SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1993/2014

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1993/2014

Sucre, 1 de diciembre de 2014

 

SALA PLENA

Magistrado Relator:     Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

Acción de inconstitucionalidad abstracta

Expedientes:                05658-2013-12-AIA

Departamento:            Chuquisaca

En la acción de inconstitucionalidad abstracta presentada por Juan Luis Gantier Zelada, Diputado de la Asamblea Legislativa Plurinacional demandando la inconstitucionalidad del art. 2 de la Ley 107/2013 de 4 de septiembre, del Gobierno Autónomo del Departamental de Chuquisaca, por considerar contrario a los arts. 1; 8.II; 9.2 y 4; 13.II y IV; 14; 46; 48.I, II y III; 49.II; 109; 256; 298.II.31 y, 410 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

 

Por memorial presentado el 18 de diciembre de 2013, cursante de fs. 275 a 293 vta., el accionante interpuso acción de inconstitucionalidad abstracta, demandando la inconstitucionalidad del art. 2 de la Ley 107/2013, por considerar contrario a los arts. 1; 8.II; 9.2 y 4; 13.II y IV; 14; 46; 48.I, II y III; 49.II; 109; 256; 298.II.31 y, 410 de la CPE, bajo los siguientes argumentos:

I.1.1. Relación sintética de la acción

La Ley 1654 de 28 de julio de 1995, estableció la descentralización del sector de caminos, al señalar que la inversión pública para la construcción y mantenimiento de carreteras y caminos secundarios debe efectuarse a través de las prefecturas departamentales, ahora gobernaciones, “…correspondiendo al Poder Ejecutivo, hoy Órgano Ejecutivo, establecer la transición de manera ordenada y gradual, velando por la continuidad y ejecución de obras, de los convenios internacionales y por la estabilidad laboral (sic). Esta “Ley fue reglamentada mediante el DS 24215 de 12 de enero de 1996, en su art. 4 creó en cada Departamento (…) el Servicio Departamental de Caminos” (sic), y dispuso en su “…art. 11, (…) el traspasó el personal técnico, administrativo y de apoyo de la oficinas distritales del Servicio Departamental del Caminos, mantiene los años de servicio y régimen laboral de sus trabajadores de acuerdo a la Ley General del Trabajo…” (sic), de igual forma el “art. 12 del DS 24215” (sic), no modificó los regímenes de seguridad social de los trabajadores.

Con posterioridad se promulgo el Decreto Supremo (DS) 25366 de 26 de abril de 1999, cuyo art. 1, establece un modelo básico de organización sectorial para el funcionamiento del Servicio Departamental de Caminos (SEDCAM), en cada gobierno departamental, que en adelante  se denominaría Servicio Prefectural de Caminos (SEPCAM), “…otorgándole la sigla SEPCAM y una dependencia directa del Prefecto y dependencia funcional del Director de Desarrollo de Infraestructura, con referencia a los recursos humanos el art. 20…” (sic),  determinó que el personal contratado tendría la condición de servidor público, sujeto al régimen salarial dispuesto para la Administración Pública, y a normas y procedimientos del sistema de administración del personal, en el marco de la Ley de Administración y Control Gubernamental. Dicho Decreto, vulneraba los derechos adquiridos de los trabajadores, al haberlos convertido en funcionarios públicos provisorios en franca contravención del art. 33 de la entonces Constitución Política del Estado, por lo que el citado decreto debió ser aplicado a nuevas contrataciones y no para los trabajadores que se encontraban dentro del ámbito de protección de la Ley General del Trabajo; sin embargo, “el Presidente Juan Evo Morales Ayma, promulgo la Ley 3613 de 12 de marzo de 2007, mediante la cual  restituyó a los trabajadores de los Servicios Departamentales de Caminos al Régimen Laboral de la Ley General del Trabajo” (sic) y con posterioridad se promulgó la Ley 3854 de 14 de mayo de 2008, la cual aclara los efectos del art. 4 de la Ley 3613.

