SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1244/2004-R

SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1244/2004-R

Sucre, 3 de agosto de 2004

Expediente:                           2004-09113-19-RAC

Distrito:                                  La Paz

Magistrado Relator:             Dr. Willman Ruperto Durán Ribera

En revisión la Resolución 249/2004 cursante de fs. 79 a 80 vta., pronunciada el 19 de mayo por la Sala Civil Tercera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Juan Pablo Escobari Valdivia contra Alfonso García Salaves, Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR),  alegando la vulneración de sus derechos al trabajo y a una remuneración justa.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

En la demanda presentada el 13 de mayo de 2004 (fs. 41 a 45), el recurrente afirma  que  prestó servicios profesionales al FNDR, durante cinco años habiendo sido institucionalizado como funcionario de carrera en el cargo de Jefe del Departamento de Finanzas mediante un proceso llevado adelante el año 2001, homologado por la Superintendencia del Servicio Civil mediante Resolución Administrativa (RA) SSC-017-2002 de 16 de julio.

Refiere que en el desempeño de su función, el 19 de febrero de 2003 detectó y denunció el desvío de fondos fiscales a cuentas particulares, lo que determinó el inicio de un proceso administrativo contra todas las personas supuestamente involucradas, incluido él; de ese modo mediante memorando DE-DKH-124-ME/03 de 22 de julio de 2003, el Director Ejecutivo del Fondo le comunicó que a partir de esa fecha quedaba suspendido de sus funciones en tanto se ventile el proceso administrativo que concluyó con la Resolución Sumarial 023/2003 de 20 de agosto que lo responsabilizó administrativamente, disponiendo su suspensión de su función por veinte días calendario, sin goce de haberes; determinación contra la que interpuso el recurso de revocatoria al considerarla atentatoria a su dignidad profesional y personal adjuntando al efecto nueva prueba documental, sin embargo la posición de la sumariante una vez más mostró su falta de objetividad en la valoración de la prueba pues mediante Resolución Sumarial 027/2003 de 8 de septiembre agravó la sanción original de veinte días de suspensión a treinta días; determinación injusta contra la que interpuso recurso jerárquico ante la Superintendencia del Servicio Civil, entidad que emitió la RA SSC/IRJ/171/2003 de 17 de noviembre, que anuló obrados hasta la Resolución Sumarial 020/2003 de 23 de julio.

En consecuencia, al presente no existe proceso al haber sido anulado y por lo tanto tampoco existe sanción, razón por la que en reiteradas ocasiones, adjuntando la Resolución de la Superintendencia del Servicio Civil solicitó al FNDR la cancelación de los treinta días de haberes con los cuales se le habría sancionado además de la duodécima de su aguinaldo que por derecho le corresponde, recibiendo como respuesta la nota DE-AL-YM 0567.CAR/03 de 3 de marzo de 2004, por la cual el Director Ejecutivo del FNDR le señaló que era inatendible su solicitud en virtud a que la Resolución de la Superintendencia del Servicio Civil no contemplaba su reincorporación como tampoco el carácter retroactivo de la misma, anunciándole además que estaba acudiendo a la vía contenciosa administrativa, en cuyo merito actualmente le niegan el pago solicitado, sin tener en cuenta que por expresa permisión del art. 37 del Decreto Supremo (DS) 26319 de 15 de septiembre de 2001 (Reglamento de recursos de revocatoria y jerárquico para la carrera administrativa) las resoluciones Administrativas definitivas dictadas por la Superintendencia son de ejecución inmediata y de cumplimiento obligatorio para las partes intervinientes y que la interposición de una demanda contenciosa administrativa no suspende la ejecución o efectos de las resoluciones administrativas definitivas dictadas por el Superintendente.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados  

El recurrentes estima que se han vulnerado sus derechos al trabajo y a recibir una justa remuneración.

I.1.3. Autoridad recurrida y petitorio

De acuerdo a lo relatado, plantea recurso de amparo constitucional contra Alfonso García, Director Ejecutivo del FNDR, solicitando sea declarado procedente, en consecuencia, se ordene al referido Fondo cumpla en forma inmediata con la RA SSC/IRJ/171/2003 de 17 de noviembre, disponiendo que en el día se proceda al pago de su salario adeudado y la respectiva duodécima, en vista de la ilegal suspensión de sus funciones, sea con imposición de daños, perjuicios y costas.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional

La audiencia pública se realizó el 19 de mayo de 2004 (fs. 76 a 78), donde se suscitaron las siguientes actuaciones:

I.2.1. Ratificación del recurso

El recurrente ratificó los términos de su demanda.

