SENTENCIA CONSTITUCIONAL 2492/2010-R
Fecha: 19-Nov-2010
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 2492/2010-R
Sucre, 19 de noviembre de 2010
Expediente: 2008-18865-38-RAC
Distrito: La Paz
Magistrado Relator: Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés
En revisión la Resolución 76/2008 de 19 de noviembre de 2008, cursante de fs. 516 a 519, pronunciada por la Sala Civil Tercera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, dentro del recurso de amparo constitucional ahora acción de amparo constitucional presentado por Carlos Hernán Bolívar López en representación de la Asociación Accidental “SERPREC Ltda. & Orthon SRL” contra Ramiro Heredia Mendivil, Responsable del Proceso de Contratación (RPC) de la Administración Boliviana de Carreteras (ABC), alegando la vulneración de su derecho a la defensa y al debido proceso, citando al efecto el art. 16. II y IV de la Constitución Política del Estado abrogada (CPEabrg).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
En la demanda interpuesta el 28 de octubre de 2008, cursante de fs. 175 a 179 vta., el apoderado del recurrente sostiene:
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
En julio de 2008, la Administración Boliviana de Carreteras (ABC) mediante Licitación Pública Nacional 029/2008 (primera convocatoria) invitó a las empresas constructoras a presentar sus propuestas Para la Construcción del puente Coroico, sus accesos y obras de protección, bajo la modalidad de llave en mano.
Dentro del plazo otorgado la Asociación Accidental “SERPREC Ltda. & Orthon SRL”, presentó toda la documentación requerida que avalo la experiencia, boletas de garantía, propuesta económica por Bs12 032473,80.- (doce millones treinta y dos mil cuatrocientos setenta y tres 80/100 bolivianos) y tiempo de ejecución del proyecto de doscientos días.
La Comisión de Calificación concluyó que los proponentes no estaban habilitados, ya que no cumplían con los requisitos del Documento Base de Contratación (DBC), en consecuencia, recomendó declarar desierta la Licitación Pública 029/2008 (primera convocatoria).
Sin embargo de ello, el Responsable del Proceso de Contratación, argumentando motivos de fuerza mayor y soluciones alternativas resolvió adjudicar el proceso de Licitación Pública 029/2008 (primera convocatoria) a la Asociación Accidental Álvarez y Asociados por el monto de Bs15 395915,39.- (quince millones trescientos noventa y cinco mil novecientos quince 39/100 bolivianos), con un tiempo de ejecución de doscientos cuarenta días.
El RPC incumplió el art. 13 del Decreto Supremo 29190 de 11 de julio de 2007, inc. f), el cual establece que entre sus principales funciones la de aprobar el Informe de la Comisión de Calificación, lo cual no sucedió desechando el citado Informe que recomendaba declarar desierta la licitación; asimismo, incumpliendo también el inc. h) referido a la adjudicación de contratación de bienes, adjudicando la obra al que tienen mayor precio y mayor tiempo de ejecución, dejándose de lado el art. 26 del referido Decreto, que señala que se considerarán los criterios de adjudicación según el tipo de contratación, previa evaluación y calificación: Para bienes, obras y servicios, una vez aplicados los márgenes de preferencia establecidos en los arts. 46 y 47 de las Normas Básicas, su monto será comparativamente el precio evaluado más bajo.
Asimismo, el RPC al rechazar el Recurso Administrativo de Impugnación, omitió indebidamente el procedimiento administrativo determinado en el DS 29190 como su Reglamento, debiendo haber remitido el recurso con todos los antecedentes en el plazo de dos días ante la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la ABC, para que dicha autoridad, conforme al art. 36 del citado Reglamento, previo análisis del Informe de la Comisión de Calificación y de las propuestas, resuelva de manera expresa el Recurso Administrativo de Impugnación revocando la Resolución impugnada, sin embargo, no lo hizo y por el contrario señaló que la Resolución de Adjudicación es inimpugnable, contrariando de esta manera el art. 71 del DS 29190 y ss., de su Reglamento que establecen lo contrario.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
El apoderado de la Asociación Accidental del recurrente sostiene que la autoridad recurrida vulneró su derecho a la defensa y al debido proceso, citando al efecto el art. 16.II y IV de la CPEabrg.