Manifiesta que en franca violación de los derechos laborales, previstos en la Constitución Política del Estado, el bloque de constitucionalidad y el ordenamiento jurídico laboral, la Asamblea Legislativa Departamental de Chuquisaca, dicta la “Ley Departamental 107 de 4 de septiembre de 2013, en cuyo art. 2, crea la Secretaria de Obras Públicas Servicios y Vivienda conformada entre otras por la Dirección de infraestructura Vial y la Dirección de Mantenimiento Vial que a su vez compuesta por la Jefatura de Mantenimiento Rutinario y Jefatura Microempresarial de Mantenimiento Vial, disposición legal que no solo cambia la estructura y la denominación del SEPCAM de Chuquisaca, sino que vulnerando derechos sus adquiridos de los trabajadores, modifica el régimen laboral al que se encuentran sujetos...” (sic).

Puntualiza que el referido art. 2 de la Ley 107/2013, vulnera los arts. 298.II.31, 410.I y II de la CPE, porque en base al art. 300.I.26 de la citada norma constitucional, el Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca, promulgo la Ley objeto de la presente acción, aprobando la estructura orgánica, escala salarial, plan operativo anual, y presupuesto institucional del referido Gobierno Autónomo para la gestión 2014; lo que modifica el régimen laboral al que se encuentran sometidos los trabajadores del SEDCAM de Chuquisaca, ya que pasan a la tuición de la Dirección de Mantenimiento Vial dependiente de la Secretaria de Obras Públicas, Servicios y Vivienda de la referida institución, dejando de estar amparado por la Ley General del Trabajo para depender del Estatuto del Funcionario Público, estableciéndose un nuevo régimen laboral, cuya potestad no se halla dentro de las competencias exclusivas del Gobierno central conforme establece el art. 298.II.31 de la CPE.

Alega que el art. 2 de la norma cuestionada de inconstitucional, es contraria a Ley 3613, promulgada por la Asamblea Legislativa, ya que a través de la referida Ley se restituyó y garantizó a los trabajadores del SEDCAM su permanencia dentro del régimen laboral previsto por la Ley General del Trabajo, debiéndose aplicar lo que en doctrina del derecho constitucional se denomina la cláusula de prevalencia,  que constituye una regla de colisión que se emplea cuando dos normas incompatibles entre sí entran en conflicto,  debiéndose utilizar aquella que haya sido promulgada de acuerdo a lo previsto en la Constitución Política del Estado y por el Órgano que  constitucionalmente tenga facultades para ello, ya que lo contrario implica superioridad normativa de una ley sobre lo previsto en la Norma Suprema, vulnerando los principios de supremacía constitucional y de jerarquía normativa.

De otro lado, refiere, que existe inconstitucionalidad en el fondo, toda vez, que el art. 2 de la norma objeto de la presente acción, vulnera los art. 1 y 9.4 de la CPE, porque se atenta no solo contra los derechos de los trabajadores del SEDCAM, sino también contra los principios laborales, al pretender cambiar el régimen laboral de los trabajadores, escudándose en una restructuración organizativa de sus entidades, sin tomar en cuenta que entre los fines y funciones del Estado se encuentra el garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en la Constitución Política del Estado.

Precisa que el art. 2 de la Ley 107/2013, lesiona los derechos al trabajo, a la estabilidad laboral y la directa aplicación de los derechos reconocidos en los arts. 46, 49.III y 109.I de la CPE, porque modifica el régimen laboral bajo el cual se encuentran amparados y por ende los derechos que se derivan del mismo con la agravante de que dichos trabajadores vienen siendo sometidos a un permanente acoso laboral e inseguridad jurídica, que se materializó con la promulgación de la citada Ley.

De igual forma señala que el artículo cuestionado de inconstitucional, vulnera los principios pro homine, progresividad, pro operario y favorabilidad previstos en los art. 13.II y IV, 48.II y 256.II de la CPE, porque tanto la Constitución Política del Estado, como la legislación laboral establecen como directriz el principio de protección a favor del trabajador en sus tres vertientes, la aplicación de la norma más favorable, la condición más beneficiosa y el indubio pro operario, y en resguardo de este principio constitucional Ley 3613, restituyó al régimen laboral de la Ley General del Trabajo a los trabajadores asalariados del SEDCAM, no siendo posible ahora que a través del referido art. 2 de la Ley 107/2013, se desconozcan estos derechos.

