SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0010/2004

SENTENCIA CONSTITUCIONAL  0010/2004

Sucre, 28 de enero de 2004

Expediente:  2003-07780-15-RDI          

Distrito:        La Paz

Magistrado Relator:          Dr. René Baldivieso Guzmán      

En el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad interpuesto por Luis Ricardo Colpari Díaz, Diputado Nacional por el Departamento de Tarija, demandando la inconstitucionalidad de la segunda parte del art. 54 de la Ley 1178 de Administración y Control Gubernamentales (LSAFCO), por vulnerar los arts. 2, 116.III), 154, 155 y 228 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.         ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1 Contenido del recurso.

En el memorial presentado el 31 de octubre de 2003, corriente de fs. 74 a 78, el recurrente Diputado Luis Ricardo Colpari Díaz, señala que acredita estar legitimado para la presentación del recurso, ante el rechazo de uno similar presentado por el Diputado Suplente, quien al igual que su persona como otros estudiosos juristas preocupados  por el juicio coactivo fiscal y la intervención de la Contraloría  General de la República, tienen la iniciativa de solicitar la inconstitucionalidad de la segunda parte de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LSAFCO). Para ello realiza una relación cronológica del origen y la naturaleza de los juicios coactivos fiscales, refiriéndose en primer término a las características esenciales de ellos reflejadas en la persona del Juez que desempeña un doble papel como autoridad jurisdiccional y como parte, la compulsión al pago que preside los procedimientos del juicio, el instrumento de la iniciación del juicio que no siempre es un contrato, sino un informe de la parte estatal hasta una liquidación de cuentas y la negativa de la igualdad de las partes y derecho de defensa. Asimismo, remarca la evolución de los juicios coactivos y las etapas por las que ha pasado indicando que en la primera fue un trámite administrativo, que se inicia con el “pliego de cargo” girada por el Administrador del Tesoro con intervención del Ministerio Público para luego encomendar este trámite al Prefecto con apelación a la Contraloría  ampliándose la competencia a las entidades corporaciones, empresas y bancos estatales; la segunda como un trámite también administrativo encomendado en sus dos instancias a la Contraloría General de la República y con recurso de casación y directo de nulidad, correspondiendo esta segunda etapa a la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley del Sistema de Control Fiscal y Ley del Procedimiento Coactivo Fiscal aprobados por Decreto Ley (DL) 14933 de 29 de septiembre de 1977; y la tercera etapa como procedimiento jurisdiccional  que encarga a jueces especiales que forman parte del Poder Judicial, con apelación ante la Corte Superior y con recurso de casación ante la Corte Suprema, establecida por la Ley 1178 (Ley SAFCO) de 20 de julio de 1990, disposición legal por la que no sólo se reforma la Contraloría General de la República sino todo el sistema administrativo de la Nación.

Agrega que, con respecto a los juicios coactivos la mencionada Ley SAFCO crea la nueva jurisdicción coactiva fiscal instituyendo la organización del Tribunal Coactivo Fiscal compuesto por jueces de materia que forman parte del Poder Judicial, señalando asimismo la competencia de los mismos y determinando el procedimiento a seguir en los juicios coactivos fiscales, en los arts. 47, 48, 50, 51  y 52 al establecer el carácter de la jurisdicción coactiva fiscal. Por consiguiente la Ley SAFCO hasta el capítulo VII y el art. 52  reforma el sistema de los juicios coactivos fiscales que pasan de ser administrativos encomendados a la Contraloría General de la República a ser jurisdiccionales; empero esta Ley lamentablemente  inserta al final de su texto  en el capítulo VIII titulado de “abrogaciones y derogaciones” que contiene tres arts. 53, 54 y 55, de los cuales no impugnan el primero ni el tercero, haciéndolo del segundo, es decir del 54 que establece las derogaciones con excepciones que efectúa en la segunda parte que textualmente dice: “art. 54. se derogan las siguientes disposiciones:

-Ley Orgánica del Presupuesto…

-Ley Orgánica de la Contraloría de la República, con excepción de los arts. 3º, 4º sin el inciso b) y 5º; asimismo la Ley del Sistema de Control Fiscal, con excepción del art. 77, correspondiente al DL 14933 de 29 de septiembre de 1977.

