SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1436/2010-R
Fecha: 27-Sep-2010
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1436/2010-R
Sucre, 27 de septiembre de 2010
Expediente: 2007-16973-34-RAC
Distrito: Oruro
Magistrado Relator: Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés
En revisión la Resolución 12/2007 de 29 de octubre, cursante de fs.142 a 146, pronunciada por la Sala Penal Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de Oruro, dentro del recurso de amparo constitucional ahora acción de amparo constitucional presentado por Cirilo Ayala Cruz, Pilar Irene Quintana López, Graciela Limachi Gómez, Antonia Marlene Limachi Gomez, Gladys Limachi Gomez de Arias, Mario Salomón Barbolín Armas, Edgar Arancibia Pelaez; Presidente, Secretaria de Actas, Secretaria de Hacienda y demás miembros de base de la Asociación de Propietarios de Locales Públicos Nocturnos, respectivamente, contra María Luisa Zaballos Villegas, Humberto Montoya Arellano, Juan José Sarmiento Sanchez, Gloria Dolores Romano Villegas, Belka Divana Bardales Saavedra, Karina Sandoval Bascopé, Ernesto Luís Bernal Martinez, Hanz Antonio Avila Foronda, José Maria Arturo Alessandri Severich, Evelyn Fernández Tastaca y Sandra Lozano Copa, Presidenta y Concejales del municipio de Oruro, alegando la vulneración al derecho de petición citando al efecto el art. 7 inc. h) de la Constitución Política del Estado abrogada (CPEabrg)
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del Recurso
Por memorial de amparo constitucional de 20 de octubre de 2007, cursante en obrados de fs. 35 a 40, expone los siguientes fundamentos.
I.1.1. Hechos que motivan el recurso de amparo constitucional
El Concejo Municipal emitió la Ordenanza Municipal 26/2007, referida al nuevo Reglamento para el funcionamiento de establecimientos de producción, venta y consumo de bebidas alcohólicas, la cual presentó una serie de prohibiciones y obligaciones injustificadas que se extralimitaron en las exigencias regulares, afectando a los usuarios de este rubro.
Se presentaron una serie de peticiones de reconsideración de aquel nuevo Reglamento mediante memoriales que se adjuntan, de fechas 9 de octubre, 17 de septiembre y 16 de octubre, que nunca fueron respondidas y solo emitieron un oficio de 10 de octubre de 2007, a través del cual aludiendo a cierto procedimiento que debió estar a cargo de la comisión legal del Concejo Municipal, para que a su término se pudiera emitir la respuesta a la solicitud planteada.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
Los recurrentes en su memorial de amparo constitucional alegan la vulneración al derecho de petición previsto en el art. 7 inc. h) de la CPEabrg.
I.1.3 Autoridades recurridas y petitorio
Los recurrentes interponen, recurso de amparo constitucional contra María Luisa Zaballos Villegas, Humberto Montoya Arellano, Juan José Sarmiento Sánchez, Gloria Dolores Romano Villegas, Belka Divana Bardales Saavedra, Karina Sandoval Bascopé Ernesto Luís Bernal Martínez, Hanz Antonio Ávila Foronda, José María Arturo Alessandri Severich, Evelyn Fernández Tastaca y Sandra Lozano Copa, Presidenta y Concejales del Municipio de Oruro, solicitando se otorgue una respuesta a la petición formulada, se modifiquen las subsecciones pertinentes y reglamentar este tipo de actividades de acuerdo a principios generales de derecho público y privado, sin la afectación de intereses particulares con aplicación del principio de igualdad y concertación. A su vez se suspenda de forma temporal la vigencia de la Ordenanza Municipal 26/2007, actualmente impugnada.
I.2. Audiencia y resolución del Tribunal de garantías
Efectuada la audiencia pública el 29 de octubre de 2007, según consta en el acta cursante de fs. 132 a 141 vta., con la presencia de la parte recurrente y recurrida a través de sus representantes, ausente el representante del Ministerio Público.
