SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0953/2014

Respecto al fondo del problema jurídico planteado en la acción de amparo constitucional, señalaron: 1) Dentro del trámite de préstamo solicitado por Juan Italo Sologuren Lahore ante el Comité de Préstamos de la Gerencia de Vivienda de COSSMIL, por el monto de $us3000.- que fue alterado en el Formulario de solicitud de préstamos aumentándose un decimal (cero) y un punto; ante esa irregularidad dicho trámite fue remitido a su solicitud ante el Gerente General y posteriormente se instruyó un proceso administrativo en cumplimiento de lo establecido en el art. 29 del Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992; 2) El hecho de que finalmente no se hubiere otorgado el crédito, no libera a los responsables de la tentativa de un hecho ilícito, por cuanto si bien denunciaron las irregularidades; sin embargo, debe tenerse en cuenta que no fueron cumplidos los requisitos para dicho préstamo, situación que fue permita por el Comité aprobando irregularmente el mismo; 3) Contrariamente a lo afirmado por la parte accionante, el Informe H. de T. 3100/10, suscrito por el Asesor de Gerencia General, afirma que la irregularidad de la alteración de documentos en el trámite de obtención del préstamo referido al monto es totalmente notaria y que los funcionarios que intervinieron están identificados, por lo que correspondía sean convocados a prestar sus declaraciones y presentar sus descargos para que en base a ellos determinar las responsabilidades si las hubiere, correspondiendo esta tarea al Sumariante designado; 4) Con relación al tiempo transcurrido y a la sustanciación posterior por otro tribunal sumariante, afirmaron respecto de lo primero, que las Resoluciones de revocatoria y jerárquica se pronunciaron de conformidad con la Ley de Procedimiento Administrativo y el Reglamento Específico de Responsabilidad Administrativa de COSSMIL, no habiendo sido impugnada la decisión que resolvió el jerárquico a través del contencioso administrativo, incumpliendo con ello el carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional; habiéndose ordenado se remitan obrados al Ministerio de Defensa. Asimismo, sobre lo segundo, señaló que conforme a lo dispuesto en el art. 12 del DS 23318-A, las autoridades sumariantes son designadas en la primera semana hábil del año y no así en forma continua ni arbitraria; y, 5) Los accionantes, asumieron amplia defensa en el proceso administrativo seguido en su contra, prueba de ello es que Luis Marcelo Orellana Mercado, presentó su declaración informativa, pruebas, los recursos de impugnación administrativa de revocatoria y jerárquico, sin haber observado que su nombre no figuraba en el Auto inicial del proceso sumario, ello, en el marco de lo previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo, sin cuestionar la existencia de ley especial.

Del mismo modo, en respuesta a los interrogantes del Tribunal de garantías (fs. 150 vta. a 152), indicaron que existen cinco autoridades sumariantes en COSSMIL, su  nombramiento es al inicio de cada año y la asignación de los casos es mediante memorándum expreso firmado por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), quien dispone a que juzgado va ir. También se informó que ante el supuesto de que a fin de año un juez sumariante hubiere cumplido su destino y es cambiado de la Institución, el caso pasa por sorteo y reasignación a un nuevo tribunal sumariante para la continuación del proceso, aplicándose el principio de antigüedad de los militares, siendo el Juzgado Primero el más antiguo. En ese orden, ante la réplica del Tribunal de garantías, que cuestionó que en el caso concreto, el proceso administrativo se inició en el Juzgado Cuarto, sin embargo, pasó al Juzgado Segundo quien dictó la Resolución final, sin que conste tal situación a través de documentación escrita, respondieron que ese hecho fue responsabilidad de la máxima autoridad ejecutiva, esto es, del Gerente General de COSSMIL quien ordenó se reasigne un nuevo tribunal mediante memorándum firmado. Asimismo, ante el interrogante de que por qué no se remitieron antecedentes del caso al Ministerio Público, al tratarse de hechos vinculados a tentativa de delito, respondieron en sentido de que remitieron un oficio al Ministerio de Defensa del Estado, indicando que esa denuncia debe hacerla la primera autoridad que conoce del hecho, lo que no ocurre en su caso, debido a que están desempeñando funciones desde marzo.