Dicha disposición legal entraña una contradicción con la nueva creación de la jurisdicción y competencia dispuesta por la misma Ley SAFCO en los arts. 47, 48, 49, 50, 51, y 52, ya que la segunda parte del art. 54 que impugna restituye o repone a título de aclaración, la jurisdicción y competencia administrativa que ejercía la Contraloría sobre los juicios coactivos fiscales.

                       

Señala el recurrente que de esta manera, la segunda parte del citado y contradictorio artículo 54 de la Ley SAFCO viola los siguientes arts. Constitucionales: art. 2) que prohíbe de que las funciones del poder público legislativo, ejecutivo y judicial sean reunidas en el mismo órgano, pues la norma impugnada tiende a volver a la dictadura de la Contraloría, donde esta entidad hace de juez y parte; art. 116.III)  que establece la unidad jurisdiccional, es decir la facultad de juzgar en las vías contenciosa administrativa y ordinaria, la que pretende ser rota por dicho artículo al tratar de prescindir de los tribunales jurisdiccionales;  arts. 154, 154 y 228 CPE, que señalan las funciones de la Contraloría entre las que no se encuentra las que pretende atribuirle la disposición impugnada como la supremacía de la Constitución a la que contraria al tratar de restablecer el sistema de justicia administrativa de la Contraloría. De la misma manera además de los preceptos constitucionales citados también se opone a la Ley de Organización Judicial (LOJ) en sus arts. 128, 129 y 157.

           

Por lo expuesto, el recurrente pide que se declare inconstitucional la segunda parte del art. 54 de la Ley 1178 (Ley SAFCO) de 20 de julio de 1990 en lo que se refiere a las excepciones  a la derogatoria de la Ley Orgánica de la Contraloría y de la Ley del Sistema de Control Fiscal, aprobados por DL 14933 de 29 de septiembre de 1977, con efecto derogatorio de estas disposiciones.

I.2 Admisión y citaciones.

Por Auto Constitucional (AC) 544/2003-CA, de 12 de noviembre, corriente de fs. 80-81, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional dispuso:

Admitir el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad interpuesto por el Diputado Nacional Ricardo Colpari Díaz, con referencia a la demanda de inconstitucionalidad de la segunda parte del art. 54 de la Ley 1178, de Administración y Control Gubernamentales “Ley SAFCO”, de 20 de julio de 1990, en lo que se refiere a las excepciones a la derogatoria de la Ley Orgánica de la Contraloría y de la Ley del Sistema de Control Fiscal aprobados por DL 14933 de 29 de septiembre de 1977.

El 24 de noviembre de 2003, a hrs. 11:00, se notificó a Hormando Vaca Díez Vaca Díez, Presidente del Congreso Nacional con la provisión citatoria correspondiente, según la diligencia de fs. 95.

I.3 Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada.

A través del memorial de 4 de diciembre de 2003, corriente de fs. 101-104, el Presidente del Congreso Nacional Hormando Vaca Díez Vaca Díez contestó al recurso alegando lo que sigue:

Durante las últimas décadas el control fiscal en el Estado Boliviano ha tenido un régimen legal contradictorio, porque se han intercalado técnicas modernas de control interno y auditoria  con las disposiciones de la Ley Orgánica de la Contraloría de 5 de mayo de 1928, concediendo a la Contraloría General de la República funciones administrativas y jurisdiccionales incompatibles con la responsabilidad de los administradores y el principio de unidad de jurisdicción establecido por el art. 116 CPE, por el que al Poder Judicial le corresponde las facultades jurisdiccionales.  Por esta circunstancia y ante la necesidad de contar con un instrumento legal que regule los sistemas de administración y control de los recursos del Estado para lograr un uso eficaz y eficiente de los fondos públicos, se sancionó y promulgó la Ley 1178 SAFCO de 20 de julio de 1990 que además determina específicamente las funciones de la Contraloría General de la República como el órgano rector del sistema de control gubernamental, eliminando las funciones jurisdiccionales que desempeñaba como Juez Coactivo Fiscal. Refiriéndose a la derogación de las leyes señala que cuando existe conflicto entre dos disposiciones de rango legal no se puede acudir a la normativa constitucional para la resolución del conflicto, no siendo viable la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad de uno de sus preceptos,  ya que la derogación de una norma jurídica por parte de quien tienen facultad para el efecto, en este caso el Congreso Nacional, no es sino el ejercicio normal de una atribución inherente que mal puede entenderse como acto vulneratorio de la Constitución Política del Estado.

