SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1928/2012

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1928/2012

Sucre, 12 de octubre de 2012

SALA TERCERA

Magistrada Relatora:   Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción de Amparo Constitucional

Expediente:                  01612-2012-04-AAC

Departamento:             Cochabamba.

En revisión la Resolución de 5 de septiembre de 2012, cursante de fs. 61 a 63 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Francisco Carlos Álvarez Hamide contra Juan José Quispe Salvatierra, Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Colcapirhua del departamento de Cochabamba.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 10 de agosto de 2012, cursante de fs. 12 a 13 vta., el accionante manifiesta lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 27 de julio de 2012, fue notificado con un Auto de apertura de proceso en su contra de 25 del mismo mes y año, en un sumario administrativo, proceso en el cual se apersonó, y mediante memorial pidió se deje sin efecto y no se sustancie por dos razones: a) Es secretario de conflictos del sindicato de trabajadores municipales de Colcapirhua afiliado a la Federación Departamental de Trabajadores Constructores de Cochabamba y a la Central Obrera Departamental (COD), por lo tanto es dirigente sindical en ejercicio; y, b) Que la Constitución Política del Estado en su art. 51, garantiza la plena vigencia del orden sindical, que reconoce la sindicalización como medio de defensa y representación de los trabajadores, transcribiendo el parágrafo VI del citado artículo, señalando que la denuncia con la que se instauró el proceso sumario era anónima, que solicitó reiterados permisos para realizar actividad sindical, que existiría abuso de su persona en el ejercicio de sus funciones, y refirió que no puede sustanciarse el proceso sumario en razón al fuero del cual goza por la Norma Suprema, por lo que debió con carácter previo accionarse el despojo de su fuero y aplicarse el art. 2 del Decreto Ley (DL) 038 de 7 de febrero de 1994.

Por lo que plantea la presente acción de amparo constitucional contra la autoridad sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Colcapirhua.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante considera que se lesionó su derecho de trabajador que ejerce y detenta un cargo sindical, para no ser procesado en el sumarial por presunta responsabilidad administrativa como servidor público, citando al efecto los arts. 46.I y III y art. 51.VI de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, ordenando se deje sin efecto el Auto de apertura del proceso sumario de 25 de Julio de 2012, se anulen obrados del proceso de referencia, y que previamente se obtenga el desafuero sindical, sea con la condenación de costas.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías 

Celebrada la audiencia pública el 5 de septiembre de 2012, según consta en el acta cursante de fs. 57 a 60, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El abogado de la parte accionante, ratificó los términos de su acción de amparo constitucional y en su intervención, ofreció una certificación de la Federación Sindical de Trabajadores en Construcción de Cochabamba, y la Resolución Administrativa (RA) JDT-CBBA 064/10, de la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, por las que demostró que era dirigente sindical en vigencia.

Haciendo uso del derecho a replica, citó nuevamente su derecho al fuero sindical, y mencionó una Sentencia Constitucional pronunciada por el Tribunal Constitucional, interpuesta contra el Alcalde Municipal, e indicó que es el único dirigente sindical que se le esta procesando por la vía sumaria.

I.2.2. Informe de la persona demandada

El abogado y a su vez Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Colcapirhua demandado, en audiencia indicó: 1) Según el informe final emitido por la Responsable de Transparencia por denuncia con reserva de identidad, se recibió la denuncia por falta de transparencia y abuso de autoridad, contra el accionante, por estar compartiendo en lugares de expendio de bebidas alcohólicas, en horarios de trabajo con la excusa de realizar actividad sindical, constatándose que las salidas eran en su mayoría los miércoles, algunas sin respaldo y sin retorno; 2) Ante esta denuncia por orden de la máxima autoridad ejecutiva, se inició el proceso administrativo contra el accionante, en el cual presentó memorial alegando que se le está vulnerando su condición de dirigente sindical, sin adjuntar documentación de respaldo; a lo que se respondió que se considerará al momento de dictar la resolución, por lo que la petición de que se deje sin efecto el Auto de apertura, en razón de ser dirigente sindical, no es procedente, por que todo trabajador que es dirigente sindical, no le excluye de ninguna manera de su responsabilidad por la función pública, porque se puede tramitar independientemente, ya que el fuero sindical no significa estar exento de responsabilidad administrativa; 3) Citó al efecto las SSCC 0610/2002-R, 0684/2005-R, 0471/2007-R, 0202/2006-R, y 1429/2011-R; por las que se estableció que el accionante era servidor público y no un trabajador;