También indica que la disposición legal cuestionada vulnera el derecho a la igualdad y el principio de prohibición de discriminación previstos en el art. 8.II y 14 de la CPE; toda vez, que modificó el régimen laboral al que se encuentran sometidos los trabajadores del SEDCAM, lo que no ocurre con sus homólogos de los otros departamentos del país, como La Paz, Oruro, y Potosí, específicamente en los casos de los trabajadores del SEDCAM La Paz; es decir, que permite un trato diferenciado entre trabajadores pertenecientes a un mismo servicio, ya que los trabajadores del SEDCAM de Chuquisaca, se encontrarían sometidos a un régimen laboral distinto a los trabajadores de los demás servicios departamentales.

Finalmente, concluye señalando que la disposición legal cuestionada de inconstitucional, vulnera el principio de seguridad jurídica establecida por el art. 9.2 de la CPE, al desconocer los derechos reconocidos por la Norma Suprema, bloque de constitucionalidad y la normativa legal pertinente a los trabajadores del SEDCAM de Chuquisaca, derechos que actualmente gozan, teniendo la calidad de derechos adquiridos.

I.2. Admisión y citación

Mediante AC 0018/2014-CA de 10 de enero (fs. 317 a 321), la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta y dispuso se ponga en conocimiento de Zacarías Herrera Callejas, Presidente de la Asamblea Legislativa Departamental de Chuquisaca, como personero del órgano que generó la norma impugnada, citación que se efectuó de manera personal el 14 de febrero de 2014.

I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada

Zacarías Herrera Callejas, Presidente de la Asamblea Legislativa Departamental  de Chuquisaca, mediante memorial de 7 de marzo de 2014, presentó informe escrito, cursante de fs. 640 a 643, alego que: a) La acción de inconstitucionalidad abstracta contra la Ley Departamental 107/2013, fue planteada el 18 de diciembre de 2013, es decir, cuando la referida Ley no estaba en vigencia, ya que en el marco de lo dispuesto en el art. 164 de la CPE,  en la Disposición Final Única de la mencionada Ley, se dispone su vigencia a partir del 1 de enero de 2014; b) “La presente acción fue planteada contra el art. 2 de la citada ley, cuando es el art. 1 el que aprobó la Estructura Orgánica y Escala Salarial Única del Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca correspondiente a la gestión 2014” (sic), por lo que el proyecto de Ley Departamental adjunto al informe de la Comisión Mixta 02/2014 de 23 de enero, propone en su art. 1, lo siguiente: “Modifíquese el Artículo 1 de la Ley Departamental 107/2013 de 4 de septiembre de 2013 e incorpórese dentro de la estructura orgánica del Gobierno Autónomo  Departamental de Chuquisaca aprobada mediante la citada Ley, al Servicio Departamental de Caminos (SEDCAM) con mantenimiento de su estructura y escala salarial” (sic), texto que fue aprobado en grande, detalle y que forma parte de la Ley Departamental 164/2014, sancionada y promulgada el 24 de enero de 2014; c) Del análisis de la documental aludida, que sustenta la recomendación efectuada en el Informe de la Comisión Mixta de la Asamblea Legislativa Departamental de Chuquisaca 02/2014 y por ende la aprobación, sanción y promulgación el 24 de enero de 2014, como Ley Departamental del proyecto de Ley sugerido y presentado por la Comisión Mixta, se evidencia que en el art. 1 ya referido, se dispuso la modificación del art. 1 de la Ley Departamental 107/2013, e incorporación del SEDCAM de Chuquisaca, dentro de la estructura órgánica del Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca con mantenimiento de su estructura y escala salarial, respetando y restituyendo el organigrama, cargos, personal del SEDCAM, así como los programas (mantenimiento vial y atención social de emergencias) que ejecuta; d) Los informes técnico y jurídico, los formularios de certificaciones para el trámite de modificaciones presupuestarias y el programa de mantenimiento vial Programa Operativo Anual (POA) 2014, del SEDCAM de Chuquisaca, remitidos al Pleno de la “ALDH” (sic), con la nota DESPCHO. GOB. 008/2014 de 7 de enero, demuestran con mayor precisión y amplitud lo precedementemente aseverado; y, e) Con la modificación del art. 1 de la Ley 107/2013, mediante Ley 164/2014, cuyo art. 1, dispone la incorporación del SEDCAM de Chuquisaca, dentro de la estructura orgánica del Gobierno Autónomo Departamental, se subsana toda contrariedad alegada del texto de la referida Ley 107/2013, por lo que corresponde declarar la constitucionalidad del art. 1 de la norma supra.