En el caso concreto, los accionantes denuncian la vulneración de su derechos al debido proceso; alegando que dentro del proceso administrativo interno seguido en su condición de integrantes del Comité de Préstamos de la Gerencia de Vivienda de COSSMIL de las Fuerzas Armadas del Estado: 1) Mediante Resolución final se declaró su responsabilidad administrativa, cuando en el Auto inicial del proceso no figuraban sus nombres ni hubo ampliación de sumario en su contra y sin tener en cuenta que hubieron informes que sugerían que no se inicie tal proceso; 2) Fueron sancionados por un Tribunal Sumariante distinto al que inicio el proceso administrativo interno; 3) El proceso duró más de tres años, habiéndose dictado la resolución sancionatoria después de más de dos años de dictado el Auto inicial del sumario y en aplicación de normas generales, cuando existen específicas; y, 4) La Resolución jerárquica les concedió el recurso en la parte de los antecedentes, sin embargo, les rechazó en la parte resolutiva.

Para resolver los problemas jurídicos que plantean los accionantes, con carácter previo, en respuesta a lo señalado por las autoridades demandadas en sentido de que opera el carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional, puesto que los mismos no agotaron la vía contenciosa administrativa, es necesario señalar que, conforme lo expuesto en el Fundamento Jurídico III.1, es posible acudir directamente a la justicia constitucional, una vez agotada la vía recursiva administrativa, cuando se denuncia lesión a derechos, como ocurre en el caso concreto y no se trata de aspectos de fondo que necesariamente deban ser discutidos en la jurisdicción contenciosa administrativa.

Aclarada esta situación, corresponde ingresar a resolver las denuncias planteadas por los accionantes aclarando que esta jurisdicción no realizará la valoración de la decisión que resuelve el recurso jerárquico, con la finalidad de no sustituir a dicha instancia, en el entendido de que corresponde a la autoridad administrativa responder de manera razonada, fundamentada y congruente, los argumentos abordados en las instancias de impugnación en sede administrativa.

En ese orden, respecto a la primera problemática denunciada por los accionantes, se tiene que estos manifiestan que el Auto inicial de sumario administrativo no los consignó para que asuman defensa dentro del sumario, que pese a que reclamaron este hecho en las instancias de impugnación en sede administrativa, se confirmaron los fallos sancionándolos con la imposición del descuento del 20% de su salario inicialmente, para luego revocar la sanción reduciéndoles la afectación de su salario en un 10%.

De la revisión de los datos del proceso se puede establecer que el Auto Inicial de proceso administrativo 30 de agosto de 2010, dispuso citar a Oscar Gustavo Molina Ascarrunz, Juan Italo Solguren, Wilson Lizarazu Trujillo, Martin Maizana Mayta, Roxana Ticona Cuba, Gonzalo Palomeque Rau, Araceli Baptista Gómez, Dafne Arancibia Castro, Freddy Pinto Gutiérrez (fs. 12), para que presten su declaración informativa, no obstante el referido Auto además de citar para la declaración informativa a uno de los accionantes Oscar Gustavo Molina Ascarrunz, y no consignar a Luis Marcelo Orellana Mercado y Franklin Jaime Villarpando Portanda; no realizó un identificación clara, precisa de los hechos y conductas de los funcionarios públicos individualizando a cada uno de ellos, al contrario de manera general se refiere al “…Personal de la Gerencia de Vivienda que habría viabilizado el trámite de préstamo...”, no obstante de ello de manera posterior aparecen en la Resolución sancionatoria 1/2012 de 29 de agosto, como responsables de infracciones administrativas imponiéndoles la sanción del descuento del 20% de su salario, aspecto que fue impugnado en la instancia revocatoria y jerárquica conforme se puede advertir de la Resolución 1/2012, donde se describe que los accionantes no incluidos en el Auto inicial de proceso administrativo expresaron como agravio este hecho, sin que este Tribunal haya constatado que esta denuncia hubiere sido respondida por la autoridad jerárquica, quien pese a reconocer la vigencia del principio de congruencia dentro del proceso administrativo sancionador, no se ha pronunciado sobre el agravio expresado, limitándose a manifestar de manera general que se emitieron resoluciones congruentes y fundamentadas.

Conviene recalcar que la administración pública en el ejercicio de su facultad disciplinaria y sancionatoria, está sometida a las reglas del debido proceso, siendo un elemento fundamental del referido derecho la congruencia y motivación, que obliga a las autoridades administrativas a pronunciarse sobre los agravios mencionados en una impugnación y a expresar las razones que le llevan a tomar una determinación, en el caso en concreto pronunciarse sobre el cargo señalado de manera fundamentada explicando las razones por las cuales considera que los agravios expresados por los recurrentes tienen o no sustento jurídico.