I.1.3. Autoridad recurrida y petitorio
Presenta recurso de amparo constitucional contra Ramiro Heredia Mendivil, Responsable del Proceso de Contratación de la Licitación Pública Nacional 29/2008 de la ABC, solicitando se conceda el recurso de amparo, disponiendo se conmine a la autoridad recurrida, remita antecedentes del recurso administrativo de impugnación a la MAE de la ABC, para que sea ésta con plena competencia quien resuelva el Recurso Administrativo de Impugnación dentro de los plazos previstos por el DS 29190 y su Reglamentación.
I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías
En la audiencia pública celebrada el 19 de noviembre de 2008, cursante de fs. 508 a 515, a la que asistió la parte recurrente, el recurrido y el tercero interesado, José Francisco Álvarez Pommier en representación de la empresa “Álvarez y Asociados”, se suscitaron las siguientes actuaciones:
I.2.1. Ratificación y ampliación del recurso
El recurrente ratificó los términos de su recurso.
I.2.2. Informe de la autoridad recurrida
Marleny Téllez Guzmán, Carlos Crispín Quispe Lima, Fernando Valdez Cuba y José Luis Paredes Oblitas, en representación del Responsable del Proceso de Contratación de la Licitación Pública Nacional 29/2008 de la ABC, recurridas, presentaron informe escrito cursante de fs. 241 a 249, que fue reiterado en audiencia, en el que señalan: a) Con relación a las facultades del RPC, si bien es cierto que el DS 29190 no le establece como atribución apartarse del Informe de la Comisión de Calificación, esta facultad está implícitamente contenida en el modelo de contrato de obra, en la parte final de la clausula segunda; en este marco, ante la necesidad de proceder a la contratación de una empresa para que ejecute las obras licitadas, por la situación de emergencia en el Puente Coroico, se emitió la Resolución Administrativa (RA) RPC 200/2008 de 19 de septiembre, adjudicándose la obra a la empresa mejor calificada según el Informe de Evaluación Técnica que forma parte del Informe de la Comisión, asimismo, se actuó amparado en los arts. 33 de la Ley de Administración y Control Gubernamental (LACG) y 63 del DS 23318-A, los cuales reconocen la facultad de un funcionario público de tomar decisiones gerenciales respecto a una situación de fuerza mayor justificada; b) La devolución del recurso de impugnación presentado por la Asociación Accidental recurrente estuvo motivada en la inexistencia del recurso de impugnación contra la Resolución de Adjudicación, conforme se dispuso en la Enmienda 11 al DBC, siendo este documento el que regula el proceso de contratación, con preferencia a las disposiciones del mismo decreto como de su reglamento, conforme se pronuncio la Dirección General del Sistema de Administración y Control Gubernamental del Ministerio de Hacienda, mediante nota MH/VPC/DGSAG/USE/1844/2008, y, c) El recurrente no impugnó oportunamente la Resolución de Aprobación del DBC, omisión que ocasionó la imposibilidad del recurrente de impugnar la resolución de adjudicación, constituyéndose esta situación en un acto libremente consentido, lo cual determina la improcedencia del recurso. Por lo expuesto, solicita declarar la improcedencia del recurso por la causal establecida en el art. 96 num. 2 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), y en su defecto se deniegue la tutela solicitada.
I.2.3. Resolución
Mediante Resolución 76/2008 de 19 de noviembre, cursante de fs. 516 a 519, la Sala Civil Tercera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, concedieron la tutela solicitada, disponiendo que la autoridad recurrida remita el recurso de impugnación para su resolución ante la MAE, de conformidad al art. 33 del Reglamento del Subsistema de Contratación, considerando: 1) La autoridad recurrida por Cite ABC/GJU/2008-0321 de 3 de octubre de 2008, al no dar curso, -sin sustento normativa alguno-, al recurso de impugnación interpuesto por el ahora recurrente por su representado contra la Resolución de Adjudicación 0200/2008 de 19 de septiembre, no sólo ha desconocido su competencia, sino ha vulnerado la aplicación de los arts. 70 y 71 del DS 29190 y del art. 33 de su Reglamento, atribuyéndose facultades que no emanan de las citadas normas legales; y, 2) El documento Base de Contratación, si bien se constituye como modelo del futuro contrato, sin embargo, dicho modelo de ninguna manera podrá conllevar la renuncia de derecho alguno, menos aún del derecho a recurrir.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional
El presente recurso de amparo constitucional, fue remitido el 25 de noviembre de 2008; sin embargo, ante la renuncia de los Magistrados del Tribunal Constitucional, las causas en trámite quedaron paralizadas. Al haberse designado a las nuevas autoridades y reiniciado las labores jurisdiccionales por Acuerdo Jurisdiccional 001/2010 de 8 de marzo, se produjo el sorteo de la presente causa el 5 de octubre de 2010, por lo que la presente Resolución se pronuncia dentro de plazo.