 

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Admitida la acción de inconstitucionalidad abstracta, en el marco de la facultad conferida por el art. 7 del Código Procesal Constitucional (CPCo), se solicitó documentación complementaria; consecuentemente, se suspendió el plazo procesal por decreto constitucional de 12 de junio de 2014, cursante a fs. 646, el que se reanudó a partir de la notificación con el decreto constitucional de 26 de septiembre de similar año, corriente a fs. 734.

Posteriormente al no haberse encontrado consenso en Sala Plena, se procedió a un nuevo sorteo según Acuerdo Jurisdiccional 012/2012 de 20 de diciembre, proveído cursante a fs. 737, siendo sorteado nuevamente el 10 de octubre de 2014, recayendo la causa en este despacho, a cuyo efecto la presente Sentencia Constitucional Plurinacional se pronuncia dentro de plazo legal. 

II. CONCLUSIONES

De la compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.    Norma considerada inconstitucional

Se demanda la inconstitucionalidad del  art. 2 de la Ley Departamental 107/2013 de 4 de Septiembre de 2013, la cual señala:

“ARTÍCULO 2. Se aprueba el Plan Operativo Anual y Presupuesto Institucional del Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca para la gestión 2014, de acuerdo  a los siguientes cuadros de recursos y gastos: PRESUPUESTO DE RECURSOS GESTIÓN 2014...”.

II.2.    Normas constitucionales consideradas infringidas

Art. 1

“Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país”.

Art. 8.II

“El Estado se sustenta en los valores de unidad, igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales, para vivir bien”.

Art. 9

“Son fines y funciones esenciales del Estado, además de los que establece la Constitución y la ley:

(…)

2. Garantizar el bienestar, el desarrollo, la seguridad y la protección e igual dignidad de las personas, las naciones, los pueblos y las comunidades, y fomentar el respeto mutuo y el diálogo intracultural, intercultural y plurilingüe.

(…)

4. Garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución”.

           Art. 13

“II. Los derechos que proclama esta Constitución no serán entendidos como negación de otros derechos no enunciados.

(…)

IV Los tratados y convenios internacionales ratificados por la Asamblea Legislativa Plurinacional, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los Estados de Excepción prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Constitución se interpretarán de conformidad con los Tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Bolivia”.

Art. 14

“I. Todo ser humano tiene personalidad y capacidad jurídica con arreglo a las leyes y goza de los derechos reconocidos por esta Constitución, sin distinción alguna.

II. El Estado prohíbe y sanciona toda forma de discriminación fundada en razón de sexo, color, edad, orientación sexual, identidad de género, origen, cultura, nacionalidad, ciudadanía, idioma, credo religioso, ideología, filiación política o filosófica, estado civil, condición económica o social, tipo de ocupación, grado de instrucción, discapacidad, embarazo, u otras que tengan por objetivo o resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos de toda persona.

III. El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos.

IV.   En el ejercicio de los derechos, nadie será obligado a hacer lo que la Constitución y las leyes no manden, ni a privarse de lo que éstas no prohíban.

V. Las leyes bolivianas se aplican a todas las personas, naturales o jurídicas, bolivianas o extranjeras, en el territorio boliviano”.

VI.   Las extranjeras y los extranjeros en el territorio boliviano tienen los derechos y deben cumplir los deberes establecidos en la Constitución, salvo las restricciones que ésta contenga”.

Art. 46

“I. Toda persona tiene derecho:

1.   Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna.

2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias.

II. El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas.

III. Se prohíbe toda forma de trabajo forzoso u otro modo análogo de explotación que obligue a una persona a realizar labores sin su consentimiento y justa retribución”.

Art. 48

“I. Las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento  obligatorio.

II. Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador.