4) Existe contradicción con lo establecido por el art. 104 de la LGT, que prohíbe a los funcionarios públicos organizarse sindicalmente; y, 5) Que la sanción ha sido leve porque no se le esta destituyendo, pidiendo se deniegue la tutela impetrada de acuerdo al art. 53.3 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

Con la palabra haciendo uso de la replica, mencionó que es falso que se ha vulnerado su condición de dirigente sindical, por que se pidió que certifique a la máxima representante del Sindicato de Trabajadores Municipales de Colcapirhua, que actividad sindical realizaba el ahora accionante, y se respondió que cada uno conoce los permisos de los dirigentes, que solo existen dos horas diarias para hacer vida sindical, de igual forma, se pidió a su máxima autoridad certifique: que actividades sindicales realizaba el accionante lo que no se certificó, ya que en el proceso administrativo no se afectó su fuero sindical. Por último, que al no haber interpuesto recurso alguno, oportunamente, contra el Auto Definitivo se ha ejecutoriado la sanción como funcionario; y reiteró se deniegue la tutela solicitada.

I.2.3. Resolución

La Jueza Primera de Partido en lo Civil y Comercial de Quillacollo del departamento de Cochabamba, constituida en Jueza de garantías, mediante Resolución de 5 de septiembre de 2012, cursante de fs. 61 a 63 vta., denegó la tutela impetrada, con los siguientes fundamentos: i) Señaló las características de esta acción de defensa: subsidiariedad, es supletorio, y la inmediatez; ii) Estableció que debe analizar el Tribunal de garantías si es procedente primero el recurso para rechazarlo in límine o si admitió el mismo declarar su improcedencia, pero existen excepciones a la subsidiariedad planteada, cuando la restricción o supresión de los derechos ocasione perjuicio irremediable; iii) Analizando el caso concreto determinó que se planteó la acción, cuando el accionante estaba siendo sometido a un proceso interno administrativo, solicitó la tutela estando aun en trámite dicho proceso y refirió que en conocimiento pleno el accionante, de la SC 1429/2011-R, (indicó las partes mas salientes) en la que el accionante obtuvo el amparo, pero se estableció que el fuero sindical, no le excluye de tener responsabilidad administrativa por el proceso sumario interno; y, iv) Mencionó el art. 76 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), indicando la subsidiariedad del recurso, e infirió que el accionante no agotó las vías correspondientes previas para hacer valer sus derechos.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.    Ana María Quiroga Camacho, Responsable de la Unidad de Transparencia del Gobierno Autónomo Municipal de Colcapirhua, informó a Milton Garabito Monrroy, Alcalde de la referida entidad edil, que Francisco Carlos Álvarez Hamide no actuó con ética, transparencia y honestidad debido a que en uso de su “embestidura” de dirigente sindical procedió a sacar permisos con la excusa de realizar actividad sindical; sin embargo, en dos ocasiones se evidenció que se reunía en horarios de oficina para compartir en locales públicos dejando de lado sus actividades inherentes a “funcionario” público y tampoco cumplió con sus labores como dirigente sindical (fs. 24 a 25 vta.)

II.2.   El 25 de julio de 2012, se emitió el Auto de apertura del sumario administrativo por el que se inició proceso interno administrativo al accionante por existir indicios de contravención a normas de la Ley 2027, el art. 29 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG) y por vulnerar los principios establecidos en el art. 232 de la CPE, por haber actuado con falta de ética, transparencia y honestidad abusando de su cargo de dirigente sindical (fs. 28 y vta.).

II.3.   Por memorial de 1 de agosto de 2012, pidió el accionante se deje sin efecto al Auto sumarial por no haberse tramitado previamente su desafuero sindical (fs. 29 y vta.).

