SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0940/2014

Karyn Romanette Orellana Guzmán, Rosa Cecilia Vélez Dorado, José Alonzo Mendoza Cuevas, Erika Viviana Fischmann Marquina y Eliseo Santos Ochoa Urquizo, apoderados de Ernesto Rufo Mariño Borquez, Director Ejecutivo a.i. de la AGIT, mediante informe cursante de fs. 989 a 997 vta., refirieron: 1) De la lectura de la SC 1724/2010-R de 25 de octubre, se tiene que esta emerge de un proceso de amparo constitucional, en el cual la jurisdicción constitucional concedió la tutela a AXS BOLIVIA S.A. por falta de valoración de la prueba y por no requerirse documentación necesaria por parte de la Administración Tributaria; en la misma, en ningún momento se ha establecido que “las llamadas internacionales originadas en el exterior entrante en Bolivia no se encuentren dentro del alcance del IVA e IT” como pretende la empresa accionante, por ello no existe un criterio vinculante que esté siendo desconocido; 2) La Resolución Administrativa (RA) 13-0016-06 de 23 de octubre, establece: “…el efecto vinculante para la Administración Tributaria que la absolvió, únicamente sobre el caso concreto consultado, siempre y cuando no se hubieran alterado las circunstancias, antecedentes y demás datos que la motivaron, (…) esta tiene influencia en los demás casos de empresas de comunicaciones que no solo presentan similares sino idénticas condiciones en sus actividades…” (sic), en atención a lo cual la autoridad demandada aduce que lo establecido en una consulta puede ser modificado; 3) La respuesta que revoca el criterio de una consulta no debe ser notificada al resto de empresas que se encuentran en el rubro, por ello las Resoluciones Administrativas (RRAA) 04-0018-07 y 04-0019-07, que cambian el criterio de las Resoluciones 13-0002-07 de 25 de enero de 2007 y 13-0016-06, son notificadas a las empresas consultantes BOLIVIATEL y ENTEL S.A. el 26 de diciembre de 2007, desde dicha fecha cesa el efecto vinculante de las primeras, independientemente de la emisión de la SC 1724/2010-R, lo cual no significa desconocer esa Sentencia, pues si bien se reconoce el efecto vinculante de la RA 13-0016-06, es necesario reconocer que el cambio conforme al art. 117 del Código Tributario Boliviano (CTB), es posible; 4) Si bien el accionante observa un supuesto desconocimiento por parte de la Administración Tributaria de sus propios precedentes, olvida que las Resoluciones Jerárquicas AGIT-RJ 0814/2012 y AGIT-RJ 0079/2012, no son similares con el presente caso, pues si bien coinciden en el concepto observado “Ingresos por interconexiones de llamadas entrantes a Bolivia”, difieren en cuanto a los periodos verificados, puesto que en estos casos los mismos son 2006 y 2007; es decir, antes de que haya cambiado el efecto vinculante de las Resoluciones 13-0002-07 y 13-0016-06; desde el 26 de diciembre de 2007, fecha en la que fueron notificadas, momento desde el cual cambia el criterio del ente fiscal sobre tributos por concepto de interconexión internacional de llamadas telefónicas, las cuales estaban gravadas por el Impuesto al Valor Agregado (IVA) e Impuesto a las Transacciones (IT) en aplicación de la Ley 843, correspondiendo que tal criterio sea aplicado en el presente caso que se verificó los periodos comprendido en la gestión 2008, por ello las Resoluciones Jerárquicas AGIT-RJ 0814/2012 y AGIT-RJ 0079/2012, no se encuentran en situación similar a la Resolución AGIT-RJ 0947/2013, por ello afirma que no existieron Resoluciones contradictorias; y, 5) En relación a la obligatoriedad del Auto Supremo 64 de 29 de marzo de 2012, se tiene que dicho entendimiento jamás fue impugnado en el recurso jerárquico, por ello mal puede pretenderse ahora esperar un pronunciamiento por parte de la Resolución impugnada, asimismo, cabe establecer que si bien emite criterio sobre el pago de tributos por interconexiones entrantes, no significa que el mismo se constituya en jurisprudencia irrebatible, más aun si se considera que los Autos Supremos no pueden ser considerados como fuentes del Derecho tributario, sino son precedentes jurisdiccionales que no tienen valor de jurisprudencia pues para ello se requieren de varias sentencias uniformes.