II. CONCLUSIONES
De la revisión de los antecedentes cursantes en obrados, se llega a las siguientes conclusiones:
II.1. En julio de 2008, la ABC lanzó la Licitación Pública Nacional 029/2008 (Primera Convocatoria), siendo el objeto de la contratación la construcción del nuevo puente Coroico, sus accesos y obras de protección, bajo la modalidad de llave en mano (fs.7).
II.2. Mediante RA RPC 0200/2008 de 19 de septiembre, la autoridad recurrida en el marco del art. 33 de la LACG y art. 63 del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública aprobado por DS 23318-A, resolvió adjudicar el proceso de Licitación Pública Nacional 29/2008 (Primera Convocatoria) “Construcción del Nuevo Puente Coroico, sus Accesos y Obras de Protección, Bajo la Modalidad de Llave en Mano” a la Asociación Accidental Álvarez y Asociados por el monto de Bs15 395000,39.- (fs. 132 a 145).
II.3. Por Cite ABC/GAF/CC/2008-1889 de 25 de septiembre de 2008, emitido por el Coordinador de Contrataciones a.i. de la ABC, se notificó a la Asociación Accidental recurrente en la misma fecha, comunicándosele la adjudicación de la Licitación Pública 29/2008, entregándosele copia de la RA RPC 200/2008 de 19 de septiembre (fs. 131).
II.4. Por memorial presentado el 30 de septiembre de 2008, el recurrente presentó Recurso Administrativo de Impugnación ante el Responsable del Proceso de Contratación de Licitaciones Públicas de la ABC, contra la Resolución Administrativa RPC 200/2008 de 19 de septiembre, de conformidad al art. 71 del DS 29190, y 27 y siguientes, de su Reglamento (fs. 146 a 152 vta.).
II.5. Mediante Nota ABC/GJU/2008-0321 de 3 de octubre de 2008, la autoridad recurrida respondió el recurso administrativo de impugnación, señalando que habiéndose emitido la Resolución RPC 165/2008 de 18 de agosto, por la cual se aprobó el Documento Base de Contratación con sus diecinueve aclaraciones y doce enmiendas, el cual en su numeral veintinueve, modificado por la enmienda 11, señaló de manera expresa que los proponentes podrán interponer Recurso Administrativo de Impugnación, únicamente contra la Resolución de Aprobación del DBC, en tal razón la Resolución de Adjudicación es inimpugnable, por lo que la ABC no puede dar curso a su petición, procediéndose en consecuencia a la devolución de los antecedentes y la garantía presentada (fs. 153 a 155).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El apoderado del recurrente ahora accionante sostiene que la autoridad recurrida, ahora demandada, lesionó su derecho a la defensa y al debido proceso, por cuanto dentro de la Licitación Pública Nacional 029/2008 (Primera Convocatoria) “Construcción del puente Coroico, sus Accesos y Obras de Protección, bajo la Modalidad de Llave en Mano”: a) Incumplió sus funciones contenidas en el art. 13 incs. f) y h) del DS 29190, referidas a la aprobación del Informe de la Comisión de Calificación y adjudicación de la contratación de obras, respectivamente; b) Al rechazar el Recurso Administrativo de Impugnación, omitió indebidamente el procedimiento administrativo determinado en el DS 29190 como en su Reglamento, debiendo haber remitido el recurso ante la MAE de la ABC, para que dicha autoridad, conforme al art. 36 del citado Reglamento, previo análisis del Informe de la Comisión de Calificación y de las propuestas resuelva de manera expresa el Recurso Administrativo de Impugnación, por el contrario señaló que la Resolución de Adjudicación es inimpugnable, no obstante que el art. 71 del DS 29190 y ss., de su Reglamento establecen lo contrario. Corresponde analizar, en revisión, si los actos ilegales son ciertos para conceder o denegar la tutela
III.1. Consideraciones sobre la aplicación de la Constitución Política del Estado vigente
Como este recurso, ahora acción, fue presentado y resuelto por el Tribunal de amparo constitucional en vigencia de la Ley Fundamental abrogada, es pertinente determinar, antes de analizar la Resolución venida en revisión, qué norma constitucional se aplicará.