Las leyes solo pueden derogarse por otras de igual o superior jerarquía pudiendo ralizarse expresa o tácitamente, sucediendo la primera cuando la nueva ley suprime formal y específicamente la anterior, la segunda cuando la nueva ley contiene disposiciones incompatibles o contrarias a las de la antigua.  Por ello la segunda parte del art. 54 de la Ley SAFCO de 20 de julio de 1990 acusada de inconstitucional por el recurrente, no tiene por objeto reafirmar las funciones jurisdiccionales de la Contraloría Departamental de la República, sino que no deroga expresamente artículos de leyes anteriores que establecen ciertas causales o procedimientos para el proceso coactivo fiscal; así el art. 77 de la Ley de Control Fiscal único vigente de dicha disposición legal establece las infracciones o causales que genera el proceso coactivo fiscal en sus incisos del a) al g), pues conforme con los arts. 47 al 51 de la Ley 1178 le reasigna a la Contraloría General de la República  la facultad de dictaminar indicios de responsabilidad civil sin que se le otorgue competencias ajenas a su naturaleza de órgano superior de control gubernamental externo posterior, de lo que se infiere que en un proceso legal que busque el cumplimiento de las obligaciones económicas para con el Estado (contencioso fiscal), dicha entidad solo puede emitir el dictamen de responsabilidad civil que es considerado como prueba preconstituida o en su caso presentar demanda ante el Juez Coactivo Fiscal Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario que forma parte del Poder Judicial.

Dentro de este contexto los procesos coactivos fiscales son tramitados ante el Juzgado Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario, ya que así lo ha desarrollado la legislación posterior a la Ley 1178 como es la Ley de Organización Judicial de 18 de feberero de 1993 en sus arts. 129, 157 y 109 que incorporó a los Juzgados Administrativos, asignándoles competencias a los jueces en materia administrativa, coactiva fiscal y tributaria como las atribuciones de la Sala en materia administrativa. Por lo expuesto se llega a las siguientes conclusiones: a) la segunda parte del art. 54 de la Ley 1178 de 20 de julio de 1990, cuya inconstitucionalidad solicita el recurrente,  tiene por objeto derogar las Leyes Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema de Control Fiscal, con excepción de los artículos que se refieren a las causales que generan el proceso coactivo fiscal y su tramitación por la Ley respectiva; b) no dispone la derogación expresa de los arts. 3, 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República , así como el art. 77 de la Ley de Control Fiscal, sin que ello conlleve a la prohibición de su modificación a través de una Ley posterior, para que las causas coantencioso-fiscales sean conocidas y tramitadas por el Poder Judicial mediante el Juez Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario; c) por mandato de principio jurídico posterior deroga la anterior, los arts. 41, 43, 44, 46, 47, 50, 51, de la Ley SAFCO de 20 de julio de 1990 y los arts. 129, 157, 109 y 301 LOJ de 13 de febrero de 1993 modificaron cualquier disposición jurídica anterior que le otorgue a la Contraloría General de la República funciones jurisdiccionales, disponiendo que las causas contenciosas fiscales sean conocidas por el Poder Judicial; d) para solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad de los arts. 3, 4 y 5 de Lay Orgánica de la Contraloría General de la República, así como del art. 77 de la Ley del Sistema de Control Fiscal, el recurrente debía presentar un Recurso Directo de Inconstitucionalidad contra los artículos mencionados dado que la segunda parte del art. 54 de la Ley 1178 no ordena su vigencia permanente o su nueva proclamación,  no teniendo fundamento jurídico constitucional el presente control por parte del Tribunal Constitucional; e) el control constitucional tiene por objeto eliminar del ordenamiento jurídico disposiciones legales contrarias a la Constitución Política del Estado. En consecuencia, no es procedente la declaratoria de inconstitucionalidad de artículos que no producen efectos jurídicos por referirsse a las funciones que desempeñaba la Contraloría General de la República. Por lo señalado al no existir contravención a los preceptos constitucionales solicita se declare la constitucionalidad de la segunda parte del art. 54 de la Ley 1178 de 20 de julio de 1990 (Ley SAFCO).

II. CONCLUSIONES

De lo expuesto precedentemente se concluye en lo siguiente:

II.1El Diputado Nacional Luis Ricardo Colpari Diaz interpone recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad de la segunda parte del art. 54 de la Ley SAFCO (L. 1178) por cuanto son preceptos que vulneran los arts. 2, 116.III), 154, 155 y 228 de la Constitución Política del Estado, haciendo una relación cronológica del origen y naturaleza de los juicios coactivos fiscales, con los fundamentos que se hallan resumidos precedentemente.

