SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1003/2006-R
Fecha: 16-Oct-2006
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1003/2006-R
Sucre, 16 de octubre de 2006
Expediente: 2005-12982-26-RAC
Distrito: La Paz
Magistrada Relatora: Dra. Silvia Salame Farjat
En revisión la Resolución 731/2005, de 30 de noviembre, cursante de fs. 442 a 443, pronunciada por la Sala Penal Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Sandra Rosalía Escobar Salguero en representación con mandato de la empresa constructora AMECO Ltda. contra Juan Del Granado Cosio, Alcalde Municipal de La Paz, denunciando la vulneración del derecho de la empresa que representa a la seguridad jurídica y de la garantía del debido proceso, consagrados en los arts. 7 inc. a) y 16 de la Constitución Política del Estado (CPE).
Por memorial presentado el 10 de noviembre de 2005, cursante de fs. 152 a 157 vta. de obrados, subsanado por escrito de 17 de noviembre de fs. 159 y vta. del expediente, la recurrente expone los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
La empresa que representa participó en la segunda convocatoria de la Licitación Pública Nacional LPA-013/2004 “Plan de asfaltos para la ciudad de La Paz - paquete I (239.400 m2)”; en dicho proceso la Autoridad Responsable del Proceso de Contratación (ARPC) pronunció la Resolución de adjudicación 069/2004, de 25 de agosto, contra la cual su representada interpuso recurso de impugnación que provocó la suspensión del procedimiento de contratación; mientras se resolvía dicho medio de cuestionamiento, también accionó un recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad contra las normas previstas por los arts. 71 y 81 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NBSABS) aprobadas por Decreto Supremo (DS) 25964, de 21 de octubre de 2000, aplicables a su caso; el cual suspendió el procesamiento del recurso de impugnación, pese a ello, dicho recurso administrativo fue resuelto por el recurrido mediante la Resolución Municipal 319/2004, de 9 de septiembre, la cual fue anulada por la Resolución 0470/2004, de 20 de diciembre, en cumplimiento de una disposición del Tribunal Constitucional. Agrega que además, mediante SC 0389/2005-R, de 15 de abril, se anuló nuevamente la Resolución Municipal 319/2004, que ya había sido anulada en el trámite del recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, por lo que los efectos de esta última Sentencia no tienen relevancia para computar los plazos legales que el Alcalde tenía para pronunciarse respecto al recurso de impugnación; empero, dichos actuados, demuestran que el Alcalde recurrido se encontraba en posesión física del expediente del recurso de impugnación, debiendo entonces proceder a conformar la Comisión de Asesoramiento Externo, recibir sus recomendaciones y en ese estado esperar la Sentencia Constitucional, en cumplimiento de las normas previstas por los arts. 81, 82 y 83 de las NBSABS, así como del art. 63 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC); por lo que le fue informado a la empresa constructora AMECO Ltda.., mediante nota 0654/2004, de 27 de diciembre, que el procedimiento de licitación quedaba en suspenso.
Para el caso en que se compute el plazo para resolver el recuso de impugnación desde la notificación con la SC 0389/2005-R, correspondía que el Alcalde conforme la Comisión de Asesoramiento Externo contando cuatro días de la notificación de 4 de mayo de 2005; es decir, hasta el 9 del mismo mes y año; luego dicha Comisión debería presentar su informe en quince días, para que el Alcalde recurrido resuelva la impugnación en cinco días hábiles, o sea hasta el 31 de mayo de 2005.
Expresa que además existieron otras trasgresiones legales, como la falta de notificación con la conformación de la Comisión de Asesoramiento Externo.
Señala como vulnerado el derecho de la empresa que representa a la seguridad jurídica y la garantía del debido proceso, consagrados en los arts. 7 inc. a) y 16 de la CPE.
Con esos antecedentes, interpone recurso de amparo constitucional contra Juan Del Granado Cosio, Alcalde Municipal de La Paz; pidiendo que se lo conceda, declarándose aceptado el recurso de impugnación interpuesto por la empresa que representa contra la Resolución Administrativa (RA) 069/2004, pronunciada por la ARPC y nula la Resolución Municipal 0218/2005 y todos los actos posteriores dictados por el recurrido.