En ese sentido, conforme a los fundamentos desarrollados en la SC 0006/2010-R de 6 de abril, partiendo del principio pro hómine, contenido en los arts. 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 13.IV y 256 de la CPE, el juzgador debe aplicar aquellas normas que resulten más favorables para la persona, su libertad y derechos, así como interpretar esas normas de manera más amplio.
En similar sentido, de acuerdo al principio de interpretación progresiva de la norma, entre varios entendimientos posibles, debe optarse por aquél que limite en menor medida el derecho o garantía que se denuncia como vulnerado; es decir, se debe elegir la interpretación más extensiva en cuanto al reconocimiento de derechos y una interpretación más restringida cuando se establezcan límites al ejercicio de los mismos.
Conforme a dichos principios, siendo, por regla general, más garantista la Ley Fundamental vigente, es natural aplicarla; empero, en cada caso concreto, se realizará el análisis de las normas constitucionales para dar preferencia a aquellas que resulten más favorables para el recurrente, actual accionante.
III.2. Sobre la armonización de términos procesales constitucionales
La Constitución Política del Estado vigente dentro de las acciones de defensa de derechos fundamentales, en el art. 128 prevé la acción de amparo constitucional, en cuyo procedimiento en el art. 129.III, establece que: “La autoridad o persona demandada, será citada en la forma prevista para la Acción de Libertad…”, luego en el parágrafo IV añade que: “La resolución final se pronunciará en audiencia pública inmediatamente recibida la información de la autoridad o persona demandada y, a falta de ésta, lo hará sobre la base de la prueba que ofrezca la persona accionante. La autoridad judicial examinará la competencia de la servidora pública o del servidor público o de la persona demandada, y en caso de encontrar cierta y efectiva la demanda, concederá el amparo solicitado…”.
Por su parte, la Ley del Tribunal Constitucional si bien en el art. 97.I y II refiriéndose a la personería de quien interpone esta acción tutelar lo señala como “recurrente”, y contra quien se dirige lo denomina parte “recurrida”; empero, es coincidente en lo referente a la forma de resolución, cuando en el art. 102.I establece que: “La resolución concederá o denegará el amparo…”.
En consecuencia, la terminología a utilizarse para referirse a la persona que interpone esta acción tutelar será “accionante”, y con relación a la autoridad o persona contra quien se dirige esta acción corresponderá el término “demandado (a)”. De igual manera, en cuanto a la terminología con referencia a la parte dispositiva, en caso de otorgar la tutela se utilizará el término “conceder” y en caso contrario “denegar” la tutela.
En los casos en que no se ingresa al análisis de fondo, cabe señalar que si bien de conformidad a lo establecido por la SC 0505/2005-R de 10 de mayo y AC 107/2006-RCA de 7 de abril, la Comisión de Admisión revisa las acciones de amparo que hubiesen sido declaradas “improcedentes” o “rechazadas” por los tribunales de garantías, existen casos en los que pese a ser admitida la acción tutelar, haberse llevado a cabo la audiencia y emitido resolución, una vez elevada la causa, en revisión ante este Tribunal, en forma posterior al sorteo, el Pleno advierte que no es posible ingresar al análisis de fondo, sea por una de las causales previstas por el art. 96 de la LTC, incumplimiento evidente al principio de subsidiariedad, extemporaneidad de la acción, u otro motivo, como el incumplimiento de los requisitos de admisión previstos por el art. 97 de la LTC. Al respecto, este Tribunal en las SSCC 0494/2001-R y 0652/2004-R, entre otras, hasta la SC 0820/2007-R inclusive; indicó que en estos casos corresponde declarar “improcedente” el recurso.
No obstante, en resguardo de la previsión constitucional y a objeto de guardar armonía y no generar confusión con el uso de la terminología propia de la fase de admisión, corresponde en estos casos, “denegar” la tutela solicitada con la aclaración de que: “no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada”, dado que en estos casos el accionante puede nuevamente interponer la acción tutelar, siempre y cuando, cumpla con los requisitos de admisibilidad.
III.3.Debido proceso y sus alcances
Este Tribunal respecto al alcance que se debe tener de este derecho, se ha pronunciado mediante la SC 0206/2010-R de 24 de mayo, manifestando: “Es el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar. También es necesario referirse a sus alcances como ha establecido la jurisprudencia constitucional al señalar que comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos.”
