SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1493/2004-R

SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1493/2004-R

Sucre, 16 de septiembre de 2004

                   Expediente:                 2004-08774-18-RAC

                   Distrito:                        La Paz

                   Magistrado Relator:    Dr. Willman Ruperto Durán Ribera

En revisión la Resolución 29/04-SSA-I de 14 de julio de 2004, cursante de fs. 282 a 283, pronunciada por la Sala Social y Administrativa Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Ricardo Javier Escóbar Salguero, en representación de la Compañía de Suministros y Servicios Oriental S.R.L. contra Jorge Treviño Paredes, Contralor General de la República a.i., alegando la vulneración de los derechos a la igualdad, a la seguridad jurídica, al trabajo y a la defensa, consagrados por los arts. 6-II, 7.a) y d) y 16-II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

Por memorial presentado el 24 de marzo de 2004, cursante de fs. 65 a 68, el recurrente asevera que el 17 de octubre de 1996, la Compañía de Suministros y Servicios Oriental S.R L. (CSSO), a la que representa, suscribió un contrato con la Alcaldía Municipal de El Alto para la provisión, instalación y funcionamiento de un sistema de semáforos para esa ciudad, que fue cumplido en su totalidad a satisfacción de las autoridades municipales, quienes el 30 de septiembre de 1998 suscribieron el acta de recepción provisional  y el 29 de abril de 1999 el acta de recepción definitiva, en cuyo mérito la empresa al día siguiente entregó la garantía de Buena Ejecución y Calidad con vigencia de un año, que expiró el 30 de abril de 2000 al no haberse presentado observación ni reclamo alguno por defectos o vicios del sistema contratado, por lo que la CSSO quedó liberada de toda responsabilidad.

No obstante, la Contraloría General de la República (CGR), sin tomar en cuenta los antecedentes expuestos, dentro de un trabajo de control externo posterior, incluyó ilegal y arbitrariamente a la CSSO en el dictamen de Responsabilidad Civil por “incumplimiento de contrato”, atentando sus derechos, pues, como se tiene referido, la empresa cumplió con las obligaciones contenidas en el contrato de 17 de octubre de 1996 conforme las autoridades municipales certificaron en la entrega definitiva y quedó liberada una vez vencido el plazo de garantía, ya que durante ese lapso la Contraloría no ejerció función fiscalizadora estableciendo algún hallazgo de responsabilidad atribuible al contratista, ni el órgano estatal contratante demandó a CSSO por algún vicio oculto o defecto.

Agrega que el control externo posterior sobre el cumplimiento y la correcta ejecución del contrato por parte del contratista no puede efectuarse en cualquier tiempo, ante la existencia de un contrato en el que señala los plazos por los que se mantiene y se garantiza la responsabilidad, ya que si la garantía de buena ejecución fuera indefinida e implícita o tácita en los contratos de obra con el Estado, ninguna empresa se arriesgaría a suscribirlos, careciendo de sentido la cláusula de plazo de responsabilidad del contratista desde la entrega definitiva, porque tal previsión contractual no sería respetada por la Contraloría, perdiendo el contrato su calidad de ley entre partes y generando una incertidumbre por tiempo indefinido.

Añade con relación a los cargos de responsabilidad civil, que el dictamen atribuye a CSSO el cambio de especificaciones en el cable de interconexión, sin embargo, esta situación fue el resultado de un acto unilateral y arbitrario de CSSO ya que cumplió con la obligación que le imponía la cláusula novena del contrato de aceptar y ejecutar la orden de cambio impartida por el Supervisor de obras, de modo que fue ese acto administrativo el que puso fin a dicho aspecto; la cuestión relativa al incumplimiento en el plazo de ejecución del contrato fue también resuelta por la administración municipal mediante la orden de cambio que establece un nuevo cronograma, reconociendo que fue la causante directa de los atrasos en la ejecución de la obra; además los actas de entrega provisional y definitiva, son actos administrativos definitivos, que pusieron término a todas las obligaciones que asumió el contratista en el contrato de obra, con valor y fuerza de cosa juzgada administrativa por lo que estando resueltos todos los puntos por la Administración Municipal mediante actos expresos, no correspondía a la Contraloría ejercer control posterior ni modificar esos actos por expreso mandato del art. 37 de la Ley del Sistema de Administración y Control Gubernamentales (LACG), sino que debió concretarse a determinar la responsabilidad de las autoridades públicas que las autorizaron y emitieron expresamente, si consideraba que con esos actos provocaron daños a los intereses estatales y no emitir un dictamen que responsabiliza a la empresa que representa por causas imputables a la municipalidad. 