Instalada la audiencia pública el 30 de noviembre de 2005, tal como consta en el acta de fs. 436 a 441 de obrados; en presencia de la recurrente, de los representantes del recurrido y en ausencia del representante del Ministerio Público ocurrió lo siguiente.
I.2.1. Ratificación del recurso
La recurrente, por medio de su abogada, ratificó los términos del recurso.
I.2.2. Informe de la autoridad recurrida
Los representantes del recurrido presentaron informe escrito cursante de fs. 183 a 188 vta., en el cual expresaron lo siguiente: a) en el proceso de Licitación Pública Nacional LPA-13/04 “Plan de asfaltos para la ciudad de La Paz - paquete I (239.400 m2)”, la ARPC emitió la Resolución de adjudicación 069/2004, misma que fue recurrida en recurso de impugnación por AMECO Ltda.; luego, también fue presentado un recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad contra los arts. 71.I y 81.IV incs. a) y b) de las NBSABS, por lo que la tramitación del procedimiento administrativo de impugnación quedó en suspenso, y los antecedentes del mismo ante la ARPC, quien por delegación se había hecho cargo de las comunicaciones a los proponentes de todos los incidentes causados; luego, la recurrente también accionó un recurso de amparo constitucional declarado procedente por la SC 0389/2005-R, la que obligó a la conformación de la Comisión de Asesoramiento Externo, por ello, correspondía reanudar los plazos en el procedimiento administrativo de impugnación, luego del cumplimiento de la referida Sentencia de amparo; en ese orden de ideas, la Comisión entregó su informe el 27 de mayo de 2005, luego, tomando en cuenta que el plazo de cinco días para dictar resolución se cuenta en días hábiles, comenzó a computarse el 30 de mayo del mismo año, concluyendo el 3 de junio de 2005, fecha en la cual fue emitida la Resolución Municipal 0218/2005; además, las normas previstas por el art. 83.I de las NBSABS, establecen que el plazo para emitir resolución al recurso de impugnación es de cinco días desde la recepción de los antecedentes, lo que fue cumplido; en consecuencia, no existe aceptación del recurso de impugnación por silencio administrativo; b) la empresa representada por la recurrente se presentó a los procesos de contratación Licitación Pública Nacional LPA-14/04 y LPA-13/04, e impugnó las Resoluciones Municipales 0218/2005 y 0172/2005 referidas a dichos procedimientos mediante dos recursos directos de nulidad, los cuales fueron resueltos por las SSCC 0073/2005 y 0070/2005, las cuales señalaron que el Alcalde actuó con plena competencia; y d) mediante Ordenanza Municipal (OM) 436/2005, de 21 de julio, el Concejo Municipal ha rechazado el contrato 756/05 correspondiente a la Licitación Pública que dio lugar al presente recurso, en uso de la atribución contenida en el art. 12.11 y 14 y art. 115.II de la Ley de Municipalidades (LM), por lo que a la fecha de presentación del amparo, no existe procedimiento de contratación. Finalizan solicitando la denegatoria del recurso solicitado.
Trámite procesal en el Tribunal Constitucional
A solicitud de la Magistrada Relatora por requerir de documentación complementaria para un mejor análisis y resolución del recurso, la Comisión de Admisión de este Tribunal, mediante AC 415/2006-CA, de 4 de septiembre (fs. 461 a 462), solicitó al recurrido, Juan Del Granado Cosio, Alcalde Municipal de La Paz remita a este Tribunal una certificación sobre la vigencia o no de la OM 436/2005, de 21 de julio; e informe sobre la forma en que dio cumplimiento a la misma, disponiéndose la suspensión del plazo.
Recibida la documentación solicitada, se evidenció que la misma se encontraba incompleta, motivo por el que se solicitó nuevamente a la misma autoridad emita un informe complementario mediante decreto de 21 de septiembre de 2006 (fs. 478), habiendo recibido el mismo, se prosiguió con su tramitación, reanudando el cómputo del plazo procesal mediante decreto de 10 de octubre de 2006, siendo la nueva fecha de vencimiento el 18 de octubre de 2006; razón por la que la presente Sentencia se encuentra dentro del término legalmente establecido.