II.2 Notificado con este recurso, el Presidente del H. Congreso Nacional, Hormando Vaca Diez se apersona y contesta la demanda fundamentado la constitucionalidad de las normas legales impugnadas en la forma que igualmente se sintetiza en el capítulo I de esta resolución. Y pidiendo se declare la constitucionalidad de la segunda parte del art. 54 de la Ley SAFCO.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

De acuerdo con lo dispuesto por el art. 54 LTC,  "el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad procederá  contra toda ley,  decreto o cualquier género  de resolución no judicial, contraria a la Constitución Política del Estado como acción no vinculada a un caso concreto", es decir,  que este recurso es una acción de puro derecho en la que el Tribunal Juzgador debe confrontar el texto de la norma impugnada con el de la Constitución, para determinar  si hay contradicción en sus términos, con el objeto de realizar el control correctivo de la norma  y así depurar el ordenamiento jurídico del Estado. Consecuentemente corresponde analizar si la segunda parte del art. 54 de la Ley 1178 de 20 de julio de 1990 (Ley SAFCO), es contraria a los arts. 2, 116.III), 54, 55 y 228 CPE, para lo cual cabe mencionar disposiciones legales inherentes al caso.

III.1 La segunda parte del art. 54 de la Ley 1178 de 20 de julio de 1990 (Ley SAFCO) dispone: Se derogan las siguientes disposiciones -… “- Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, con excepción de los arts. 3º, 4º sin el inciso b) y 5º; asimismo la Ley del Sistema de Control Fiscal, con excepción del artículo 77º correspondiente al D.L. 14933 de 29 de septiembre de 1977.

III.2 El art. 2 CPE señala que  “La soberanía reside en el pueblo; es inalienable e imprescriptible; su ejercicio está delegado a los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. La independencia y coordinación de estos poderes es la base del gobierno. Las funciones del poder público: legislativa, ejecutiva y judicial, no pueden reunidas en un mismo órgano”. A su vez el art. 116.III) de la misma Ley Fundamental determina: “La facultad de juzgar en la vía ordinaria, contenciosa y contencioso-administrativo y la de hacer ejecutar lo juzgado corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales y jueces respectivos, bajo el principio de unidad jurisdiccional”.

Por su parte el art. 154 constitucional señala: Habrá una oficina de contabilidad y contralor fiscales que se denominará Contraloría General de la República. La Ley determinará las atribuciones y responsabilidades del Contralor General  y de los funcionarios de su dependencia.(…)”. Para luego establecer en su art. 155: “La Contraloría General de la República tendrá el control fiscal sobre las operaciones de entidades autónomas, autárquicas y sociedades de economía mixta. La gestión anual será sometida a revisiones de auditoria especializada. (…)”,  y a su vez, el art. 228 de la misma Ley Fundamental determina que  “La Constitución Política del Estado es la Ley suprema del ordenamiento jurídico nacional. Los tribunales, jueces y autoridades la aplicarán con preferencia a las leyes, y éstas con preferencia a cualesquiera otras resoluciones”.

III.3 La Ley 1178 en la segunda parte del art. 54 dispone en forma excepcional  la vigencia temporal de los arts. 3º, 4º en su inc.b) y art. 5º de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la Republica, esto se debió fundamentalmente a que al entrar en vigencia la Ley 1178 (20-VII-90),  se encontraba  vigente la Ley de Organización Judicial de 1972, de no haber sido así, nos hubiésemos enfrentado a un vacio legal que pudo ocasionar un caos jurídico ante la imposibilidad de determinar qué autoridad  tenia la competencia para conocer los informes de auditoria con indicios de responsabilidad civil.

III.4 La Ley 1455 de 18 de febrero de 1993, no deroga en forma expresa los  arts. 3ª, inc.b) del 4º y  art. 5º de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la Republica, sin embargo  el art. 300 de la citada Ley (LOJ) parágrafo segundo…..señala: “…quedan asimismo abrogadas y derogadas todas las disposiciones contrarias a la presente ley…”,  precepto que claramente nos  lleva a la conclusión de que en forma tácita los tres artículos han sido derogados, aspecto que se encuentra  expresamente señalado en el titulo VI capitulo IX de la Ley de Organización Judicial, que crea la jurisdicción administrativa.

