SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1176/2012

Con relación a la legitimación pasiva de personas o servidores públicos que ocupan un cargo en instituciones públicas o privadas, desde el cual se denuncia se habría vulnerado o amenazado vulnerar un derecho y los cambios sucesivos que en el mismo podrían provocarse, el Tribunal Constitucional, mediante la SC 1557/2010-R de 11 de octubre, sostuvo´Al respecto, el Tribunal Constitucional mediante la SC 0112/2010-R de 10 de mayo, con relación a la legitimación pasiva, señaló y reiteró que: “ya en la SC 0325/2001-R de 16 abril, con relación a la legitimación pasiva estableció que “…para la procedencia del Amparo Constitucional es ineludible que el Recurso sea dirigido contra el sujeto que ejecutó el acto ilegal o la omisión indebida, es decir el agraviante”. En ese entendido, un recurrido carece de legitimación pasiva cuando no se da esta coincidencia, así la SC 0410/2001-R de 8 de mayo ´…no se presenta la coincidencia que tiene que darse entre la autoridad que presuntamente causó la violación a los derechos y aquella contra quién se dirige la acción´.

Modulando este entendimiento, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha establecido las excepciones a la regla antes aludida, así cuando el funcionario o autoridad ya no ocupa el cargo en el que se encontraba cuando ocasionó la lesión al derecho o garantía; en estos casos, la demanda debe dirigirse contra la persona que en el momento de la presentación de la acción, se encuentra desempeñando esa función, a quien sólo le alcanzarán las responsabilidades institucionales, más no así las personales, si las hubiere. Al respecto la SC 0264/2004-R de 27 de febrero, estableció que: ´La legitimación pasiva es la calidad que se adquiere por la coincidencia que se da entre la autoridad que causó la violación a los derechos y aquélla contra quien se dirige la acción; empero, debe entenderse que la demanda debe estar dirigida contra la “autoridad” que ostente el cargo desde el cual se realizó el acto ilegal o se incurrió en la omisión indebida, sin que ello implique que, en caso de existir responsabilidades personalísimas, como la penal, el funcionario que haya accedido al cargo con posterioridad al acto lesivo de derechos, tenga que asumir las consecuencias únicamente por encontrarse en funciones al momento de iniciarse la demanda y porque ésta haya sido dirigida en su contra´”.

A su vez, la jurisprudencia constitucional desarrollada mediante la SCP 0134/2012 de 4 de mayo, estableció: “Dentro de un proceso constitucional, en la tramitación de una acción de amparo constitucional, ya sea el mismo ante un juez o tribunal de garantías o en revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, no es posible excusar el cumplimiento del debido proceso en su elemento del derecho a la defensa de la autoridad o persona demandada, sobre todo cuando a través de esta acción tutelar se busca la protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, entre las cuales está justamente este derecho que también debe ser observado en la justicia constitucional.

Ahora bien, a consecuencia del resultado que pudiera devenir de esta acción tutelar, se podría determinar la responsabilidad civil e inclusive penal de la autoridad demandada, que no podría imponerse si ésta no tuvo la posibilidad de ejercer ampliamente su derecho a la defensa, comenzando con el primer acto procesal de su notificación y cumplir así la finalidad de poner en su conocimiento las pretensiones del accionante.

Pese a lo señalado, existe en la jurisprudencia constitucional, en virtud al principio pro actione y en general por irradiación del derecho de acceso a la justicia, diferentes excepciones, es así que ante un corte de agua en una urbanización, decisión adoptada por todo el directorio pero donde solo se demandó al Presidente del Directorio, se aceptó legitimación parcial del demandado (SC 0953/2006-R de 2 de octubre) o cuando el órgano colegiado se compone de muchas personas es posible demandar únicamente a su representante (SC 0447/2010-R de 28 de junio).

Respecto a las autoridades públicas demandadas la SC 0371/2006-R de 18 de abril, sostuvo:´...corresponde dirigir el recurso de amparo constitucional contra la persona individual o personas individuales que cometieron el acto ilegal, sin perjuicio de que en casos excepcionales la demanda se dirija contra el funcionario que accedió al cargo en forma posterior de haberse cometido el acto ilegal, sólo a efecto de la responsabilidad institucional...´.