De la revisión y compulsa de los antecedentes, se establecen las siguientes conclusiones:
II.1. Mediante RA 069/2004, de 25 de agosto, la ARPC de la Licitación Publica Nacional LPA-13/04 “Plan de asfaltos para la ciudad de La Paz - paquete I (239.400 m2”)”; adjudicó la obra licitada a la asociación accidental “Concordia-Convisa” (fs. 312 a 313).
II.2. A través de memorial presentado el 31 de agosto de 2004, la recurrente presentó recurso de impugnación contra la RA 069/2004 (fs. 324 a 331); mismo que fue desestimado mediante Resolución Municipal 0218/2005, de 3 de junio, emitida por el recurrido (fs. 41 a 46).
II.3. La OM 436/2005, de 21 de julio, rechazó el contrato 756/05, referido al procedimiento de Licitación Publica Nacional LPA-13/04 “Plan de asfaltos para la ciudad de La Paz - paquete I (239.400 m2)” (fs. 232 a 234).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La recurrente solicita tutela del derecho de la empresa que representa a la seguridad jurídica y de la garantía del debido proceso, mismos que considera vulnerados por el recurrido, ya que en el procedimiento administrativo que dio lugar la Licitación Pública Nacional LPA-13/04 “Plan de asfaltos para la ciudad de La Paz - paquete I (239.400 m2)”, ante la falta de respuesta de las autoridades recurridas se activó el silencio administrativo positivo para concederle el recurso de impugnación que accionó, debiendo por ello reiniciarse el proceso desde el vicio más antiguo; empero, en lugar de ello y no obstante haberse accionado el referido silencio administrativo, los recurridos dictaron una Resolución negando el recurso de impugnación que ya había sido concedido. En consecuencia, en revisión de la Resolución del Tribunal de amparo, corresponde dilucidar, si tales argumentos son evidentes y si constituyen actos ilegales lesivos de los derechos fundamentales de la entidad representada por la recurrente, a fin de otorgar o negar la tutela solicitada.
III.1. La improcedencia del amparo constitucional por nulidad del acto reclamado
Antes de ingresar al fondo de la problemática planteada, es necesario señalar que el legislador, a tiempo de desarrollar el procedimiento del recurso de amparo constitucional previsto por las normas del art. 19 de la CPE, ha establecido las causales de improcedencia del mismo; así, la parte in fine del art. 96.2 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC) dispone que el amparo constitucional será improcedente cuando:
“…hubieren cesado los efectos del acto reclamado”.
Analizada la ratio legis de la norma referida, se tiene que el recurso de amparo constitucional no procede; es decir, no se activa dicha vía instrumental para la protección de los derechos fundamentales de las personas, cuando los efectos de la resolución o acto impugnado hubieren cesado; en tal sentido, será improcedente cuando el acto haya quedado revocado o anulado; pues dichos supuestos importan la desaparición del acto conculcador de los derechos de las personas, y con ello la cesación de sus consecuencias.
En definitiva, dado que el recurso de amparo constitucional es la vía instrumental idónea para la protección de los derechos fundamentales de las personas cuando estos fueran vulnerados o amenazados, será improcedente cuando el acto posiblemente lesivo haya quedado revocado, anulado o sin efecto por alguna forma válida en derecho.