De otra parte, la Contraloría durante el procedimiento efectuó un acto de verificación física de comprobación de fallas en el sistema de intercomunicación como supuesto resultado del cambio de especificación del cable empleado, convocando a ese acto únicamente a los representantes de la Alcaldía de El Alto, prescindiendo de la intervención de los técnicos y personas de CSSO, es decir generó una prueba sin noticia de parte contraria desconociendo la  imparcialidad con la que debió actuar.

Además la Contraloría no revisó el comportamiento de la entidad contratante, ya que de haberlo hecho, hubiera establecido el incumplimiento de la Alcaldía de El Alto respecto del pago del saldo del precio estipulado y de los compromisos que asumió por documento de 29 de abril de 1999, sin reparar que ese incumplimiento provoca daño económico al Estado porque la Alcaldía deberá responder ante el contratista por los daños y perjuicios que ocasiona su incumplimiento.

En el entendido de que el control externo a cargo de la Contraloría General de la República concluye con el dictamen final que emite el contralor, con el que se agota la vía administrativa, sin existir recurso ulterior y siendo que el mismo será remitido a la Alcaldía de El Alto para que inicie proceso coactivo fiscal y que la demanda ocasionará a la empresa que representa un daño irreparable por las medidas cautelares que se puedan adoptar, interpone el presente recurso.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Alega la vulneración de los derechos de la empresa que representa a la igualdad, a la seguridad jurídica, al trabajo y a la defensa.

I.1.3. Autoridad recurrida y petitorio

De acuerdo a lo expuesto, interpone recurso de amparo contra Jorge Treviño Paredes, Contralor General de la República a.i., solicitando sea declarado procedente con daños y perjuicios, por ende, nulos y sin valor los cargos de responsabilidad civil contra la CSSO contenidos en el Dictamen Final de Auditoria de Control Posterior CGR-1/D-083/2003 de 23 de diciembre.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de Amparo Constitucional

Efectuada la audiencia el 14 de julio de 2004, sin la presencia del representante del Ministerio Público, conforme consta en el acta de fs. 279 a 281, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación del recurso

El recurrente ratificó su demanda y la amplió solicitando que al declarar procedente el recurso se declaren nulos los informes de auditoria GL/EP05/A00R4 y GL/EP05/A00C4 que son parte del dictamen de responsabilidad contra la empresa que representa.

 

A las aclaraciones del Tribunal de amparo, señaló que impugna el procedimiento, porque se basó en la inspección del sistema sin intervención de la empresa, que originó la elaboración de un informe que nunca fue dado a conocer y que determinó el informe preliminar de auditoria, motivo por el cual en los descargos hicieron notar a la contraloría la falta de citación para esa actuación  sin pronunciarse al respecto.