III.4.Derecho a la defensa
Con relación a este derecho, desarrollando el mismo, se ha emitido la SC 0943/2010-R de 17 de agosto, preceptuando: Como uno de los elementos de la garantía del debido proceso, es el derecho fundamental a la defensa consagrado por el art. 115.II de la CPE, que tiene dos connotaciones: “la primera es el derecho que tienen las personas, cuando se encuentran sometidas a un proceso con formalidades específicas, a tener una persona idónea que pueda patrocinarles y defenderles oportunamente, mientras que la segunda es el derecho que precautela a las personas para que en los procesos que se les inicia, tengan conocimiento y acceso de los actuados e impugnen los mismos en igualdad de condiciones conforme a procedimiento preestablecido y por ello es inviolable por las personas o autoridades que impidan o restrinjan su ejercicio, por ello en caso de constatarse la restricción al derecho fundamental a la defensa, se abre la posibilidad de ser tutelado mediante el amparo constitucional, ahora acción de amparo constitucional”.
III.5.El caso analizado
De los antecedentes que cursan en el expediente, consta que el accionante ha participado en la Licitación Pública Nacional 029/2008 y argumenta a través de la presente acción que la autoridad recurrida al rechazar el Recurso Administrativo de Impugnación contra la Resolución de Adjudicación omitió indebidamente el procedimiento administrativo determinado en el DS 29190 “Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios”, de 11 de julio de 2007 y en su Reglamento, debiendo haber remitido el recurso con todos los antecedentes en el plazo de dos días ante la MAE de la ABC, para que dicha autoridad, conforme al art. 36 del citado Reglamento, previo análisis del Informe de la Comisión de Calificación y de las propuestas resuelva de manera expresa el Recurso Administrativo de Impugnación, sin embargo, no lo hizo y por el contrario señaló que la Resolución de Adjudicación es inimpugnable, contrariando de esta manera el art. 71 del DS 29190 y el 27 de su Reglamento.
De la revisión de la literal que cursa en el expediente, se evidencia que el Documento Base de Contratación de la Licitación Pública Nacional 029/2008 con sus doce enmiendas fue aprobado por la autoridad recurrida mediante Resolución RPC 165/2008 de 18 de agosto, no constando en la parte considerativa de dicha Resolución en qué normativa legal de igual o mayor jerarquía que el DS 29190 se ampara para haber dejado sin efecto a través de una enmienda la posibilidad de recurrir la Resolución de Adjudicación, derecho que prevé el art. 71 del citado Decreto Supremo y art. 27 de su Reglamento para todo proponente que haya considerado lesionados sus intereses y derechos. Con este accionar, se evidencia que la autoridad recurrida al haber rechazado el Recurso Administrativo de Impugnación mediante Nota ABC/GJU/2008-0321 de 3 de octubre de 2008, infringió la garantía al debido proceso del accionante, la cual es considerada como el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales, asimismo, vulneró su derecho a la defensa, consistente en precautelar que en el proceso en el que participa pueda impugnar los actuados en igualdad de condiciones conforme a procedimiento preestablecido.
De lo expuesto, se concluye que al haberse corroborado que se han infringido derechos del accionante al momento de negarse la impugnación de la Resolución de Adjudicación de la Licitación Pública Nacional 029/2008, no corresponde analizar la argumentación del accionante a que el RPC habría incumplido sus funciones contenidas en el art. 13 incs. f) y h) del DS 29190, referidas a la aprobación del Informe de la Comisión de Calificación y adjudicación de la contratación de obras, respectivamente, toda vez que estas supuestas infracciones serán analizadas y resueltas por la MAE de la ABC al momento de resolver el Recurso Administrativo de Impugnación, habiendo el accionante insertado estas observaciones en el contenido del mismo.
Por los argumentos expuestos, el Tribunal de garantías, al haber concedido la tutela, actuó correctamente, efectuando una aplicación cabal de la norma prevista por el art. 19 de la CPEabrg, actual art. 128 de la CPE.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 4 y 6 de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010 denominada, Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público; 7 inc. 8) y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional, APRUEBA la Resolución 76/2008 de 19 de noviembre de 2008, cursante de fs. 516 a 518 vta., pronunciada por la Sala Civil Tercera de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, en consecuencia CONCEDE la tutela solicitada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
Fdo. Dr. Juan Lanchipa Ponce
PRESIDENTE
Fdo. Dr. Abigael Burgoa Ordóñez
DECANO
Fdo. Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés
MAGISTRADO
Fdo. Dr. Ernesto Félix Mur
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños
MAGISTRADA