El 8 de octubre de 2013, de fs. 1186 a 1187, se encuentra que el Vocal, Jorge Quino Espejo, manifestó Voto Disidente a la emisión de la Resolución del Tribunal de Garantías señalando que las autoridades demandadas no vulneraron los derechos y garantías demandadas, bajo los siguientes argumentos: 1) La RA 04-0018-07 revocó la Resolución 13-0002-07 de 25 de enero de 2007, disponiendo que la prestación del servicio de interconexión internacional de llamadas telefónicas entrantes a Bolivia realizada por ENTEL S.A. se encuentra gravada por el IVA e IT, en esa dimensión cabe resaltar que la única empresa que realizó la consulta fue ENTEL S.A., por ello su situación era diferente, asimismo, AXS BOLIVIA S.A. no realizó ninguna consulta posterior, además que el periodo fiscalizado es la gestión 2008, en el cual ya estaba vigente la RA 04-0018-07; y, 2) La nueva disposición de la Administración Tributaria tenía efecto vinculante desde la notificación a ENTEL S.A. como dispone la SC 1724/2010-R, por ello era perfectamente viable que la Administración tributaria cobre los tributos IVA e IT en el caso de AXS BOLIVIA S.A., más aun si debe reconocerse que la Administración Tributaria se halla habilitada a cambiar de criterio; así también cabe recordar que AXS BOLIVIA S.A. percibe ingresos por las llamadas entrantes del exterior, entonces lo correcto es que pague los impuestos correspondientes.

La empresa accionante aduce que se desconoció el efecto vinculante de la SC 1724/2010-R y toda vez que se le dio un trato desigual y discriminatorio, pues a su parecer este fallo, estableció dos elementos centrales: 1) El hecho generador de los servicios de interconexión internacional de llamadas entrantes se encuentra fuera del país; y, 2) La Administración Tributaria debe notificar a todas las empresas de telecomunicaciones con el cese del efecto vinculante.

Ahora bien, este Tribunal evidencia que la SC 1724/2010-R, concedió la tutela constitucional en una anterior acción de amparo constitucional presentada por la misma empresa accionante bajo los siguientes fundamentos: “…con base en los principios procesales que rigen el debido proceso administrativo tributario y la normativa jurídica aplicable al caso concreto, realizado el exhaustivo análisis de los alegatos y documentación presentada por el accionante, así como por los demandados, se concluye que, si bien en la orden de verificación interna 00051000396, se emplazó al contribuyente a presentar la documentación pertinente con el objeto de esclarecer la diferencia detectada en el pago de impuestos de los periodos fiscales de enero a diciembre de 2002, se lo hizo de manera general sin especificar qué documentación era necesaria para desvirtuar la supuesta evasión”. Además dice la Sentencia Constitucional, que “…se constata que, ante la falta de presentación de la documentación requerida por parte del actual accionante, el Gerente de GRACO de La Paz, emitió la Vista Cargo GDGLP-DF-VC-85/2006, por la que verificó sobre base cierta, la deuda tributaria de UFV's4 406 955.-; a pesar que dicha solicitud -se reitera- se hizo de forma general, en contravención de los principios procesales de verdad material e informalismo que forman parte del derecho y garantía del debido proceso, desarrollados en el Fundamento Jurídico III.4 de esta Sentencia, que determinan la obligación de la Administración Tributaria de basar sus actuaciones en documentación no sólo presentada por el contribuyente, sino también sobre la que está en poder de la propia Administración Pública, dada la condición de desventaja en la que se encuentra el administrado frente al aparato estatal”.

De lo glosado se evidencia que la Sentencia asume la posición de determinar la conculcación de derechos fundamentales, puesto que la autoridad demandada no consideró que el SIN al solicitar documentación conducente a desvirtuar la perseguida evasión fiscal hizo una solicitud genérica y abstracta, además de que es la propia Administración Tributaria que debe basarse en todo tipo de documentación que se encuentre bajo su poder y no sólo en la presentada por el sujeto pasivo de la relación tributaria; pues existe una desventaja natural entre el contribuyente y la administración.