I.2.2. Informe de la autoridad recurrida

La autoridad demandada a través de su representante informó de fs. 162 a 165, que la Contraloría General de la República actuó en cumplimiento de las facultades conferidas por la LACG, DS 23215, de 22 de julio de 1992, DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992 y normas anexas que le permiten ejercer el control gubernamental en todas las entidades del sector público de acuerdo a las facultades expresamente establecidas en el art. 3. incs. e y m) del DS 23215, como de dictaminar la responsabilidad que corresponda en cada caso conforme el art. 39 de la LACG, asimismo de someter el informe preliminar a un proceso de aclaración tendiente a que los involucrados puedan ejercer su derecho a la defensa y una vez cumplidos los plazos previstos por ley, la Contraloría General emita el informe complementario que dará origen al dictamen de responsabilidad pertinente. Aclaró que las previsiones con relación a la responsabilidad civil se encuentran insertas en los arts. 50 y siguientes del DS 23318-A que establecen que la misma emerge del daño al Estado valuable en dinero a ser determinado por el juez competente, además que el dictamen de responsabilidad civil es una opinión técnica jurídica emitida por el Contralor General de la República, la misma que tiene valor de prueba preconstituida, que sirve de base para el inicio del juicio coactivo fiscal cuyo procedimiento se encuentra previsto en el Decreto Ley 14933 de 29 de septiembre de 1977 elevado a rango de ley por Ley 1178 de 20 de julio de 1990 que en el art. 11 dispone que el demandado podrá presentar pruebas de descargo en el plazo de veinte días prorrogables a treinta días.

En el caso de autos, la Contraloría auditó a la Alcaldía de El Alto a través de una auditoria especial, la que dio como resultado un informe preliminar que fue notificado a los involucrados, quienes haciendo uso de su derecho a la defensa presentaron sus descargos, que fueron evaluados cual consta en el informe complementario, siendo falso que se hubiera producido prueba a espaldas de la empresa como denuncia.

Con relación a la afirmación de que el control posterior interno o externo no modificará los actos administrativos que hubieran puesto término a reclamos de los particulares y se concretará a determinar la responsabilidad de la autoridad que los autorizó expresamente o por omisión si la hubiere, es un aspecto que no está en discusión porque la Contraloría no instruyó a la Alcaldía de El Alto que modifique algún acto administrativo ejecutado como son las actas de recepción y conformidad, sino en uso de las atribuciones determinó que esos actos fueron incorrectamente efectuados y en consecuencia generaron pérdidas al Estado, siendo presumiblemente responsables solidarios los funcionaros públicos que ejercitaron dichos actos como la empresa recurrente si se tiene en cuenta que de los informes de autoría y del dictamen se evidencia que la misma entregó servicios y  bienes diferentes o de otra calidad que lo estipulado en el contrato, ocasionando que el sistema de semáforos contratado sea totalmente defectuoso.

Por último, reiteró que el dictamen es una prueba preconstituida para el proceso coactivo, en el cual el recurrente podrá hacer valer sus derechos si corresponde, además que no es una resolución que cause estado y cobre ejecutoria, por lo que no se vulneró los derechos de la empresa recurrente, solicitando en definitiva se declare improcedente el recurso, con costas.

A las aclaraciones solicitadas por el Tribunal de amparo, expresó que en el informe preliminar se incluyeron todos los aspectos técnicos y que fue notificado al recurrente, quien el 6 de septiembre de 2002 presentó un memorial acompañando prueba.

I.2.3. Resolución.

La Resolución 029/04-SSA-I de 14 de julio, cursante de fs. 282 a 283 declaró improcedente el recurso sin multa por ser excusable, con los siguientes argumentos:

a)    El dictamen de responsabilidad civil emitido por la Contraloría General de la República, es un acto administrativo de trámite necesario no definitivo, que  no causa estado, sino se constituye en prueba preconstituida para la iniciación de proceso coactivo, cuya autoridad competente está plenamente facultada respecto a las limitaciones que representaría la toma de medidas cautelares y a los mismos derechos de la empresa para establecer si corresponde o no ser incluida en el proceso, en el que tiene expedito el uso de los recursos ordinarios y de casación.

b)   En el procedimiento de aclaración,  el 6 de septiembre de 2002, el representante legal de la empresa asumió defensa o acopió pruebas de descargo que mereció el informe complementario con variantes a su favor, no obstante, en la instancia judicial citada, tendrá la oportunidad de producir pruebas y solicitar la nulidad que pretende, no siendo el presente recurso sustitutivo de instancias jurisdiccionales y de los recursos ordinarios; por lo que la autoridad recurrida al emitir el dictamen de responsabilidad civil, no infringió las normas constitucionales invocadas por el recurrente.