III.2. La nulidad del procedimiento administrativo de licitación por decisión del Concejo Municipal
De otro lado, es necesario también exponer que el procedimiento administrativo de licitación pública, conforme disponen las normas previstas por el art. 19.I del DS 27328, de 31 de enero de 2004 “Es la modalidad de contratación de bienes, obras y servicios generales que permite la libre participación de un número indeterminado de proponentes…”; a lo que se debe agregar que según enseña la doctrina, la licitación pública es por su naturaleza un procedimiento administrativo, cuya finalidad es seleccionar al sujeto de derecho con quien se celebrará un contrato; como tal, siendo un procedimiento administrativo, está reglado por las normas emitidas por las autoridades competentes para ello; tales previsiones legales posibilitan que el procedimiento administrativo de licitación concluya antes de cumplir su objeto; es decir, antes de seleccionar el sujeto con el cual el Estado firmará el contrato; así por ejemplo las normas previstas por el art. 12 del DS 27328 disponen que “la Máxima Autoridad Ejecutiva, mediante Resolución Administrativa expresa, técnica y legalmente motivada, podrá dejar sin efecto el proceso licitatorio, antes de la adjudicación…” exponiendo a continuación los requisitos para dicha medida; de igual forma, el art. 28 del mismo Decreto, posibilita que la convocatoria a licitación pública sea declarada desierta mediante Resolución motivada emitida por la ARPC.
A las dos formas de conclusión extraordinaria del procedimiento administrativo de licitación analizadas, se incluye una tercera aplicable en al ámbito de las municipalidades, pues el art. 12.11 de la LM, dispone que el Concejo Municipal debe aprobar los contratos que el ejecutivo municipal asume, cumpliendo de esa manera su función fiscalizadora y de control previo; además de que dicha previsión se encuentra enmarcada en la forma colegiada de gobierno de los municipios, en los cuales, por mandato del art. 12 de la LM, el Concejo Municipal es la máxima autoridad, y por consiguiente, es este ente colegiado que en última y definitiva instancia genera la voluntad administrativa del Gobierno Municipal; consecuentemente, todo procedimiento de licitación llevado a cabo por los Gobiernos Municipales, concluye cuando el contrato ha sido aprobado por sus respectivos Concejos, por ello todos los actos previos del procedimiento de licitación, son meros actos preparatorios, pues la Ley de Municipalidades, que es una norma de rango superior al Decreto Supremo y demás normas que regulan los procedimientos licitatorios, ha establecido que el Concejo Municipal debe aprobar el contrato a ser firmado luego de un procedimiento administrativo de licitación; para el caso de que en el cumplimiento de dicha labor, un Concejo Municipal decida no aprobar un contrato emergente de un procedimiento administrativo de licitación, lo que hace es anular dicho procedimiento, nulidad que por preservación del derecho a la seguridad jurídica, debe ser siempre motivada y fundamentada en hechos y normas jurídicas, que demuestren la existencia de vicios que justifiquen razonablemente la necesidad de anular el procedimiento; ahora bien, en ese supuesto, conforme la doctrina enseña, la nulidad acarrea la reversión de la situación jurídica al momento previo del inicio del procedimiento anulado; es decir, que revierte las cosas al estado anterior, como si nada hubiera ocurrido y nunca hubiera existido procedimiento de licitación.
III.3. En el caso presente, la recurrente afirma que la empresa que representa ha participado en la Licitación Pública Nacional LPA-13/04 “Plan de asfaltos para la ciudad de La Paz - paquete I (239.400 m2)”, convocada por el Gobierno Municipal de La Paz; en dicho procedimiento impugnó la Resolución de adjudicación, recurso que, según la recurrente fue concedido por silencio administrativo, pues las normas previstas por el art. 83.V de las NBSABS aprobadas por DS 25964, que son las aplicables, disponen que el recurso de impugnación no resuelto en el plazo de cinco días se tendrá por aceptado; por tanto, el procedimiento debió reiniciarse desde el vicio más antiguo, conforme disponen las mismas normas; empero, en lugar de ello, los recurridos emitieron la Resolución Municipal 0218/2005, mediante la cual desestimaron el recuso ya concedido, lo que considera lesivo a sus derechos.