El art. 52 de la Ley 1178,  eleva a rango de Ley el  DL 14933 de 29 de septiembre de 1977. El Procedimiento Coactivo Fiscal en su art. 1° establece el ámbito  de aplicación de la competencia de la Contraloría, siendo el art. 77 de la Ley del Sistema de Control Fiscal el  instrumento que permite la aplicación del Procedimiento Coactivo Fiscal, por lo que esta norma deberá quedar vigente hasta la dictación de un nuevo Procedimiento Coactivo Fiscal

III.5 Los procesos coactivos fiscales, de acuerdo con las normas legales vigentes, son tramitados en todas sus instancias y fases en la justicia ordinaria, tal como lo dispone la Ley de Organización Judicial de 18 de febrero de 1993 en sus artículos 129, 157 y 109 mediante los cuales se crean los Juzgados Administrativos, asignándoles competencia a los jueces en materia administrativa, coactiva fiscal y tributaria, así como las atribuciones de las Salas Sociales y Administrativas de los Distritos Judiciales y a la Sala Social y Administrativa de la Corte Suprema de Justicia.

En lo que respecta al art. 77 de la Ley del Sistema de Control Fiscal, según se ha indicado anteriormente, viene a ser una norma transitoria o coyuntural, por lo mismo con una vigencia que no es permanente por lo que tampoco implica un conflicto jurídico-constitucional que amerite un pronunciamiento de este Tribunal.

De ello se desprende que la segunda parte del art. 54 de la Ley 1178 de 20 de julio de 1990, cuya inconstitucionalidad se demanda en lo que toca a las salvedades dadas para la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, al haber quedado derogadas las mismas en la forma que se explica en el parágrafo III.3 de los fundamentos expuestos, es decir por haberse operado una tácita derogación por efecto de una ley posterior (LOJ de 18 de febrero de 1993, art. 300), ya no corresponde pronunciarse sobre su inconstitucionalidad.

III.6Así examinada la problemática, y analizadas las normas transcritas precedentemente, se establece que no vulneran ni contradicen los arts. 2, 116. II), 154, 155 y 228 CPE. El primero determina que las funciones de los tres poderes del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial) no pueden ser reunidas en el mismo órgano, lo que no sucede en el caso de autos por cuanto la jurisdicción coactiva fiscal, de acuerdo con la Ley de Organización Judicial, es ejercida por el Poder Judicial. No contrarían tampoco al seguno precepto constitucional (116.III) para juzgar en la vía contencioso-fiscal que establece la facultad del Poder Judicial de hacerlo con plena jurisdicción.

Finalmente, no se da la vulneración de los arts. 154 y 155 de la Ley Fundamental, por cuanto las atribuciones de la Contraloría General de la República han sido establecidas por la Ley 1178, y entre ellas no se encuentra la de juzgar por la vía administrativa como se hacía en el sistema anterior a la vigencia de dicha ley, cuando entonces asumía las funciones de juez y de parte. En cuanto al art. 228 CPE que reconoce la primacía de la Constitución, la segunda parte del art. 54 de la Ley 1178 de 20 de julio de 1990, cuya inconstitucionalidad se demanda a través del presente recurso, no contradice ni altera la jerarquía normativa prevista por el citado art. 228 CPE.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los artículos 120.1ª CPE; 7 inc. 1), 54 y siguientes de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), con relación a los arts. 3º, 4.b) y art. 5 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, al haberse producido su tácita derogatoria por Ley 1455 de 18 de febrero de 1993, por tanto inexistentes, no es pertinente declarartoria alguna de constitucionalidad o inconstitucionalidad por no estar ya insertos en el ordenamiento jurídico. En cuanto al acápite relativo al art. 77 de la Ley del Sistema de Control Fiscal, se declara la CONSTITUCIONALIDAD de la segunda parte del art. 54 de la Ley 1178 de Administración y Control Gubernamentales (LSAFCO) de 20 de julio de 1990.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional

No intervienen el Decano Dr. Willman Ruperto Durán Ribera por encontrarse con licencia y la Magistrada Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas por estar haciendo uso de su vacación anual.

 Dr. René Baldivieso Guzmán PresidentE         Dr. José Antonio Rivera Santivañez DECANO EN EJERCICIO          

 Dra. Martha Rojas Álvarez MAGISTRADA     Dr. Rolando Roca Aguilera MAGISTRADO             

Dr. Walter Raña Arana

       MAGISTRADO