 

                                                II.     CONCLUSIONES

Luego del análisis de antecedentes, se establecen las  conclusiones siguientes:

II.1.      Por documento de 17 de octubre de 1996, reconocido el 27 de diciembre de 1999, la Alcaldía Municipal de El Alto y la CSSO, representada por el actor, suscribieron un contrato para la provisión de controladores de tráfico computarizados, módulos y columnas (fs. 89 bis-94).

II.2.     El 30 de septiembre de 1998, se suscribió el acta de recepción provisional, constando las observaciones y cambios a ser cumplidos por la empresa (fs. 95) y el 29 de abril de 1999 se firmó el acta de recepción definitiva (fs. 96).

II.3.    Por nota de 30 de abril de 1999, el representante de la empresa remitió a la autoridad municipal las garantías de buena ejecución y calidad con vigencia de trescientos sesenta y cinco  días (fs. 97-98).

II.4.    Por Informe de Auditoria Especial GL/EP05/A00R4 de 18 de marzo de 2002 con relación a los contratos en el Gobierno Municipal de El Alto por las gestiones 1998 y 1999, además del contrato de Provisión e Instalación de Controladores de Tráfico, desde su suscripción hasta la inspección física de 27 de abril de 2001,  se determinó el incumplimiento del contrato por la empresa contratante por el monto de $US.147.868,38 con relación a las especificaciones técnicas en el cableado de interconexión y la ampliación injustificada del plazo. Informe en el que se recomendó que su contenido sea puesto en conocimiento de los involucrados en los hallazgos de responsabilidad para que en el plazo de diez días hábiles a partir de su recepción, remitan aclaraciones y justificaciones, anexando la documentación respaldatoria correspondiente (fs. 168).

II.5.    Por informe  de 15 de julio de 2003, se dio la opinión técnica sobre los descargos presentados por el representante legal de la CSSO a través del memorial de 6 de septiembre de 2002 (fs. 128-133).

II.6.     Por Informe Complementario GL/EP05/A00C4 de 20 de noviembre de 2003, en mérito a los descargos presentados por la empresa representada por el actor y a las consideraciones legales expuestas en el informe legal LL/A112/2003, se ratificó los indicios de responsabilidad civil establecidos en el informe preliminar, por el importe modificado de $US147.868,38 a $US.23.195,04, sujeto a la aplicación del art. 77 inc. e) de la Ley del Sistema de Control Fiscal por incumplimiento de contrato en el plazo de entrega (fs. 112-126)

II.7.  Por dictamen CGR-1/D-083/2003 de 23 de diciembre, la autoridad recurrida, dictaminó la responsabilidad civil de la empresa representada por el recurrente por las sumas de $US95.915,40 y $US.23.195,04 sujetos a la aplicación del art. 77 inc. e) de la Ley del Sistema de Control Fiscal. Además encomendó a la Gerencia Principal de Servicios Legales  la notificación de las personas involucradas y la remisión de antecedentes al Gobierno Municipal de El Alto para el cumplimiento del dictamen y en caso de no procederse al pago en el plazo de veinte días, el inicio de la acción coactiva fiscal (fs. 105-107). Dictamen que fue notificado a la empresa representada por el actor el 27 de febrero de 2004 (fs. 104).