I.2.2. Informe de la autoridad recurrida

En el informe escrito que corre de fs. 50 a 52, la apoderada de la autoridad recurrida sostiene lo siguiente: a) el recurrente fue sometido a cuatro procesos administrativos internos a denuncia de la máxima autoridad ejecutiva de la institución por su activa participación en los desembolsos efectuados a los Gobiernos Municipales de Portachuelo, Camiri, Warnes y Cotoca, que fueron desviados a cuentas particulares; hechos delictivos que actualmente están siendo investigados en la vía penal; b) el ejecutivo del FNDR en conocimiento del informe de auditoria especial emitida por la Unidad de Auditoria Interna de la institución estableció indicios de responsabilidad administrativa contra el recurrente, habiendo presentado denuncia por la contravención de disposiciones del ordenamiento jurídico ante la Sumariante. Desarrollado el procedimiento se estableció su responsabilidad administrativa, imponiéndole la sanción de suspensión del ejercicio de sus funciones por veinte días, sin goce de haberes, determinación impugnada por el afectado a través del recurso de revocatoria. Analizada la prueba en la etapa de la impugnación la Sumariante estableció que la situación procesal del demandado se había agravado, por lo que modificó la sanción imponiéndole treinta días de suspensión, sin goce de haberes. Nuevamente el recurrente impugnó esa decisión ante la Superintendencia del Servicio Civil a través del recurso jerárquico, instancia que anuló obrados hasta la Resolución Sumarial 023/2003, determinación impugnada por la institución en la vía contencioso administrativa que se encuentra en trámite en la Corte Suprema de Justicia; c) en el recurso el actor denuncia que la Sumariante estaba parcializada y con la consigna de alejarlo del cargo, sin embargo, éste no la recusó tampoco impugnó las determinaciones del proceso administrativo en la vía contencioso administrativa. Aclaró que la sanción impuesta al recurrente se agravó porque en la etapa de la impugnación éste presentó como prueba de descargo una nota que fue determinada como falsa en la auditoria interna; d) el actor no cumplió sus funciones al haber efectuado abandono de las mismas pese a lo cual nunca se le aplicó sanción alguna por las altas funciones de dirección que desempeñaba. Por otra parte, el FNDR fue condescendiente con el recurrente pues lo suspendió con goce de haberes en tanto se ventilaba el proceso sumario; asimismo a través del memorando interno DE-DKH-273.MEM/03 de 11 de septiembre, se le comunicó el preaviso correspondiente en mérito a que su puesto había sido suprimido de la nueva estructura de la institución, es decir que en todo momento respetó sus derechos laborales; e) la Resolución de la Superintendencia del Servicio Civil que dispuso la anulación del procedimiento no tiene carácter retroactivo, en todo caso la reincorporación o no del recurrente debió ser determinada en forma expresa. En cuanto al pago de los días que el actor estuvo cumpliendo la sanción administrativa, no puede ser dispuesta por no haberse ordenado expresamente en la Resolución, en todo caso éste pudo solicitar la aclaración, complementación y enmienda de la misma y no lo hizo, precluyendo de ese modo su derecho. Por lo expuesto solicitó se declare improcedente el recurso.

I.2.3. Resolución

La Resolución 249/2004 cursante de fs. 79 a 80 vta., pronunciada el 19 de mayo de 2004 por la Sala Civil Tercera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, declara procedente el recurso, sin costas por ser excusable, bajo estos fundamentos: 1) las Resoluciones Administrativas dictadas por la Superintendencia del Servicio Civil, deben ser cumplidas inexcusablemente aunque hubieran sido impugnadas en la vía contencioso administrativa; 2) el comportamiento administrativo asumido por el FNDR, a través de sus Resoluciones Sumariales 020/2003, 023/2003 y 027/2003, de julio, agosto y septiembre, respectivamente vulneran el debido proceso administrativo, pues no son resultado de un proceso propiamente dicho; asimismo se lesionó el derecho de petición del actor al no haber dado una respuesta pronta y oportuna que resuelva el objeto impetrado.