I.2.1. Ratificación del recurso
La parte recurrente ratificó in extenso lo argumentado en el memorial de amparo constitucional.
I.2.2. Informe de las autoridades recurridas
Las autoridades recurridas procedieron a informar de manera verbal en audiencia con los siguientes puntos:
Los recurrentes no tienen legitimación activa ni personería para la presente demanda, toda vez que Cirilo Ayala Cruz, Pilar Irene Quintana López y Graciela Limachi Gómez, no tienen ninguna documentación que haya acreditado la personería legal plena para actuar en representación de la Asociación de propietarios públicos nocturnos.
Por otro lado, conforme al art. 200.II y art. 201.I de la CPEabrg, art. 4, 12, 20, 22 de la Ley de Municipalidades (LM), los Gobiernos Municipales están prohibidos de emitir normas administrativas de carácter legal que “permitan la convivencia de los habitantes” dentro de una jurisdicción municipal. En tal sentido la Alcaldía Municipal de Oruro, emitió la Ordenanza Municipal 26/2007 de 19 de junio que aprobó el Reglamento de funcionamiento de locales, para ser precisamente acatados por los locales que se dedican al comercio nocturno en esta ciudad.
Existe una petición de reconsideración que previamente debe ser analizada por el Concejo Municipal, sobre la base de un procedimiento interno no previsto en la Ley de Municipalidades empero si en el Reglamento de Debates del Concejo Municipal de Oruro.
Bajo este entendido, el Concejo Municipal procedió una vez de ser analizada y votada por dos tercios, ser remitida a la comisión legal para que conforme a los arts. 10, 22 y 23 del Reglamento de debates que se adjunta, el concejo tome decisiones cuando se trate de temas legales. En ese sentido una vez remitido a la mencionada comisión, esta tiene diez días hábiles a objeto de poder presentar su informe al Pleno del Concejo Municipal, tal cual prevé el art. 22 del Reglamento de Debates.
En el presente caso la Presidenta de la comisión legal presentó su excusa sobre el presente tema, y que conforme a procedimiento debe atenderse este asunto a fin de evitar nulidades futuras que sean atacadas a las Ordenanzas Municipales emitidas.
En el presente caso, al haberse presentado la reconsideración, esta debe ser tratada y votada por dos tercios de sus miembros para reconsiderar la Ordenanza Municipal emitida, tal cual prevé las SSCC 998/2002-R, 621/2003-R, 1027/2003. A su vez la línea jurisprudencial sostuvo que la reconsideración prevista en el art. 22 de la LM, no es un recurso propiamente, consiguientemente, es una instancia legislativa y no un mero acto administrativo como ocurre con una solicitud al ejecutivo municipal.
La reconsideración merece un consenso de un ente colegiado no es una decisión de una sola persona, mereciendo ser sometida a un procedimiento especial que conlleva a una instancia legislativa que no está sujeta a plazo de respuesta. Sin embargo en el caso presente a través de la nota de 10 de octubre de 2007, se dio respuesta a la solicitud de reconsideración en el sentido de brindarle una explicación.
A su vez mediante nota 752/07, el Concejo Municipal a través de su representante que es la Presidenta del Concejo Municipal, y el Secretario alterno, le hizo conocer que su solicitud de reconsideración se encontraba en la comisión legal, por lo tanto se encuentra en trámite la referida reconsideración.
I.2.3. Intervención del representante Ministerio Público
Los recurrentes han presentado una serie de peticiones y a la reconsideración presentada, no ha habido una respuesta afirmativa o negativa, lo cual conculca el derecho de petición previsto en el art. 7 inc. h) de la CPEabrg.