III. Los derechos y beneficios reconocidos en favor de las trabajadoras y los trabajadores no pueden renunciarse, y son nulas las convenciones contrarias o que tiendan a burlar sus efectos”.

Art. 49.III

 “El Estado protegerá la estabilidad laboral. Se prohíbe el despido injustificado y toda forma de acoso laboral. La ley determinará las sanciones correspondientes”.

Art. 109

“I.  Todos los derechos reconocidos en la Constitución son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección.

II. Los derechos y sus garantías sólo podrán ser regulados por la ley”.

Art. 256

“I. Los tratados e instrumentos internacionales en materia de derechos humanos que hayan sido firmados, ratificados o a los que se hubiera adherido el Estado, que declaren derechos más favorables a los contenidos en la Constitución, se aplicarán de manera preferente sobre ésta.

II. Los derechos reconocidos en la Constitución serán interpretados de acuerdo a los tratados internacionales de derechos humanos cuando éstos prevean normas más favorables”.

Art. 298

“II. Son competencias exclusivas del nivel central del Estado:

(…)

31. Políticas y régimen laborales”.

Art. 410

“I.  Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución.

II. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:

1.- Constitución Política del Estado.

2.- Los tratados internacionales

3.-  Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena

4.- Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes”.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

En la presente acción, se cuestiona la constitucionalidad del art. 2 de la Ley 107/2013 de 4 de Septiembre, por considerarla contraria a los arts. 1; 8.II; 9.2 y 4; 13.II y IV; 14; 46; 48.I, II y III; 49.II; 109; 256; 298.II.31 y, 410 de la CPE.

En consecuencia, corresponde a este Tribunal Constitucional Plurinacional pronunciarse respecto a la impugnación formulada.

III.1.  El control normativo de constitucionalidad: En cuanto a la denominación y el marco normativo

El art. 132 de la CPE, establece que: “Toda persona individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución tendrá derecho a presentar la Acción de Inconstitucionalidad, de acuerdo con los procedimientos establecidos por la ley”; empero, el art. 74 del Código Procesal Constitucional (CPCo), establece que: “Están legitimadas y legitimados para interponer la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta, la Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional, cualquier miembro de la Asamblea Legislativa Plurinacional o de los Órganos Legislativos de las Entidades Territoriales Autónomas, las máximas autoridades ejecutivas de las Entidades Territoriales Autónomas, así como la Defensora o el Defensor del Pueblo”, siendo las únicas autoridades legitimadas, que tienen facultad de interponer la acción de inconstitucionalidad abstracta.

III.2.  Naturaleza jurídica y alcances de la acción de inconstitucionalidad abstracta

Las acciones de inconstitucionalidad, se encuentran reguladas por la Norma Suprema en el referido art. 132; asimismo, en el Código Procesal Constitucional, también se encuentra establecido las acciones de inconstitucionalidad, así en su art. 72 señala: “Las Acciones de Inconstitucionalidad son de puro derecho y tienen por objeto declarar la inconstitucionalidad de toda norma jurídica incluida en una Ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial que sea contraria a la Constitución Política del Estado, a instancia de las autoridades públicas señaladas en el presente Código”.

Por su parte, el art. 73 del CPCo, establece los tipos de acciones de inconstitucionalidad cuando señala lo siguiente: “Las Acciones de Inconstitucionalidad podrán ser:

1.    Acción de Inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales.

2.     Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreto, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales”.

El art. 74 del referido Código, establece la legitimación activa para interponer la acción de inconstitucionalidad abstracta y señala que: “Están legitimadas y legitimados para interponer la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta, la Presidenta o el Presidente del Estado Plurinacional, cualquier miembro de la Asamblea Legislativa Plurinacional o de los Órganos Legislativos de las Entidades Territoriales Autónomas, las máximas autoridades ejecutivas de las Entidades Territoriales Autónomas, así como la Defensora o el Defensor del Pueblo”.

Conforme a las normas citadas precedentemente, la acción de inconstitucionalidad abstracta, es una acción constitucional de control correctivo o a posteriori, de las disposiciones legales vigentes, acción a través de la cual el Tribunal Constitucional Plurinacional, verifica la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales promulgadas, con los principios, valores, derechos fundamentales y normas orgánicas de la Constitución Política del Estado, con el objetivo de depurarla del ordenamiento jurídico en caso de comprobarse su inconstitucionalidad. A su vez, se constituye en una acción directa, porque a través de ella la autoridad legitimada efectúa la impugnación sin que la supuesta inconstitucionalidad esté vinculada a la solución de un caso concreto.