II.4.   Por Resolución de 22 de agosto de 2012, se dispuso la sanción al accionante con treinta días de suspensión sin goce de haberes (fs. 33 a 34 vta.).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante considera que se vulneró su derecho al fuero sindical que goza por ser dirigente del Sindicato de Trabajadores Municipales de Colcapirhua, debido a que el ahora demandado, inició, tramitó y concluyó un proceso o sumario administrativo, en su contra por presuntas faltas cometidas al Estatuto del Funcionario Público y a la Ley de Administración y Control Gubernamentales, hecho que vulnera su fuero sindical, debiendo previamente tramitarse el desafuero respectivo.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional

De acuerdo a lo dispuesto por la Constitución Política del Estado “La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra los actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley” (art. 128), debiendo interponerse por la persona que se crea afectada o en su caso, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados (art. 129 de la CPE).

Esta acción es de naturaleza subsidiaria y extraordinaria; es decir, no forma parte de los recursos o medios de impugnación ordinarios previstos por la legislación procesal, pudiendo activarse sólo en caso de haberse agotado los recursos y mecanismos de defensa judicial previstos en la jurisdicción ordinaria, cuya finalidad primordial es evitar la consumación de una amenaza latente o la restitución de los derechos fundamentales y garantías constitucionales vulnerados por persona particular o servidor público.

Si bien la acción de amparo constitucional tiene un amplio espectro de protección, esta únicamente será viable siempre y cuando no existan otros mecanismos de defensa extraordinarios y específicos previstos para la defensa de determinados derechos, por cuanto en caso de existir estas vías idóneas y especiales tendentes a tutelar los derechos invocados, deberán activarse ellas y no así la acción de amparo constitucional, conforme se analizará a continuación.

III.2. Aplicación del principio de subsidiariedad en acción de amparo constitucional

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional anterior ha establecido reglas y subreglas de improcedencia del amparo constitucional, indicando al respecto: “…pues donde se deben reparar los derechos y garantías lesionados es en el mismo proceso, o en la instancia donde fueron vulnerados, esto es, que en principio haya acudido ante la misma autoridad que incurrió en la presunta lesión y luego a las superiores de ésta, y si a pesar de ello persiste la lesión porque los medios o recursos utilizados resultaron ineficaces, recién se abre la posibilidad de acudir al amparo constitucional, el que no puede ser utilizado como un mecanismo alternativo o sustitutivo de protección, pues ello desnaturalizaría su esencia” (SC 0622/2010-R de 19 de julio).

“Asimismo, este Tribunal a través de la SC 1035/2010-R de 23 de agosto, citando a la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, la misma que desarrollando el principio de subsidiariedad señaló que: '…se extraen las siguientes reglas y sub reglas de improcedencia de amparo por subsidiariedad cuando: 1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución'” (SC 0181/2011-R de 11 de marzo).

Con relación a lo anterior la SC 0150/2010-R de 17 de mayo, señaló: “…Así, el art. 19 IV de la CPEabrg, señalaba: 'La autoridad judicial examinará la competencia del funcionario o los actos del particular y, encontrando cierta y efectiva la denuncia, concederá el amparo solicitado siempre que no hubiere otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías…'; igualmente, el art. 129.I de la CPE vigente, refiriéndose a la acción de amparo constitucional como hoy se denomina, señala que esta acción se interpondrá (…) siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados...”.

         El art. 53.3 CPCo, señala que será improcedente la acción de amparo constitucional contra resoluciones judiciales o administrativas que pudieran ser modificadas o suprimidas por cualquier otro recurso, del cual no se haya hecho uso oportuno.

         De los preceptos anteriormente analizados se concluye que la acción de amparo constitucional se constituye en un instrumento subsidiario y supletorio de protección; subsidiario porque no puede ser utilizado si previamente no se agotaron la vías ordinarias de defensa, y supletorio porque viene a reparar y reponer las deficiencias de esa vía ordinaria. En consecuencia, para que los fundamentos de una demanda de acción de amparo constitucional puedan ser analizados en el fondo, el accionante debe haber utilizado hasta agotar todos los medios y recursos legales idóneos para la tutela de sus derechos sea en la vía jurisdiccional o administrativa, pues donde se deben reparar los derechos y garantías lesionados es en el mismo proceso.