I.2.4. Resolución
Concluida la audiencia, la Sala Penal Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de Oruro, constituido en Tribunal de garantías, pronunció la Resolución 12/2007 de 29 de octubre, cursante de fs. 142 a 146, concedió el recurso disponiendo que las autoridades recurridas respondan en el plazo de diez días a la reconsideración planteada y sea con costas a verificarse en ejecución de fallo, bajo el argumento que con referencia a la legitimación activa, conforme versa en el Libro de Actas de la Asociación, el señor Cirilo Ayala figura como Presidente de dicha Asociación de manera interina, a la vez los demás demandantes se apersonaron como miembros de base, por lo tanto con toda la legitimidad.
En lo que respecta al derecho de petición y su sometimiento a procedimiento, es algo interno de la entidad, debió la Alcaldía Municipal emitir su respuesta en el plazo de diez días conforme prevé el art. 21.II de la LM.
En cuanto a la suspensión de la Ordenanza Municipal actualmente impugnada, es tarea de la Alcaldía Municipal de Oruro, la decisión de suspender o no los efectos de dicha Ordenanza Municipal.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional
Al haberse designado a las nuevas autoridades y reiniciado las labores jurisdiccionales por Acuerdo Jurisdiccional 001/2010 de 8 de marzo, se produjo el sorteo de la presente causa el 3 de agosto de 2010, por lo que la presente Resolución se pronuncia dentro de plazo.
II. CONCLUSIONES
II.1. De fs. 21 a 31 vta., cursa copia de testimonio 109/2004 de 5 de octubre, a través del cual se transcribió el Acta de Fundación de la Asociación de Propietarios de Locales Público Nocturnos, en la cual figuran muchas de las personas actualmente recurrentes.
II.2. De fs. 1 a 12 cursa memorial de 17 de septiembre de 2007, a través del cual solicitan la reconsideración de la Ordenanza Municipal 26/2007, expelida. A su vez de fs. 13 a 14, cursa memorial de 9 de octubre de 2007, a través del cual los recurrentes solicitan respuesta a la reconsideración planteada con referencia a la Ordenanza Municipal 26/2007.
II.3. De fs. 15 a 18, cursa memorial de 16 de octubre de 2007, a través del cual reiteran solicitud de respuesta a la reconsideración presentada. A fs. 19, cursa nota de 10 de octubre de 2007, a través de la cual Presidencia del Concejo Municipal de Oruro, hace conocer que la solicitud de reconsideración se encuentra en la Comisión legal para su valoración e informe al Pleno en el término de quince días hábiles, prorrogables a otros diez días.
II.4. A fs. 20, cursa acta de verificación notariada, a través de la cual consta que en dependencias de la Alcaldía Municipal de Oruro, aún no existía una respuesta a la reconsideración formulada.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Los recurrentes, ahora accionantes, alegan que presentada la reconsideración en reiteradas oportunidades a la Ordenanza Municipal 26/2007, no fue respondida esta en franca violación al derecho de petición. Corresponde dilucidar, en revisión, si tales extremos son evidentes, a fin de otorgar o negar la tutela solicitada.
III.1. Consideraciones sobre la aplicación de la Constitución Política del Estado vigente
Como el presente recurso fue presentado y resuelto por el Tribunal de garantías en vigencia de la Ley Fundamental abrogada, es pertinente determinar, antes de analizar la resolución emitida en revisión, qué norma constitucional se aplicará.
En ese sentido, conforme a los fundamentos desarrollados en la SC 0006/2010-R de 6 de abril, partiendo del principio pro hómine, contenido en los arts. 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y 13.IV y 256 de la Constitución Política del Estado vigente (CPE), el juzgador debe aplicar aquellas reglas que resulten más favorables para la persona, su libertad y derechos, así como interpretar esas normas en sentido más amplio.
En similar sentido, de acuerdo al principio de interpretación progresiva de la norma, entre varios entendimientos posibles, debe optarse por aquél que limite en menor medida el derecho o garantía que se denuncia como vulnerado, es decir, se debe elegir la glosa más extensiva en cuanto al reconocimiento de derechos y una explicación más restringida cuando se establezcan límites al ejercicio de los mismos.