                                   III. FUNDAMENTOS JURIDICOS DEL FALLO

El recurrente sostiene que la autoridad recurrida vulneró los derechos de la empresa que representa a la igualdad, a la seguridad jurídica, al trabajo y a la defensa, bajo el argumento de haber emitido el dictamen de responsabilidad civil, a consecuencia de un control externo posterior: a) en base a un acto de verificación física que se efectuó prescindiendo de la convocatoria y presencia de la empresa; b) se realizó pese a que el cambio de especificaciones en el cable de interconexión fue ejecutado en mérito a la orden del Supervisor de la obra, el incumplimiento del plazo de ejecución del contrato fue resultado de la orden de cambio en el cronograma y la existencia de actas de entrega provisional y definitiva, concebidos como actos administrativos definitivos y no obstante que la empresa quedó liberada ante el vencimiento del plazo de garantía, en consecuencia en contravención al art. 37 de la LACG; y, c) no se revisó el incumplimiento de la Alcaldía de El Alto respecto al pago del saldo del precio estipulado. Corresponde analizar si los hechos denunciados se encuentran dentro del ámbito de protección otorgado por el art. 19 de la CPE.

III.1. Con relación a la falta de convocatoria y presencia de la CSSO en el acto de verificación física que determinó la labor de auditoría, es menester señalar que el DS 23215 (Reglamento para el Ejercicio de las Atribuciones de la Contraloría General de la República), en su art. 39 establece que el Informe de Auditoría que incluya hallazgos que puedan originar un dictamen de responsabilidad, debe ser sometido a aclaración, entendiéndose por tales el procedimiento por el cual la Contraloría o las unidades de auditoria de las entidades públicas, según sea el caso, hacen conocer dichos hallazgos al máximo ejecutivo de la entidad y a las personas presuntamente involucradas y éstos presentan por escrito sus aclaraciones y justificativos, anexando la documentación sustentatoria.

El art. 40 del citado Decreto, determina que para cumplir el procedimiento de aclaración del Informe de Auditoría, el servidor público autorizado entregará copia del mismo o de la parte de éste que fuere pertinente, debidamente firmada, a cada una de las personas involucradas. Si no fuera posible encontrarlas, la respectiva unidad de auditoría las invitará por aviso de prensa en un diario de circulación nacional. Las personas involucradas tendrán un plazo de diez días hábiles, o más, a criterio debidamente justificado del jefe de la unidad de auditoría de la contraloría o de la entidad pública, bajo su responsabilidad, para considerar el informe, solicitar por escrito una reunión de explicación sobre asuntos específicos y presentar sus aclaraciones y justificativos con la documentación sustentatoria, los cuales se anexarán al informe, concluido dicho plazo, en base a los resultados de este procedimiento, los auditores elaborarán un informe complementario en el cual se ratificará o modificará el informe original.

III.2. En la problemática planteada, de los datos que informan el cuaderno procesal se evidencia que la Contraloría General de la República, en virtud de una auditoría especial efectuada con relación a los contratos en el Gobierno Municipal de El Alto por las gestiones 1998 y 1999, además del contrato de Provisión e Instalación de Controladores de Tráfico suscrito con la CSSO, desde su suscripción hasta la inspección física de 27 de abril de 2001, emitió el Informe de Auditoría especial de 18 de marzo de 2002 que determinó el incumplimiento del contrato por la empresa contratante -representada por el actor- por la suma de $US147.868,38 con relación a las especificaciones técnicas en el cableado de interconexión y la ampliación injustificada del plazo. Este informe fue puesto en conocimiento del representante legal de la empresa, quien por memorial de 6 de septiembre de 2002, presentó los respectivos descargos, razón por la cual se emitió el Informe Complementario de 20 de noviembre de 2003, que ratificó los indicios de responsabilidad civil establecidos en el informe preliminar, por el importe modificado de $US147.868,38 a $US23.195,04, por incumplimiento de contrato en el plazo de entrega.