II. CONCLUSIONES

Realizada la revisión y compulsa de los antecedentes, se llega a las siguientes conclusiones:

II.1.  El Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Desarrollo Rural, a través del

memorando DE-DKH-124.ME/03 de 22 de julio de 2003 comunicó al recurrente, que con la finalidad de garantizar el debido proceso y preservar sus derechos constitucionales, a partir de esa fecha quedaba suspendido de las funciones de Jefe del Departamento Financiero, suspensión que no implicaba su retiro, por lo que sus haberes permanecerían en custodia y a su nombre, en tanto se ventile el proceso administrativo interno que ese día se estaba instruyendo sustanciarlo (fs. 1).

II.2.  Mediante Resolución Sumarial 020/2003 de 23 de julio, la Sumariante del FNDR citó y emplazó al actor a efecto de que asuma defensa en el “proceso administrativo instaurado en su contra” en el término de diez días hábiles desde su legal citación, presentando los justificativos y los descargos correspondientes. Luego mediante Resolución Sumarial 023/2003 de 20 de agosto, estableció responsabilidad administrativa contra el recurrente por incumplimiento del Manual de Descripción de Puestos aprobado mediante Resolución DUF 021/2002 de 8 de mayo, incumplimiento del Manual de Organización y Funciones aprobado mediante Resolución de Directorio Único de Fondos 002/2002  de 17 de enero, en lo que respecta a las funciones que debe cumplir la Jefatura de Finanzas e incumplimiento del art. 8 incs. b) y e) de la Ley del Estatuto del funcionario público, disponiendo su suspensión del ejercicio de sus funciones por veinte días calendario (fs. 3-6).

 II.3. Mediante memorando interno del Gerente de Administración y Desarrollo del FNDR dirigido al recurrente se le comunicó que por instrucciones de la Dirección Ejecutiva, en cumplimiento de la Resolución Sumarial anterior, quedaba suspendido de sus funciones por el plazo de veinte días calendario, debiendo reincorporarse a la institución el 10 de septiembre de 2003 (fs. 7).

II.4.  Contra la Resolución anterior el actor interpuso recurso de revocatoria resuelto mediante Resolución Sumarial 027/2003 de 8 de septiembre, que revocó parcialmente el contenido de la Resolución Sumarial 023/2003, modificando la sanción impuesta al recurrente, aplicándole la suspensión de treinta días calendario del ejercicio de sus funciones, persistiendo la responsabilidad administrativa  establecida en su contra (fs. 8-9)

         Mediante memorando interno de 11 de septiembre de 2003 (fs. 10), dirigido al recurrente por el Gerente de Administración y Desarrollo del FNDR se le comunicó que por instrucciones de la Dirección Ejecutiva, en cumplimiento de la Resolución Sumarial 027/2003, quedaba suspendido de sus funciones por diez días calendario, sin goce de haberes.

II.5.  En la misma fecha (11 de septiembre de 2003), por memorando interno DE-DKH-273.MEM/03 el Director Ejecutivo a.i del FNDR comunicó al recurrente que el 30 de julio de ese año se había aprobado la reestructuración del FNDR, en virtud a la cual la descripción de su cargo, item y salario quedó modificado, por lo que el memorando constituía un preaviso de treinta días para suspenderle de sus funciones (fs. 66).

         Mediante nota de 8 de octubre de 2003 (fs. 65) el recurrente comunicó al Director Ejecutivo del FNDR que antes de que se cumpla el preaviso otorgado para la cesación de sus funciones en el FNDR que vencía el 11 del mismo mes, le hacía conocer su decisión de abandonar la entidad para poder salir al mercado y ofrecer sus servicios profesionales (fs. 65).