En cuanto a la responsabilidad institucional de nuevas autoridades la SC 0264/2004-R de 27 de febrero, estableció que: ´…la demanda debe estar dirigida contra la 'autoridad' que ostente el cargo desde el cual se realizó el acto ilegal o se incurrió en la omisión indebida, sin que ello implique que, en caso de existir responsabilidades personalísimas, como la penal, el funcionario que haya accedido al cargo con posterioridad al acto lesivo de derechos, tenga que asumir las consecuencias únicamente por encontrarse en funciones al momento de iniciarse la demanda y porque ésta haya sido dirigida en su contra', es decir, debe entenderse que a la autoridad que ejerce el cargo del cual emergió el acto ilegal u omisión indebida únicamente le corresponde la responsabilidad institucional, entendida como una situación jurídica derivada de una acción u omisión que lesiona derechos fundamentales y garantías constitucionales, por lo cual el funcionario asume por la institución a la cual representa, el deber de cesar la restricción, supresión o amenaza de restringir o suprimir los derechos fundamentales y garantías constitucionales. En cambio, la responsabilidad personal, es la asumida por el que lesionó de forma directa ya sea con sus actos ilegales u omisiones indebidas derechos fundamentales y garantías constitucionales, de lo cual podría devenir no sólo la responsabilidad civil sino la penal, a efectos de la reparación del daño causado, por lo que en el nuevo orden constitucional deberá considerarse lo establecido en el art. 112 de la CPE, tratándose de delitos cometidos por servidores públicos que atenten contra el patrimonio del Estado y causen grave daño económico.

1.Conforme lo establecido por la SC 0264/2004-R, es posible el planteamiento de la demanda contra la actual autoridad; es decir, la que se encuentra actualmente en el ejercicio del cargo, pero sólo a efectos de una responsabilidad institucional y no así de una de carácter personal, esto porque en esencia a través de la acción de amparo constitucional se busca la protección de derechos fundamentales y garantías constitucionales y la declaración de responsabilidad constitucional se constituye en una consecuencia de la otorgación de la tutela.

2.A momento de considerar la legitimación pasiva de autoridades públicas en razón a cambios continuos de la administración pública es posible demandar contra el cargo o la función pública en cuyo ejercicio pudieron cometerse los actos violatorios denunciados, al no ser atinente a la voluntad del accionante el cambio de servidores públicos, por ello tampoco sus derechos pueden quedar en suspenso por el cambio de autoridades y servidores públicos.

En el caso concreto, el accionante presentó la acción de amparo constitucional contra los Vocales de la Sala Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, autoridades judiciales que al momento de dictar la Resolución impugnada -Auto 276/2011 de 29 de agosto-, desempeñaban esas funciones, particularmente contra el vocal César Suárez Saavedra y que por el informe presentado por el vocal Rodrigo Erick Miranda Flores, se evidencia que en mérito a una reorganización de las Salas especializadas de ese Tribunal y pese a no intervenir en el fallo ahora cuestionado, ostenta la legitimación pasiva, conforme a la jurisprudencia desarrollada, quien no asumirá las consecuencias que pudieran devenir en una responsabilidad constitucional, porque en realidad lo que se busca a través de esta acción de amparo constitucional no es determinar la responsabilidad sino la protección contra las lesiones y amenazas a los derechos fundamentales y garantías constitucionales.

Ahora bien, si la regla señala que, cuando el funcionario o autoridad ya no ocupa el cargo en el que se encontraba cuando ocasionó la lesión al derecho o garantía, el accionante debe dirigir su demanda contra la persona que actualmente ostente el cargo. Excepcionalmente, al no ser conocido por parte del accionante el cambio de autoridad, no le es imputable ese hecho, por lo que al dirigir la acción de amparo constitucional únicamente contra la autoridad anterior, no incumplió con uno de los requisitos exigidos para la activación de esta acción de defensa, teniendo legitimación pasiva la autoridad que actualmente ostenta el cargo del cual devino el cuestionado acto ilegal u omisión indebida.

En consecuencia, se tendrá por cumplido el requisito exigido en el art. 77.2 de la LTCP, que refiere que la acción de amparo constitucional será presentada por escrito indicando el nombre y domicilio de la parte demandada, ya que el demandante dirigió su acción contra la autoridad que firmó y dictó el Auto que ahora es objeto de la presente acción de defensa y la nueva organización interna realizada, respetando el principio de la seguridad jurídica que debe existir en la administración de justicia, no tendría por qué perjudicar el derecho de acceso a la justicia que tiene el accionante”.