En consecuencia, pese a que el recurrente sostiene que la autoridad recurrida hubiera vulnerado el derecho a la defensa de la empresa a la que representa por su falta de citación a la inspección del sistema que determinó la labor de auditoría, se tiene que pese a haber sido de su conocimiento el contenido del informe de auditoría especial de 18 de marzo de 2002, no acreditó -como era su deber-, a tiempo de presentar los descargos, que la empresa hubiera formulado algún reclamo sobre el particular, pretendiendo subsanar su omisión mediante el presente recurso extraordinario y subsidiario que procede única y exclusivamente cuando se han agotado los recursos y medios existentes para que la persona exija el respeto de los derechos y garantías que estima lesionados, cuando la Ley no contempla ningún otro recurso o medio, o cuando existiendo esos medios, no le aseguren la inmediatez y eficacia necesaria en la protección frente a un inminente e irreparable daño, lo que no ocurre en la especie.

III.3. Respecto a la supuesta contravención del art. 37 de la LACG y con ello la vulneración de los derechos a la igualdad, a la seguridad jurídica y al trabajo, esta disposición señala: “El control posterior interno o externo no modificará los actos administrativos que hubieren puesto término a los reclamos de los particulares y se concretará a determinar la responsabilidad de la autoridad que los autorizó expresamente o por omisión, si la hubiere”.

De otra parte, de acuerdo al art. 31 de la citada Ley, la responsabilidad es civil cuando la acción u omisión del servidor público o de las personas naturales o jurídicas privadas cause daño al Estado valuable en dinero, incurriendo en ella las personas naturales o jurídicas que no siendo servidores públicos, se beneficien indebidamente con recursos públicos o sean causantes de daño al patrimonio del estado y sus entidades.

En el caso de autos, se tiene que la Contraloría emitió el informe preliminar GB/EP05/A00R4 y el informe complementario GB/EP05/A00C4, en los que establece y ratifica indicios de responsabilidad civil contra la empresa representada por el actor, que determinaron el dictamen CGR-1/D-083/2003 de 23 de diciembre de 2003, emitido por la autoridad recurrida que dictaminó la responsabilidad civil por las sumas de $US95.915,40 y $US23.195,04; es decir, a través del proceso de auditoría, de los informes elaborados y del dictamen emitido por la autoridad demandada, la Contraloría no ha dejado sin efecto y menos ha modificado los actos administrativos realizados en la contratación, ejecución y cumplimiento del contrato suscrito entre la Alcaldía Municipal de El Alto y la Compañía de Servicios y Suministros Oriental S.R.L. para la provisión de controladores de tráfico computarizados, módulos y columnas, sino se limitó a ejercer el control gubernamental en cuanto al cumplimiento del contrato conforme las normas legales que regulan la administración pública y sin que la supuesta falta de revisión al incumplimiento de la Alcaldía de El Alto respecto al pago del saldo del precio estipulado, impida el control respecto a la actuación de la empresa contratista, ahora representada por el recurrente.

Consiguientemente, la Contraloría General ha actuado en ejercicio de las facultades que le asignan los arts. 154 y 155 de la Constitución Política del Estado, 3, 13 inc. b) y 23 de la LACG, sujetando sus actos a dichas normas legales sin incurrir en acto ilegal alguno que haya vulnerado derechos fundamentales de la empresa recurrente; sin perjuicio de que pueda en la jurisdicción coactiva administrativa asumir su defensa y, en su caso, desvirtuar los informes emitidos por la Contraloría General de la República y que han motivado este recurso. Entendimiento asumido por este Tribunal Constitucional en la SC 1047/00-R de 10 de noviembre.

Por lo expuesto, el  Tribunal de amparo al haber declarado improcedente el Recurso, ha efectuado una correcta interpretación de los hechos y de los alcances del art. 19 de la CPE.

 POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE y los arts. 7 inc. 8) y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional, en revisión, resuelve:

APROBAR la Resolución 29/04-SSA-I de 14 de julio de 2004, cursante de fs. 282 a 283, pronunciada por la Sala Social y Administrativa Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

Fdo. Dr. Willman Ruperto Durán Ribera

PRESIDENTE

Fdo. Dr. René Baldivieso Guzmán

DECANO

Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas

MagistradA

Fdo. Dr. José Antonio Rivera Santivañez

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez

MAGISTRADA

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