En los hechos la autoridad jerárquica al no pronunciarse de manera precisa sobre la denuncia planteada por los accionantes, respecto a que el Auto inicial de proceso no individualiza contra qué personas fue iniciado el proceso administrativo, ha vulnerado el derecho al debido proceso en su elemento congruencia y fundamentación, en el entendido de que pese a describir el agravio planteado no se ha referido puntualmente al respecto, limitándose a describir conceptos generales sobre el principio de congruencia y la debida fundamentación de las resoluciones dictadas en las diferentes etapas del procedimiento sancionador, hecho que determina que este Tribunal deba conceder la tutela, ordenando a la autoridad jerárquica responder los argumentos expuestos por los accionantes, en relación a las deficiencias del Auto inicial de proceso que a criterio de los accionantes no individualiza contra qué personas se inició el proceso administrativo, no describe las conductas de cada uno de ellos ni las normas administrativas que fueron desconocidas e inobservadas.

Sobre la denuncia referida a la incompetencia de la autoridad sumariante, de la revisión de los antecedentes del proceso y específicamente de las Resoluciones administrativas que a su turno resolvieron los recursos de impugnación planteados por los accionantes, se puede establecer que éstos no expresaron como agravio la falta o ausencia de competencia de la autoridad sumariante, motivo por el cual, al ser la acción de amparo constitucional un proceso que se rige bajo el principio de subsidiariedad, no es posible que esta jurisdicción analice la referida problemática, pues correspondía plantear la misma de manera previa ante las autoridades administrativas.

Por otra parte, respecto a la tercera denuncia identificada en la demanda de amparo constitucional, referida a la falta de congruencia de la Resolución jerárquica que les concede el recurso en la parte considerativa del fallo y les rechaza en la parte resolutiva, no se advierte, que en el contenido de la parte considerativa de la resolución se hubiera expresado argumentos destinados a dar la razón a los recurrentes y que en la parte resolutiva se hubiera negado tales, no siendo evidentes los extremos denunciados, por lo que este Tribunal se ve imposibilitado de realizar el análisis de la denuncia planteada.

Finalmente, sobre la conclusión del proceso administrativo en un plazo razonable, cabe señalar que efectivamente, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha desarrollado en su jurisprudencia los elementos que deben tenerse en cuenta a la hora de meritar la razonabilidad del plazo de un proceso, que como se dijo anteriormente, es aplicable al ámbito del proceso penal y también al del proceso administrativo sancionador.

Así en el caso Genie Lacayo vs. Nicaragua, fondo, reparaciones y costas, Sentencia de 29 de enero de 1997, la citada Corte, a los fines de determinar el “plazo razonable” como elemento sustancial del debido proceso, acudió a dialogar y admitir la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en los casos Motta vs. Italia y Ruiz Mateos vs. España, tomando como equivalente sustantivo los arts. 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 6.1 del Convenio Europeo para la Protección de Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, por lo mismo manteniendo como válida y aplicable la interpretación del mencionado Tribunal en los siguientes términos: “El artículo 8.1 de la Convención también se refiere al plazo razonable. Este no es un concepto de sencilla definición. Se pueden invocar para precisarlo los elementos que ha señalado la Corte Europea de Derechos Humanos en varios fallos en los cuales se analizó este concepto, pues este artículo de la Convención Americana es equivalente en lo esencial, al 6 del Convenio Europeo para la Protección de Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. De acuerdo con la Corte Europea, se deben tomar en cuenta tres elementos para determinar la razonabilidad del plazo en el cual se desarrolla el proceso: a) la complejidad del asunto; b) la actividad procesal del interesado; y c) la conducta de las autoridades judiciales” (el subrayado es nuestro).

Interpretación que corresponde ser considerada dentro de los procesos administrativos sancionadores, en sentido de que las propias autoridades administrativas deben velar por que la tramitación de los procesos sometidos a su conocimiento, se practiquen dentro de un plazo razonable, así pues la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la jurisprudencia de la propia Corte resultan aplicables directamente en el ordenamiento jurídico por previsión del art. 410 de la CPE; razón por la cual este Tribunal sostiene que es posible que una autoridad administrativa o judicial declare la extinción de un proceso administrativo si se evidencia que el mismo no ha cumplido los estándares de ser juzgado en un plazo razonable, pero para ello se requiere que el accionante solicite dicha extinción y lo haga mostrando que la falta de celeridad es atribuible a los órganos administrativos que llevaron adelante el proceso; situación que no sucedió en el caso de autos, por lo cual no corresponde a este Tribunal considerar dicho aspecto.