III.3. Impugnabilidad de las resoluciones sancionatorias administrativas municipales

El Tribunal Constitucional, en su oportunidad, se pronunció en torno al proceso administrativo sancionador, así iniciando su análisis respecto a la potestad administrativa sancionadora del Estado, en la SC 757/2003-R de 4 de junio, ha señalado lo siguiente: “...El Estado, en determinados supuestos, otorga a la Administración Pública potestad sancionadora. El conjunto de normas que regulan esa potestad, lo constituye el llamado Derecho Administrativo sancionador. Esta potestad sancionadora, por los fines que persigue, se bifurca en dos: la disciplinaria y la correctiva. La primera se dirige a proteger los propios intereses de la Administración como organización (eficiencia, puntualidad, etc.); sus sanciones están dirigidas a sus funcionarios, así como a personas vinculadas a la Administración por especiales deberes y relaciones jurídicas. La segunda, se dirige a imponer sanciones a la generalidad de ciudadanos que pudieran transgredir los deberes jurídicos que las normas les imponen como administrados. Este es el caso de las infracciones que establece por ejemplo, el Código Tributario en su Título III, en el que se establecen sanciones específicas para quienes incumplan los mandatos y prohibiciones contenidos en la referida norma legal (Derecho administrativo penal). En estos supuestos, la Administración tiene facultad para imponer sanciones, las que, en algunos casos, tienen igual o mayor gravedad que las establecidas en el Código penal (este es el caso de las multas), pero tal potestad no alcanza en ninguno de los casos, a imponer la pena privativa de libertad, la cual está reservada al órgano judicial correspondiente”.

El procedimiento aplicable a los procesos administrativos sancionatorios en el seno de los Gobiernos Municipales se rige por el procedimiento contenido en el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, aprobado mediante DS 23318-A, modificado por los DS 26237, 28003, 28010 y 29536, en ausencia de un desarrollo normativo propio de un Reglamento interno de responsabilidad por la función pública, escenario procesal en el cual se encuentran previstos los recursos de revocatoria y jerárquico, para que quien considere que una resolución emergente de un sumario administrativo atenta a sus derechos o intereses, pueda impugnarla en el marco procesal descrito por la normativa referida.

En consecuencia, se concluye que ante la exteriorización de la voluntad de la administración pública, debe impugnarse la decisión que afecta al administrado a través del recurso de revocatoria, ante la misma autoridad que la emitió, debiendo plantear el recurso jerárquico, una vez resuelto el de revocatoria o de producido el silencio administrativo negativo, ante la misma autoridad que resolvió este, quien debe elevarlo para su conocimiento y resolución, ante la autoridad superior competente.

III.4. Análisis del caso concreto

En el caso concreto se tiene que el accionante denuncia que en virtud a la garantía del art. 50.VI de la CPE, no podría ser procesado disciplinariamente sin previo proceso de desafuero ante la judicatura laboral, ya que éste no reconoce el procesamiento seguido en su contra, ni tampoco la Resolución de 22 de agosto de 2012, del Juez Sumariante, en la cual se dispuso su sanción de treinta días de suspensión sin goce de haberes.

Al respecto del análisis minucioso de los antecedentes que informan el cuaderno procesal, resulta evidente que el accionante no ejerció el recurso de revocatoria ni el recurso jerárquico, por ende éste no agotó los medios de impugnación previstos por ley, éste, bien pudo presentar los recursos de revocatoria y en su caso jerárquico para alegar los hechos que ahora impugna por la vía de la acción de amparo constitucional, es decir, el accionante omitió activar los medios de defensa antes de recurrir a la acción de amparo constitucional cuya naturaleza jurídica esgrimida en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es extraordinaria, subsidiaria y no sustitutiva de otros medios ordinario de impugnación, en el caso concreto la inactivación de las vías jurisdiccionales administrativas, imponen a este Tribunal Constitucional Plurinacional, denegar la tutela impetrada, así en el precedente citado por el accionante es decir la SC 1429/2011-R de 10 de octubre, el entonces “recurrente” sí había agotado las vías de impugnación para recibir un pronunciamiento en el fondo por parte del entonces Tribunal Constitucional.

En consecuencia, el Juez de garantías, al denegar la acción tutelar, ha actuado correctamente.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión resuelve: CONFIRMAR la Resolución de 5 de septiembre de 2012, cursante de fs. 61 a 63 vta., pronunciada por la Jueza Primera de Partido en lo Civil y Comercial de Quillacollo del departamento de Cochabamba, y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada sin ingresar al fondo de la problemática planteada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA

Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

MAGISTRADA