Conforme a dichos principios, siendo, por regla general, más garantista la Ley Fundamental vigente, es natural aplicarla; empero, en cada caso concreto, se realizará el análisis de los criterios constitucionales para dar preferencia a aquellas que resulten más favorables para los accionantes.
III.2. Términos procesales en la acción de amparo constitucional
La Constitución Política del Estado dentro de las acciones de defensa de derechos fundamentales, en el art. 128 prevé la acción de amparo constitucional, en cuyo procedimiento en el art. 129.III, establece que: “La autoridad o persona demandada, será citada en la forma prevista para la Acción de Libertad…”, luego en el parágrafo IV añade que: “La resolución final se pronunciará en audiencia pública inmediatamente recibida la información de la autoridad o persona demandada y, a falta de ésta, lo hará sobre la base de la prueba que ofrezca la persona accionante. La autoridad judicial examinará la competencia de la servidora pública o del servidor público o de la persona demandada, y en caso de encontrar cierta y efectiva la demanda, concederá el amparo solicitado…”.
Por su parte, la Ley del Tribunal Constitucional si bien en el art. 97.I y II refiriéndose a la personería de quien interpone esta acción tutelar lo señala como “recurrente”, y contra quien se dirige lo denomina parte “recurrida”; empero, es coincidente en lo referente a la forma de resolución, cuando en el art. 102.I establece que: “La resolución concederá o denegará el amparo…”.
En consecuencia, la terminología a utilizarse para referirse a la persona que interpone esta acción tutelar será “accionante”, y con relación a la autoridad o persona contra quien se dirige esta acción corresponderá el término “demandado (a)”. De igual manera, en cuanto a la terminología con referencia a la parte dispositiva, en caso de otorgar la tutela se utilizará el término “conceder” y en caso contrario “denegar” la tutela.
En los casos en que no se ingresa al análisis de fondo, cabe señalar que si bien de conformidad a lo establecido por la SC 0505/2005-R de 10 de mayo y AC 107/2006-RCA de 7 de abril, la Comisión de Admisión revisa las acciones de amparo que hubiesen sido declaradas “improcedentes” o “rechazadas” por los tribunales de garantías, existen casos en los que pese a ser admitida la acción tutelar, haberse llevado a cabo la audiencia y emitido resolución, una vez elevada la causa, en revisión ante este Tribunal, en forma posterior al sorteo, el Pleno advierte que no es posible ingresar al análisis de fondo, sea por una de las causales previstas por el art. 96 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), incumplimiento evidente al principio de subsidiariedad, extemporaneidad de la acción, u otro motivo, como el incumplimiento de los requisitos de admisión previstos por el art. 97 de la LTC. Al respecto, este Tribunal en las SSCC 0494/2001-R y 0652/2004-R, entre otras, hasta la SC 0820/2007-R de 6 de diciembre, inclusive; indicó que en estos casos corresponde declarar “improcedente” el recurso.
No obstante, en resguardo de la previsión constitucional y a objeto de guardar armonía y no generar confusión con el uso de la terminología propia de la fase de admisión, corresponde en estos casos, “denegar” la tutela solicitada con la aclaración de que: “no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada”, dado que en estos casos el accionante puede nuevamente interponer la acción tutelar, siempre y cuando, cumpla con los requisitos de admisibilidad.
III.3. Sobre el derecho de petición en el ámbito municipal
Antes de ingresar a analizar el caso en concreto es preciso señalar que el derecho de petición estaba reconocido en el art. 7 inc. h) de la CPE abrg., cuando señalaba que:”Toda persona tiene los siguientes derechos fundamentales conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio: h) A formular peticiones individual y colectivamente”.
A su vez el art. 24 de la CPE vigente reconoce dicho derecho al señalar que:”Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”.