Ahora bien, analizada la denuncia efectuada por la recurrente, se concluye que los actos que denuncia fueron anulados y dejados sin efecto, pues el Concejo Municipal de La Paz mediante OM 436/2005, rechazó el contrato 756/05 emergente de la Licitación Pública Nacional LPA-13/04 “Plan de asfaltos para la ciudad de La Paz - paquete I (239.400 m2)”, lo que implica que todos los actos preparatorios; vale decir, todo el procedimiento de licitación ha quedado sin efecto, debiendo la situación jurídica revertirse hasta el estado en que se encontraba antes del inició del procedimiento citado; de ello se infiere que la Resolución Municipal 0218/2005, y todos los demás actos que la recurrente denuncia de ilegales, dejaron de existir, no siendo pertinente conceder tutela contra una Resolución y actos que fueron revertidos por haber quedado nulos por decisión del Concejo Municipal, según la potestad explicada en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia; pues, como también ya fue explicado en el Fundamento Jurídico III.1, el recurso de amparo constitucional no es procedente contra actos anulados, como es el denunciado por la recurrente, debiendo por ello declararse improcedente el presente por la cesación de los efectos de los actos denunciados.
III.4. “Finalmente, a los efectos de adecuar los términos empleados en las Resoluciones y Sentencias Constitucionales que resuelven los recursos de amparo constitucional, a partir del entendimiento desarrollado en la SC 0505/2005-R, de 10 de mayo, corresponde recordar que: (…) tanto los jueces y tribunales de amparo, así como el Tribunal Constitucional deben emplear los términos 'conceder' o 'denegar' el amparo en aquellos casos en que se ingrese a resolver el fondo de la problemática planteada en el recurso de que se trate; que los términos de 'procedencia' o 'improcedencia' del amparo están reservados para los casos de los arts. 94 y 96, respectivamente, de la LTC, en cuyo caso, si se constata que el amparo procede por no existir ninguno de los supuestos de improcedencia previstos por el art. 96 de la LTC (…)” (SC 0191/2006-R, de 21 de febrero).
En el caso que se revisa, el Tribunal del recurso ha utilizado inadecuadamente la terminología que rige para las resoluciones de los recursos de amparo constitucional, al haber denegado la tutela sin ingresar al análisis de fondo del recurso; sin embargo, este Tribunal en mérito a la jurisprudencia glosada; vale decir, ante la concurrencia de una de las causales de improcedencia previstas en el art. 96 de la LTC, en atención a la SC 0505/2005-R deberá declarar la improcedencia del recurso.
Por lo expuesto, la situación planteada no se encuentra dentro de las previsiones del art. 19 de la CPE, por lo que el Tribunal del recurso al haber “denegado” el amparo, ha efectuado una adecuada compulsa de los antecedentes procesales y dado correcta aplicación al citado precepto constitucional.
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE; arts. 7 inc. 8) y 102.V de la LTC; en revisión resuelve APROBAR la Resolución 731/2005, de 30 de noviembre, cursante de fs. 442 a 443, pronunciada por la Sala Penal Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz; modificando la parte resolutiva declarando IMPROCEDENTE el amparo solicitado, con multa de Bs200.-.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
PRESIDENTA
Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
DECANA
Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Walter Raña Arana
MAGISTRADO
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
Informa que una vez resuelto el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad mediante la SC 0024/2005, de 11 de abril, ésta fue notificada al recurrido el “22 de abril de 2005”, reanudándose desde entonces el plazo para resolver el recurso de impugnación contra la Resolución de adjudicación 069/2004, vale decir, que el Alcalde tenía cinco días hábiles para resolverlo, conforme disponen las normas previstas por el art. 83.II de las NBSABS; empero, en dicho plazo no emitió ninguna resolución, por lo que cayó en la previsión contenida en el art. 83.V de las citadas Normas, que prevé la aceptación del recurso de impugnación por silencio administrativo, debiendo el procedimiento de contratación reanudarse desde el vicio más antiguo.
Señala que no obstante lo señalado, el recurrido emitió la Resolución Municipal 0218/2005 el 3 de junio; vale decir, cuando el recurso de impugnación ya fue concedido como efecto del silencio administrativo.
I.1.2. Derecho y garantía supuestamente vulnerados
I.1.3. Autoridad recurrida y petitorio
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional
1.2.3. Resolución
Concluida la audiencia, el Tribunal de amparo denegó el amparo solicitado, sin costas ni multa; con el argumento de que la autoridad recurrida cumplió la SC 0389/2005-R, pues conformó la Comisión de Asesoramiento Externo, cuyo informe fue aprobado.
II. CONCLUSIONES
POR TANTO