II.6.  El 17 de noviembre de 2003, el Superintendente General del Servicio Civil emitió la RA SSC/IRJ/171/2003 (fs. 12 -14), por la que anuló obrados hasta la Resolución Sumarial 020/2003 de 23 de julio, sobre cuya base la Sumariante del FNDR emitió la Resolución Sumarial 023/2003 de 20 de agosto que declaró al recurrente sujeto de responsabilidad administrativa por incumplimiento del Manual de Descripción de Puestos y Manual de Organización y Funciones de esa entidad y por infracción de las disposiciones contenidas en el Estatuto del funcionario público, bajo los siguientes fundamentos: 1) no existe propiamente un auto de apertura de proceso administrativo contra Juan Carlos Escobari Valdivia, pues el acto administrativo contenido en la Resolución Sumarial 020/2003 se limitó a determinar que se notifique, cite y emplace al referido para que asuma su defensa en el proceso administrativo, como si existiera antes de esa actuación procesal una decisión anterior de la misma autoridad que hubiera definido la apertura del proceso administrativo; aún en el caso de que a dicha Resolución se le diera el carácter de Auto de Apertura de proceso administrativo, carece de un requisito esencial cual es la definición precisa de la falta o contravención del servidor público; 2) la Resolución 023/2003 tampoco tiene validez porque no cita las disposiciones legales del mencionado Manual de Descripción de Puestos y del señalado Manual de Organización de funciones que tiene por infringidas y, además, hace referencia al incumplimiento de principios de orden general del Estatuto del Funcionario Público, que ni siquiera fueron invocados en la Resolución inicial.

II.7.  A través de la carta de 22 de enero de 2004, el actor solicitó al FNDR le cancele los treinta días de suspensión de que fue objeto como resultado del proceso administrativo interno que fue anulado por la Superintendencia del Servicio Civil. El Director Ejecutivo a.i del FNDR, Fernando Amelunge, indicó que era improcedente la petición en mérito a que la RA SSC/IRJ/171/2003 de 17 de noviembre, “no contempla su reincorporación como tampoco el carácter retroactivo de la misma”, anunciándole que estaban acudiendo al proceso contencioso administrativo (fs. 15).

 

II.8.  Mediante memorial presentado el 4 de diciembre de 2003 (fs. 60 -62), el FNDR interpuso demanda contencioso administrativa impugnado las Resoluciones Administrativas SSC/IRJ/170/2003 y SSC/IRJ/171/2003 de 17 de noviembre, emitidas por la  Superintendente General del Servicio Civil e Intendente de Recursos Jerárquicos, la que fue admitida por decreto de 6 del mismo mes y año (fs. 59).

        

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El recurrente alega que no obstante que el Superintendente General del Servicio Civil mediante Resolución Administrativa SSC/IRJ/171/2003 de 17 de noviembre,  anuló obrados hasta la Resolución Sumarial 020/2003 de 23 de julio, y por consiguiente inexistente el proceso administrativo abierto en su contra como la sanción determinada en el mismo, el recurrido se niega a cancelarle los 30 días de haberes con los cuales fue sancionado y la duodécima de su aguinaldo que por derecho le corresponden, arguyendo que la Resolución de la Superintendencia no contempla su reincorporación y tampoco el carácter retroactivo de la misma, además que habían acudido a la vía contenciosa administrativa, lo que lesiona sus derechos al trabajo y a una remuneración justa. En ese sentido, corresponde, en revisión, analizar si en la especie se debe otorgar la tutela pretendida, tomando en consideración los caracteres propios de este recurso extraordinario.

III.1.   El Estatuto del Funcionario Público, creó la Superintendencia del Servicio Civil, con el objetivo de supervisar el régimen y gestión de carrera administrativa en las entidades públicas comprendidas en el ámbito de aplicación del Estatuto, velando por la aplicación de los principios de eficiencia y eficacia en la función pública, el logro de resultado por la gestión, la dignidad y los derechos de los servidores públicos (art. 58). 

Conforme a lo anotado, el Superintendente General de Servicio Civil, tiene, entre sus atribuciones, la de conocer y resolver los recursos jerárquicos planteados por aspirantes a funcionarios de carrera, o funcionarios de carrera públicos, relativos a controversias sobre ingreso, promoción o retiro de la función pública, o aquellos derivados de procesos disciplinarios [(art. 61 inc. a)].

Las Resoluciones emitidas por el Superintendente del Servicio Civil, de acuerdo al art. 62.II del EFP, son definitivas y no admiten, en la vía administrativa, recurso ulterior alguno, salvo el contencioso administrativo.  Asimismo, conforme al art. 37 del DS 26319 de 15 de septiembre de 2001, Reglamento de Recurso de Revocatoria y Jerárquico para la carrera administrativa, esas Resoluciones Administrativas son de ejecución inmediata y cumplimiento obligatorio para las partes intervinientes, señalando en el páragrafo II, que la interposición de una demanda contencioso administrativa, no suspenderá la ejecución o efectos de las resoluciones administrativas definitivas dictadas por el Superintendente.