Por otro lado es preciso extraer el entendimiento desarrollado por el Tribunal Constitucional sobre el derecho de petición contenido en el fundamento jurídico III.1 de la SC 0189/2001-R de 7 de marzo “…debe entenderse el mismo como la potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona de formular quejas o reclamos frente a las conductas, actos, decisiones o resoluciones irregulares de los funcionarios o autoridades públicas o la suspensión injustificada o prestación deficiente de un servicio público, así como el de elevar manifestaciones para hacer conocer su parecer sobre una materia sometida a la actuación de la administración o solicitar a las autoridades informaciones; en sí es una facultad o potestad que tiene toda persona para dirigirse, individual o colectivamente, ante las autoridades o funcionarios públicos, lo que supone el derecho a obtener una pronta resolución, ya que sin la posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad el derecho. En consecuencia, el ejercicio del derecho supone que una vez planteada la petición, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener pronta resolución, lo que significa que el Estado está obligado a resolver la petición. Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso en particular y, en esa medida podrá ser positiva o negativa”. Entendimiento que ha sido reiterado por las SSCC 861/2007-R, 1148/2002-R y 1477/2004-R, entre otras.
Una vez ubicado el derecho de petición como un derecho fundamental, es necesario precisar en qué casos se considera lesionado. Así, la SC 0692/2003-R de 22 de mayo, señala que se tendrá por lesionado el derecho de petición cuando “…la autoridad no la responde en un tiempo razonable ya sea en sentido positivo o negativo, vale decir, que en los casos en que no hubiese una respuesta oportuna y motivada se tiene el derecho como lesionado pero no cuando existe la respuesta negativa, pues el derecho no exige la concesión de lo solicitado”. Dicho razonamiento sigue la línea jurisprudencial establecida por este Tribunal que señala que el núcleo esencial de este derecho“…comprende la respuesta pronta y oportuna, resolviendo en lo posible la petición en sí misma, es decir resolviendo el asunto objeto de la petición" (SC 0218/2001-R de 20 de marzo entre otras).
De la norma y jurisprudencia glosada se colige que se afecta el derecho de petición, cuando no existe respuesta a una solicitud en un tiempo razonable, entendiéndose como no vulnerado, cuando se haya dado respuesta a la petición, aun cuando la misma niegue la pretensión expresada precisamente en el petitorio.
Ahora bien, la SC 0659/2010-R, de 19 de julio, respecto al derecho de petición en al ámbito municipal y al silencio administrativo, señaló:
“Como consideración dogmática previa a la resolución de la presente causa, es imperante analizar la naturaleza jurídica y efectos de la institución jurídica denominada “silencio administrativo”, en tal sentido, debe precisarse que dentro del “bloque de legalidad administrativa”, ésta es una verdadera garantía constitucional para el administrado, en virtud de la cual, se asegura y resguarda el derecho de petición en sede administrativa consagrado en el art. 24 de la CPE, en este contexto, utilizando el método teleológico aplicable a la interpretación constitucional, se tiene que la finalidad de esta institución jurídica, es la de asegurar una respuesta pronta y oportuna a las peticiones realizadas ante la administración pública, dando al administrado certeza jurídica y evitando que éste se encuentre en estado de incertidumbre indefinida, por tanto, en la economía jurídica administrativa boliviana, una vez ejercido el derecho de petición por el administrado, en caso de no recibir respuesta por parte de la administración pública, una vez transcurrido el plazo establecido por la norma, opera el silencio administrativo negativo, en virtud del cual, se tiene por denegada la petición del administrado, aperturándose a partir de este momento la vía recursiva administrativa disciplinada por el orden legal vigente, siempre y cuando exista una instancia para la revisión de la causa.