En cuanto a los alcances, resulta preciso referirnos a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que sobre el particular se ha desarrollado, así la SC 0019/2006 de 5 de abril, siguiendo el criterio expresado en la SC 0051/2005 de 18 de agosto, en cuanto a los alcances del control normativo posterior de constitucionalidad que se ejercía a través del entonces recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad, señaló que: “…abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control”, aclarando que el Tribunal Constitucional en: “…su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales objetadas”. Esto implica que a través del control normativo posterior de constitucionalidad se debe: verificar, si las disposiciones legales impugnadas son compatibles con las normas, el sistema de valores supremos, principios y derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política del Estado; interpretar la norma sometida a control y la norma constitucional desde y conforme a la Ley Fundamental; realizar un juicio relacional entre la norma legal impugnada y las normas constitucionales determinando el significado de la disposición legal sometida a control con la finalidad de mantener o retirarla del ordenamiento jurídico.

III.3.  En cuanto a la exigencia de una debida fundamentación respecto a la norma impugnada de inconstitucional y los preceptos constitucionales considerados quebrantados

“El art. 202 de la CPE, establece que: “Son atribuciones del Tribunal Constitucional Plurinacional, además de las establecidas en la Constitución y la ley, conocer y resolver: 1. En única instancia, los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, Estatutos Autonómicos, Cartas Orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales. Si la acción es de carácter abstracto, sólo podrán interponerla la Presidenta o Presidente de la República, Senadoras y Senadores, Diputadas y Diputados, Legisladores, Legisladoras y máximas autoridades ejecutivas de las entidades territoriales autónomas”. En armonía con el texto constitucional referido, el art. 24 del CPCo, dispone lo siguiente: “I. Las Acciones de Inconstitucionalidad, conflictos de competencia y atribuciones, consultas y recursos deberán contener: (…) 4. En las acciones de inconstitucionalidad, la identificación de la disposición legal y las normas impugnadas, así como las normas constitucionales que se consideran infringidas, formulando con claridad los motivos por los que la norma impugnada es contraria a la Constitución Política del Estado”.

En virtud a las normas referidas supra y partiendo de la premisa que las acciones de inconstitucionalidad son de puro derecho, debe asumirse que la misma no admite en su trámite una relación probatoria, lo que compele a los accionantes a fundamentar sus demandas explícitamente en derecho; por consiguiente, para considerar las demandas de esta naturaleza, en principio es ineludible la exigencia de una clara y suficiente fundamentación entre el precepto normativo demandado de inconstitucional, en relación a las normas de la Constitución Política del Estado o del bloque de constitucionalidad que se consideren infringidas, requisito que constituye condición habilitante para que esta jurisdicción despliegue el examen de constitucionalidad, exigencia que obliga a los legitimados a formular sus demandas de acción de inconstitucionalidad efectuando una carga argumentativa racional y suficiente, en la medida que el Tribunal Constitucional Plurinacional, adquiera una duda razonable que la disposición normativa demandada de inconstitucional es contrario al orden constitucional vigente.

El requerimiento de una real fundamentación no debe ser suplida con una mera identificación de los preceptos constitucionales que se consideren infringidos y, tampoco se satisface con una simple transcripción literal de los textos normativos que se pretenden someter a examen de constitucionalidad, sino que, en la demanda se debe exponer de manera clara, precisa y suficiente, explicando en qué medida el contenido normativo demandado de inconstitucional infringe las normas constitucionales, lo que supone identificar además, si el texto normativo de carácter infraconstitucional que se pretende someter al contraste constitucional, admite una o más interpretaciones, precisando cuál de ellas es incompatible con la Norma Suprema del Estado y en qué medida, o en su defecto, establecer si dicho precepto no admite más de una interpretación y, que éste sea indubitablemente adverso con el régimen constitucional imperante.