Más adelante y a mayor abundamiento la ya citada SC 1724/2010-R, señaló: “En el caso examinado constituye de suma importancia que la Administración Tributaria especifique qué documentación corresponde ser presentada, por cuanto el accionante demostró que el propio Presidente Ejecutivo del SIN a través de la RA 13-0016-06 de 23 de octubre de 2006, por la que resuelve una consulta efectuada por Boliviatel S.A., determinó que el IVA e IT por concepto de llamadas internacionales originadas en el exterior entrantes en Bolivia, no se encuentran dentro de los alcances de dichos impuestos en mérito al principio de territorialidad; 'A partir de lo cual, resulta evidente que las operaciones realizadas fuera del territorio de la nación no se encuentran gravadas por dichos tributos, justamente por el principio de territorialidad antes descrito' (sic.), que a pesar de tener la respuesta a la consulta, 'efecto vinculante para la Administración Tributaria que la absolvió, únicamente sobre el caso concreto consultado, siempre y cuando no se hubieran alterado las circunstancias, antecedentes y demás datos que la motivaron' (art. 117 del CTB), esta tiene influencia en los demás casos de empresas de comunicaciones que presentan similares, sino idénticas condiciones en sus actividades, tal como ocurre en el caso de AXS Bolivia S.A., por cuanto la Resolución Determinativa 286/2006, comprobó la existencia de tributos no declarados en lo que se refiere al IVA e IT por concepto de llamadas internacionales del exterior entrantes en Bolivia. Precisamente velando por el cumplimiento del principio del debido proceso, la norma precitada en su párrafo segundo, dispone que: 'Si la Administración Tributaria cambiara de criterio, el efecto vinculante cesará a partir de la notificación con la resolución que revoque la respuesta a la consulta'; es decir, que sus efectos persisten mientras no cambien los criterios de la Administración Tributaria sobre el objeto de la consulta, la misma que debe ser reformulada expresamente justificando los nuevos lineamientos asumidos. En ese entendido, se verifica que tanto la Gerencia de GRACO de La Paz, como la Superintendencia Tributaria Regional y la General, a través de las Resoluciones Determinativa 286/2006, de recurso de alzada STR/LPZ/RA 0346/2007 y de recurso jerárquico STG-RJ/637/2007, omitieron cumplir los principios administrativos precedentemente desarrollados, inclusive el principio de impulso procesal de oficio cuya finalidad es precisamente la de buscar la verdad material sobre los hechos cuestionados, que debió haber regido todo el procedimiento administrativo de determinación de deuda tributaria, en cada una de las instancias que activó el actual accionante con el fin de precautelar sus derechos, por cuanto en cada una de las resoluciones aludidas se constata que basan sus decisiones de mantener la Vista de Cargo GDGLP-DF-VC-85/2006 y por ende la Resolución Determinativa 286/2006, incólume ante la falta de presentación de 'suficientes descargos' por parte del administrado, cuando el requerimiento de la documentación respaldatoria nunca se hizo efectiva por parte del sujeto activo del tributo”. 

De ello se evidencia que la Sentencia Constitucional analizada, reitera el argumento de que la solicitud de documentación realizada por el SIN carecía de sentido al ser genérica y más aún si la Administración Tributaria había absuelto una consulta con situación idéntica a la de la empresa accionante, por ende aplicable en el caso concreto, en la cual ha establecido que la situación de la llamadas por interconexión internacional entrantes en el territorio boliviano, no se encuentran alcanzadas por los tributos IVA e IT.

En síntesis la SC 1724/2010-R, al momento de resolver el problema jurídico relativo a la indeterminación de la documentación necesaria para acreditar la inexistencia de omisión de pago de IVA e IT por parte de la Administración Tributaria, no subsanado por la Superintendencia, pese a que además existían Resoluciones emergentes de Consultas absueltas en casos análogos aplicables en las que se estableció que no correspondía el pago de IVA e IT por concepto de llamadas entrantes a Bolivia desde territorio extranjero. Ante dicha problemática la Sentencia Constitucional glosada, consideró que se violaron derechos fundamentales del accionante pues la Administración Tributaria no fue clara y precisa en la documentación necesaria para enervar la omisión tributaria perseguida y además no consideró la existencia de Resoluciones que absolvían consultas tributarias en las cuales el SIN ya había establecido un criterio en la materia.

De lo analizado, se puede concluir que no es evidente que la Sentencia Constitucional haya establecido directamente si correspondía o no el pago de los tributos perseguidos, o si el hecho generador se producía dentro o fuera de territorio boliviano, pues por la problemática jurídica y la razones que fundaron la decisión se colige que esta se limitó a censurar la solicitud de documentación genérica que hizo la administración tributaria y la falta de consideración de documentación que tenía en su poder la Superintendencia General de Impugnación Tributaria. Al respecto, no se evidencia entonces que la Resolución AGIT-RJ 0947/2013, hubiera desconocido los alcances vinculantes de la SC 1724/2010-R, en lo relativo al hecho generador, pues fue un aspecto que no fue dilucidado por esta Sentencia.