Ahora bien, el silencio administrativo negativo, esta expresamente regulando no solamente en la Ley de Municipalidades, sino también en la Ley de Procedimiento Administrativo y su Decreto reglamentario, en tal sentido, con la finalidad de establecer los plazos para computar el silencio administrativo negativo para el supuesto de la petición referente a la reconsideración disciplinada por el art. 22 de la LM, es imperante realizar las siguientes consideraciones:
a) Para la respuesta del Concejo Municipal con la reconsideración solicitada, la Ley de Municipalidades no establece un plazo fijo, entonces, al ser las Resoluciones Municipales Actos Administrativos idóneos para resolver la reconsideración planteada, su no emisión implica la aplicación del “silencio administrativo negativo”, por tanto debe tenerse como negada ésta solicitud.
b) Para establecer el rechazo a la petición de reconsideración como consecuencia del silencio administrativo negativo, es imperante precisar el plazo para la aplicación de esta institución jurídica, en tal sentido, al no existir un término expreso señalado en la Ley de Municipalidades, es aplicable supletoriamente el art. 71.I.g) del DS 27113 de 23 de julio de 2003, referente al Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo, disposición que taxativamente señala que las decisiones sobre cuestiones de fondo, deben ser resueltas en el plazo de veinte días cuando no exista un plazo expresamente señalado, por tanto, se tiene que luego de planteada la reconsideración al amparo del art. 22 de la LM, el Concejo Municipal tiene un plazo de veinte días para resolver esta petición, pasado el mismo, opera el silencio administrativo negativo, por tanto, al no existir otra instancia de decisión, la petición es considerada rechazada, quedando agotada la vía administrativa-municipal”.
III.4. En el caso en examen
Siendo los accionantes las personas que se consideraban directamente agraviadas con la emisión de la Ordenanza Municipal 26/2007, fueron estas quienes en fechas 17 de septiembre, 9 y 16 de octubre, solicitaron la reconsideración y respuesta oportuna a la revisión de dicha Ordenanza Municipal 26/2007, considerada atentatoria a sus derechos constitucionales.
La Presidencia del Concejo Municipal de Oruro, mediante nota de 10 de octubre de 2007 hizo conocer que la solicitud de reconsideración se encuentra en la comisión legal para su valoración e informe al Pleno en el término de quince días hábiles, prorrogables a otros diez días.
Conforme se analizó en la jurisprudencia antes anotada, el respeto al derecho de petición implica una respuesta afirmativa o negativa a la pretensión solicitada dentro de un plazo razonable que, en el ámbito municipal, de acuerdo a la jurisprudencia glosada en el fundamento precedente, es de veinte días; sin embargo, dicho plazo no fue cumplido en el caso analizado, pues la solicitud de reconsideración fue presentada el 17 de septiembre de 2007 y hasta la fecha de presentación del amparo constitucional, 20 de octubre del mismo año, transcurrieron el plazo antes señalado sin que se otorgara una respuesta certera y oportuna a los recurrentes, y simplemente se les remitió una nota expedida por Presidencia del Concejo Municipal de Oruro, en la que se explicó que dicha reconsideración fue remitida al análisis de la Comisión Legal.
Consiguientemente, el tribunal de garantías, al conceder la acción tutelar de amparo constitucional, en resguardo del derecho de petición ha evaluado correctamente los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los art. 4 y 6 de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público; 7 inc. 8) y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional, en revisión resuelve APROBAR la Resolución 12/2007 de 29 de octubre de 2007, cursante de fs. 142 a 146, pronunciada por la Sala Penal Primera de la Corte Superior de Justicia de Oruro; y en consecuencia, CONCEDE la tutela solicitada.
Regístrese, notifíquese, y publíquese en la Gaceta Constitucional
No interviene el Presidente Dr. Juan Lanchipa Ponce por no haber conocido el asunto.
Fdo. Dr. Abigael Burgoa Ordóñez
DECANO
Fdo. Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés
MAGISTRADO
Fdo. Dr. Ernesto Félix Mur
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños
MAGISTRADA