La falta de precisión en la legitimación pasiva, conlleva a que el Tribunal Constitucional Plurinacional no efectué un análisis de fondo, conforme asumió la SCP 1004/2012 de 5 de septiembre que señala: “La exigencia prevista en el art. 77.2 de la LTCP, respecto a la legitimación pasiva, constituye un requisito de forma, susceptible de ser subsanado en la etapa de admisión previa observación del Tribunal de garantías; sin embargo, si esta omisión se la detecta en etapa de revisión emergen situaciones que impiden el análisis de fondo de la problemática planteada; por una parte, por los efectos que produce la resolución constitucional y por otra porque una acción de defensa de derechos fundamentales no puede ser resuelta soslayando los derechos de otro, como es el derecho de defensa de la autoridad que presuntamente causó la lesión que motiva la acción tutelar. Sobre el tema, el extinto Tribunal Constitucional en la SC 0652/2004-R de 4 de mayo, determino dos reglas: ´ a) cuando se omite en etapa de admisión del recurso el cumplimiento de alguno de los requisitos y no se subsanan los mismos dentro del plazo de ley, se da lugar al rechazo; y b) si el recurso fue admitido pese a no cumplirse con los requisitos exigidos por ley, se da lugar a la improcedencia del amparo, sin ingresarse al análisis de fondo del asunto…´.

Razonamientos coherentes, que fueron asumidos en la presente gestión por el Tribunal Constitucional Plurinacional, cuando en la SCP 0142/2012 de 14 de mayo, en lo pertinente al tema precisó lo siguiente: ´En el orden de ideas señalado, se tiene que el tenor literal del artículo 77.2 de la LTCP, establece lo siguiente: 'La acción de amparo constitucional será presentada por escrito, con los siguientes requisitos: 2. Indicar el nombre y domicilio de la parte demandada, o de su representante legal y el de los terceros interesados'.

Del tenor literal de la norma citada y siguiendo una pauta teleológica de interpretación, se tiene que el precepto descrito tiene la finalidad de asegurar el derecho a la defensa de la parte demandada, aspecto que es plenamente coherente con la naturaleza procesal de la acción de amparo constitucional, toda vez que al ser este mecanismo un verdadero proceso de naturaleza constitucional, le son aplicables las reglas de un debido proceso, en merito de las cuales, se debe asegurar el principio de igualdad procesal expresamente reconocido por el art. 119 de la CPE, razón por la cual, el precepto normativo citado, exige al accionante la identificación y la precisión de su domicilio, tal como se dijo, para asegurar una igualdad procesal.

En coherencia con lo señalado, debe especificarse que la acción de amparo constitucional, en su dimensión procesal, se divide en cuatro fases especificas: a) La fase de admisibilidad; b) La fase de debate, es decir, del desarrollo de la audiencia pública: c) La fase de la decisión; y d) La fase de revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional.

De acuerdo al objeto y causa de la presente acción y en merito al problema jurídico planteado en el caso de autos, es de interés para una coherente argumentación jurídica, armonizar la exigencia contenida en el art. 77. 2 de la LTCP, con los postulados procesales insertos en la fase de admisibilidad de la acción de amparo constitucional, razón por la cual, debe establecerse que la exigencia de identificación de la parte demandada y la precisión de su domicilio constituyen una carga procesal para la parte accionante cuya observancia debe ser verificada por los jueces y tribunal de garantías en la etapa de admisibilidad para asegurar así el derecho a la igualdad procesal de las partes y su derecho a la defensa , en este marco, en caso de incumplir la parte accionante con esta carga procesal, los jueces y tribunales de garantías, deberán ordenar su subsanación en plazo judicial razonable y lo más favorable posible para una tutela constitucional efectiva y un acceso oportuno a la justicia constitucional´.

Concretizando lo expuesto, se tiene que la legitimación pasiva en el ámbito procesal constitucional, por una parte se instituye como carga procesal para la parte accionante, quien tiene la obligación de identificar de manera precisa al particular, funcionario público, autoridad judicial o administrativa a quien se le atribuya la vulneración de derechos y/o garantías constitucionales, y por otra se constituye en una obligación de los jueces o tribunales de garantías de verificar y en su caso exigir su cumplimiento en la etapa de admisión de la acción, y en caso de omitirse el cumplimiento de este requisito en esta etapa inicial; se impone como obligación del Tribunal Constitucional Plurinacional en fase de revisión denegar la acción sin ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada, precautelando de esta manera las reglas del debido proceso en sujeción al art. 119 de la CPE”.