  En el marco de los argumentos señalados precedentemente, también es imperioso señalar que, la carga argumentativa exigida en las acciones de inconstitucionalidad, debe limitarse al contraste constitucional, lo que impide que en la demanda de inconstitucionalidad se abunden en argumentos tendientes a buscar un control de legalidad, habida cuenta que, en virtud a lo dispuesto por el art. 196 de la CPE, el Tribunal Constitucional Plurinacional, se erige en un órgano que vela únicamente por la supremacía constitucional, a cuyo mérito, el parámetro de contraste se limita en el texto constitucional y las normas del bloque de constitucionalidad, conforme se tiene establecido en el art. 410 de la Norma Suprema; por consiguiente, esta jurisdicción, a tiempo de considerar las demandas de inconstitucionalidad, formuladas en cualquiera de sus modalidades, deberá ser riguroso en cuanto a la exigencia de la carga argumentativa, ya que a partir de su cumplimiento será posible efectuar el test de constitucionalidad de las normas impugnadas. No obstante de lo anterior, una carga argumentativa suficiente no implica una ampulosa cita de textos legales y constitucionales, tampoco una glosa extensa de doctrina o criterios redundantes sobre un mismo asunto, sino que, se exige especificar con claridad meridiana las razones del porqué se considera vulnerado el precepto de orden constitucional o normas de similar jerarquía.

 

El Tribunal Constitucional Plurinacional, con sustento en los preceptos legales establecidos en la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, que disciplinaba la exigencia de fundamentación de las acciones de inconstitucionalidad, normas que concuerdan con el precepto normativo contenido en el Código Procesal Constitucional, mediante                   AC 0193/2012-CA de 6 de marzo, asumiendo el entendimiento de la SC 0050/2004 de 24 de mayo, precisó lo siguiente precisó lo siguiente: '...Por último, la ausencia de fundamentación, que es un elemento exigido por el inc. 3) de la norma citada, impedirá conocer los motivos por los que se considera inconstitucional la norma impugnada y la importancia de la misma en la resolución de la causa que origina el recurso'; entendimiento que fue complementado con la SC 0045/2004 de 4 de mayo, al establecer que: '…La expresión de los fundamentos jurídico-constitucionales es esencial, pues no es suficiente la mera identificación de las normas constitucionales que se considera estarían siendo infringidas…'” (SCP 1986/2014 de 13 de noviembre).

III.4.  Análisis del caso concreto

En la presente acción, se demanda la inconstitucionalidad del  art. 2 de la Ley 107/2013, del Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca, por considerar a dicho artículo contrario a los arts. 1; 8.II; 9.2 y 4; 13.II y IV; 14; 46; 48.I, II y III; 49.II; 109; 256; 298.II.31 y, 410 de la CPE, alegando que dicha disposición legal no solo cambia la estructura y la denominación del SEDCAM de Chuquisaca, sino que también modifica el régimen laboral al que se encuentran sujetos.

          

         En ese contexto, en armonía con los argumentos desarrollados en el Fundamento Jurídico III. 1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el accionante, denuncia la inconstitucionalidad del art. “2” de la Ley 107/2013, refiriendo que dicho precepto es contrario a los arts. 1; 8.II; 9.2 y 4; 13.II y IV; 14; 46; 48.I, II y III; 49.II; 109; 256; 298.II.31 y, 410 de la CPE, alegando de manera general y como fundamento central que, “a tiempo de aprobar la nueva estructura orgánica, salarial, plan operativo, etc.” (sic), estaría modificando el régimen laboral al que se encuentra sometidos los trabajadores del SEDCAM de Chuquisaca; sin embargo, corresponde señalar, que el art. 2 impugnado de inconstitucional, señala que: “Se aprueba el Plan Operativo Anual y Presupuesto Institucional del Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca para la gestión 2014, de acuerdo a los siguientes cuadros de recursos y gastos: PRESUPUETO DE RECURSOS GESTION 2014…” (las negrillas agregadas); pues, de la interpretación literal de dicha norma, la misma establece la aprobación del POA y presupuesto institucional del Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca, cuyo contenido material no condice con los argumentos expuestos en la demanda; Pues bien, la carencia absoluta de fundamentos jurídicos constitucionales alude a la ausencia de la operación argumentativa ineludible, del análisis basado en razonamientos constitucionales de la contradicción entre la norma demandada y algún precepto constitucional; es decir, no se contrasta en la demanda la norma impugnada con la Constitución Política del Estado, de modo que sean suficientes de acuerdo al caso concreto que se analiza, para germinar una duda sobre la adecuación de la norma demandada a los valores, principios y normas de la Ley Fundamental, por el contrario se realiza dicho contraste con normas relativas al nivel central; más, cabe aclarar que no es una operación dependiente de la extensión de la demanda o la acumulación de doctrina y jurisprudencia, sino que consiste en la identificación de la norma demandada, la presentación de razonamientos y criterios derivados de la Constitución Política del Estado, que configure una duda razonable y haga justificable un examen de los mismos, con el objeto de verificar si la norma demandada es conforme a la Norma Suprema; cuando esos argumentos son inexistentes, o difusos, o carentes de claridad, la formulación de la demanda es deficiente por incumplir con el requisito de identificar la norma demandada y formular con claridad los motivos de la inconstitucionalidad.