El incumplimiento de esas Resoluciones, de acuerdo al art. 37.II del DS 26319, implica infracción de las normas, principios y procedimientos relativos a la Carrera Administrativa establecida por el Estatuto del funcionario público, y los infractores están sujetos al régimen de la responsabilidad por la función pública establecida por la LSAFCO y sus reglamentos.  Asímismo, la autoridad administrativa que rehusare o retardare injustificadamente el cumplimiento de una resolución administrativa definitiva dictada por el Superintendente, incurriendo en conductas tipificadas como delitos, podrá ser denunciada por el interesado ante el ministerio Público, para su procesamiento conforme a Ley.

III.2.   En la especie, el Superintendente General del Servicio Civil emitió la RA SSC/IRJ/171/2003, que anuló los obrados del proceso administrativo interno seguido contra el recurrente hasta la Resolución Sumarial 020/2003 de 23 de julio, que dispone la citación, notificación y emplazamiento del referido para que asuma defensa dentro del proceso administrativo. Frente a ello, el recurrente -entendiendo inexistente ese proceso administrativo-, solicitó la cancelación de los treinta días que estuvo suspendido sin derecho a haberes, como consecuencia de la sanción que le fue impuesta dentro del proceso en cuestión, empero, el recurrido se negó a dar curso a su solicitud, arguyendo que la Resolución Administrativa de la Superintendencia no ordenaba su reincorporación, que la misma no tenía carácter retroactivo y por último que dicha Resolución fue impugnada en la vía contencioso administrativa.

Sobre el particular, conviene precisar que si bien la RA SSC/IRJ/171/2003, no se pronunció expresamente sobre la sanción impuesta al recurrente, no es menos cierto que anuló obrados hasta la Resolución Sumarial, inclusive, en la que se dispuso la suspensión del recurrente, y como lógica consecuencia, quedó sin efecto la sanción impuesta, consistente en la suspensión de sus funciones por el término de treinta días. En virtud a ello, el actor solicitó la cancelación de sus haberes por ese lapso, no siendo evidente -como sostuvo el recurrido-, que hubiera pedido la reincorporación a la Institución.

Por otra parte, un razonamiento en sentido de que la Resolución de la Superintendencia no tiene carácter retroactivo -como sostiene el demandado- es incorrecto, pues con ese criterio, las Resoluciones no tendrían eficacia jurídica; cuando conforme al  citado art. 37 del DS 26319, son de ejecución inmediata y cumplimiento obligatorio para las partes intervinientes.

Finalmente, respecto al argumento del recurrido, respecto a que la Resolución del Superintendente fue impugnada en la vía contencioso administrativa, y que por tal motivo no podía atender la solicitud del recurrente, cabe recordar que, de acuerdo a la norma contenida en el art. 37.II del DS 26319 antes citada, la interposición de una demanda contencioso administrativa, no suspenderá la ejecución o efectos de las resoluciones administrativas definitivas dictadas por el Superintendente.

Por consiguiente, el Director Ejecutivo del FNDR, cometió un acto ilegal, al no acceder a la solicitud del recurrido, pues no consideró lo establecido en las normas antes aludidas y, específicamente, el art. 37 del DS 26319; vulnerando con ello el derecho del recurrente a una remuneración justa por su trabajo, toda vez que si bien en ese lapso el actor estuvo suspendido de sus funciones, no es menos cierto que  esa suspensión fue impuesta como sanción dentro de un proceso disciplinario que al presente ha sido anulado.

De todo lo expuesto, se concluye que la Corte de amparo, al haber declarado procedente el recurso, ha valorado correctamente los datos  del proceso, las normas legales y principios constitucionales aplicables al mismo.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 19.IV, 120.7ª de la CPE, 7 inc.8) y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional, con los fundamentos expuestos, APRUEBA la Resolución 249/2004 cursante de fs. 79 a 80 vta., pronunciada el 19 de mayo de 2004 por la Sala Civil Tercera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, con la complementación de disponer que a la brevedad posible se cancele al recurrente por los treinta días de la suspensión y la duodécima correspondiente.

 

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

No intervienen el magistrado Dr. René Baldivieso Guzmán, por estar con licencia.

Fdo. Dr. Willman Ruperto Durán Ribera

PRESIDENTE

Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas

DECANA EN EJERCICIO

Fdo. Dr. José Antonio Rivera Santivañez

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Artemio Arias  Romano

MAGISTRADO