno del mismo Tribunal con el recurso de apelación ante el Ministro de Relaciones Exteriores y Culto. En su párrafo primero, faculta al Ministerio de Relaciones Exteriores y culto a instruir a la Junta, mediante Memorandum, la apertura del respectivo sumario informativo; en el acápite sexto determina que al Ministro de Relaciones Exteriores le corresponderá disponer la apertura formal del proceso respectivo mediante Resolución Ministerial; el párrafo 13 dispone que el fallo de la Junta, emitido al concluir la fase del Juzgamiento, debe ser transmitido al Ministro para su ejecución; y finalmente, el párrafo 14 del mismo artículo establece que “ los fallos de la Junta tienen como única instancia de apelación al Ministro de Relaciones Exteriores y Culto, cuya decisión de ejecutoriarlos o revocarlos será definitiva e inapelable”.
De lo anterior, queda establecido que en el Ministro de Relaciones Exteriores y Culto radican tres momentos trascendentales del proceso, la apertura de sumario informativo, la determinación de procesamiento formal y, además, la función de Juez de apelación de las decisiones de una Junta formada por las mismas autoridades con modificaciones circunstanciales como en el caso de autos, y en la que se sustancian las dos fases del juzgamiento, que actúa a convocatoria y por orden suya, en base a elementos incriminatorios que él aporta, lo que constituye un atentado flagrante a las garantías de imparcialidad y desconcentración que forman parte sustancial del debido proceso o proceso legal consagrado en el art. 16.IV de la Constitución Política del Estado, que es aplicable a toda instancia a la que la ley le atribuye capacidad para juzgar.
IV.6. Que el debido proceso conlleva el derecho a un juicio justo e imparcial en el que se protejan los derechos y garantías constitucionales del encausado, estando entre ellos las diferentes etapas procesales que garanticen, por una parte, el control de las actuaciones por una instancia superior y por otra, la apertura de vías e instancias de impugnación de resoluciones de primera instancia; por consiguiente, a objeto de garantizar la imparcialidad del proceso es requisito indispensable, que las diferentes etapas del mismo sean tramitadas por tribunales absolutamente independientes entre sí como mecanismo efectivo de control de legalidad.
CONSIDERANDO V
Que el Recurso de Inconstitucionalidad es una acción de puro derecho, en la que el juzgador debe confrontar el texto de la norma impugnada con la de la Constitución Política del Estado para establecer si hay contradicción entre ellas.
Que estando demostrado que el art. 14 del D.S. Nº 25045 se contrapone al art. 16.II y IV de la Constitución Política del Estado, que garantiza el inviolable derecho a la defensa y el debido proceso; y, de esa manera establecida la vulneración de la citada norma constitucional corresponde al Tribunal Constitucional declarar su inconstitucionalidad, así como de las normas dictadas en base y a consecuencia de ella.
POR TANTO : El Tribunal Constitucional, ejerciendo la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 120-1ª,) de la Constitución Política del Estado y 59 y siguientes de la Ley Nº 1836, declara FUNDADO el Recurso Indirecto o Incidental, e Inconstitucional el art. 14 del D.S. 25045 de 21 de mayo de 1998 publicado el 16 de noviembre de 1998, y consecuentemente sin efecto las Resoluciones dictadas en base y consecuencia del él: Resoluciones Ministeriales Nº 379/98 de 27 de noviembre de 1998, y Nº 375/99 de 26 de noviembre de 1999 y Nº 409/99 de 16 de diciembre de 1999, Resolución Nº 1/2000 de 9 de marzo de 2000, Resolución Nº 2/2000 de 14 de marzo de 2000, Resolución 001/2000 del 30 de marzo de 2000, debiendo darse cumplimiento a las notificaciones pertinentes señaladas por el art. 67 de la Ley Nº 1836.
Regístrese y hágase saber.
Dr. Pablo Dermizaky Peredo Dr. Hugo de la Rocha Navarro
PRESIDENTE DECANO
Dr. Willman Durán Ribera Dr. René Baldivieso Guzmán
MAGISTRADO MAGISTRADO
Dra. Elizabeth. Iñiguez de Salinas
MAGISTRADA