Al respecto, ACP 0007/2014-RQ de 8 de agosto, señaló que la claridad es exigible en toda demanda de inconstitucionalidad:“…a ese efecto es necesario discernir que los requisitos contenidos en el art. 24.I.4 del CPCo, referidos a la identificación de la disposición legal y las disposiciones impugnadas, así como las normas constitucionales que se consideren infringidas y la formulación con claridad  de los motivos por los que la norma impugnada es contraria a la Constitución Política del Estado, no son requisitos de forma, sino de contenido y sustanciales a toda demanda de inconstitucionalidad, por lo que su aplicación es obligatoria a todo tipo de acciones y recursos, incluida la acción abstracta de inconstitucionalidad”.

En ese orden de cosas, la demanda alega aspectos referentes a que la norma demandada de inconstitucionalidad vulneró “el valor  principio y derecho a la igualdad” y el principio de prohibición de discriminación; sin embargo, no precisan de qué manera dicha “discriminación” aqueja a los trabajadores del SEDCAM o que ésta se encuentra en desigualdad con trabajadores de otras  instituciones afines, ello desde un punto de vista constitucional.

Sobre la transgresión al principio de seguridad jurídica, no se encuentran argumentos que establezcan de qué manera se afectó dicho principio; cual la actitud arbitraria que desconoce los derechos de los trabajadores, limitándose a sostener que no solamente se cambió la estructura y denominación del SEDCAM de Chuquisaca, sino que se estableció un nuevo régimen laboral para los trabajadores del SEDCAM; empero, no precisan cuáles las circunstancias por las que se produjo la supuesta infracción y cómo resulta ello de la norma impugnada de inconstitucional. 

Finalmente, en lo que concierne a los derechos reconocidos de los trabajadores, los principios pro hómine, de progresividad, pro operario y favorabilidad, no se expresan con claridad la lesión ocasionada respecto a ellas por la norma demandada de inconstitucionalidad; pues simplemente se exponen argumentos genéricos y cita de diferentes normas.           

           En este entendido, se puede concluir en la inexistencia de fundamentos  jurídico constitucionales, por cuanto si se constata que esos argumentos son inexistentes, o difusos, o carentes de claridad, que la formulación de la demanda es deficiente al incumplir con el requisito de identificar la norma demandada y formular con claridad los motivos de la inconstitucionalidad este Tribunal Constitucional Plurinacional, está impedido de desarrollar el correspondiente juicio de constitucionalidad y pronunciarse sobre el fondo de la problemática planteada. 

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Plena, en virtud a la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado; y el art. 12.1 de la Ley Tribunal Constitucional Plurinacional, resuelve, declarar: IMPROCEDENTE la acción de inconstitucionalidad abstracta, interpuesta por Juan Luis Gantier Zelada, Diputado de la Asamblea Legislativa Plurinacional, contra el art. 2 de la Ley 107/2013 de 4 de septiembre, del Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

No interviene el Magistrado, Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado, por ser de voto disidente.

Fdo. Dr. Efren Choque Capuma

PRESIDENTE

Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Macario Lahor Cortéz Chávez

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey

MAGISTRADO