SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1679/2014

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1679/2014

Sucre, 29 de agosto de 2014

SALA TERCERA

Magistrado Relator:     Dr. Ruddy José Flores Monterrey

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  06285-2014-13-AAC

Departamento:             Pando

En revisión la Resolución de 7 de febrero de 2014, cursante de fs. 50 a 51 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Franz y Juan Pablo Navía Miranda contra Ana Lucía Reis Melena y Esteban Calixto Mamani Mayta, Alcaldesa y Director de Ordenamiento Territorial y Catastro respectivamente, ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 3 de febrero de 2014, corriente de fs. 43 a 45, la parte accionante exponen los siguientes fundamentos:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 1 de noviembre de 2013, acudieron a las oficinas de la Dirección de Ordenamiento Territorial y Catastro (DOTC) del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, para presentar su solicitud de actualización de plano de lote -de terreno enclavado− y cambio de nombre de un predio que es de propiedad suya, adjuntando la documentación exigida para dicho trámite.

Pero posteriormente, se les hizo conocer el informe de 27 de enero de 2014, a través del cual el Técnico Operador del SISCAT-C D.O.T.C. y el Asesor Legal, señalan que la superficie de actualización del plano no coincide. Ya que el referido informe, tomó en cuenta el art. 85 de la Ley de Municipalidades (LM), en el sentido de que esa servidumbre supuestamente se considera un bien de dominio público por tratarse de un supuesto pasaje que no lo es, dando lugar a una confusión técnico-legal, situación que de materializarse daría lugar a un despojo, vulnerándose así su derecho a la propiedad.

En dicho informe evidenciaron, que existe una mala interpretación con relación a una servidumbre de paso, pues constituye un derecho privado y no así un espacio público. En tal sentido, el informe de 17 de diciembre de 2012, de la asistente legal de la DOTC, Isabel Milenka Barrón Derzi, ha originado una confusión entre lo que es una servidumbre de paso y un pasaje. De la literal aparejada, consta un contrato de compra venta realizada por Edmundo Rodríguez Quiroga en favor de Hermógenes Dionicio Ledezma Ayaviri, siendo aplicables al caso de las servidumbres los arts. 259, 274 y 287 del Código Civil (CC), mismas que pueden constituirse voluntariamente o en su caso extinguirse, cuando se reúnan en una sola persona las calidades de propietario del fundo dominante y del fundo sirviente.

De acuerdo a lo expuesto, se tiene que la Alcaldía Municipal, por intermedio de su Dirección de Ordenamiento Territorial y Catastro, sin establecer el proceso legal correspondiente, dispuso la reversión de hecho, de un inmueble urbano que es de propiedad privada.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Señalan como lesionados sus derechos a la propiedad y a la petición, citando los arts. 24, 56 y 57 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela y se disponga que las autoridades municipales demandadas, respecto a los derechos fundamentales que invocan, les otorguen el plano solicitado.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 7 de febrero de 2014, cuya acta cursa  de fs. 48 a 49, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

Los accionantes por intermedio de su abogado, ratificaron los términos de su demanda, señalando que: dentro del trámite de cambio de nombre y actualización de plano presentado el 1 de noviembre de 2013, que no debería durar más de cuatro días; el respectivo informe se expidió tres meses después, vulnerando su derecho de petición. Luego, confundieron una servidumbre con un pasaje público, sin considerar que cuando el fundo sirviente pasó a formar parte del fundo dominante, la servidumbre despareció.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Esteban Calixto Mamani Mayta, Director de Ordenamiento Territorial y Catastro del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, en audiencia señaló que: solicitó a los propietarios -ahora accionantes− que presenten la documentación, de un plano anterior donde la superficie sea mayor. La DOTC presentó una propuesta a los solicitantes -ahora accionantes−, la misma que no fue aceptada, pero se dio la opción para que se regularice el pasaje peatonal en cuestión, y mientras eso no ocurra, no se podría emitir ningún plano por existir observaciones.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Jaime Rodríguez Aguilar en su calidad de anterior propietario y tercero interesado, a través de su abogado, en audiencia manifestó: que la confusión en la que incurrió la Alcaldía Municipal generó una anarquía. Lo que ocurre es que sobre el predio en cuestión no hay observaciones, ni hay expropiación de esa servidumbre; ahora ya se tiene acceso a las calles y avenidas, pero hasta la fecha no se puede obtener los planos. Por ello, plantearon tres acciones de amparo en las que se conminó a la Dirección de Ordenamiento Territorial y Catastro.

I.2.4. Resolución

La Sala Penal y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, constituida en Tribunal de garantías, por Resolución de 7 de febrero de 2014, cursante de fs. 50 a 51 vta., concedió la tutela impetrada, disponiendo que en el plazo de cinco días, las autoridades accionadas extiendan el plano catastral de referencia del inmueble de 1030 m² a favor de los accionantes; en base a los siguientes fundamentos: a) El Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, sostiene que el “pasillo” es de uso peatonal. Empero, de los datos del proceso se establece que no existe fundo sirviente ni fundo dominante, ni servidumbre de paso; es decir, lo que hay es un predio adquirido por la parte hoy accionante, que ahora forma parte de un solo predio con una extensión total de 1030 m², constando que el primer propietario adquirió dos lotes en la parte interior de un manzano, de 450 m² cada uno, pero no tenían salida a la Avenida Pando, estando enclaustrados, por lo que se compró el lote que conecta a dicha arteria, cuya extensión es de 130 m², haciendo un total de 1030 m², como se aprecia del plano adjunto; b) No existe servidumbre de paso, espacio público, paseo peatonal, etc.; habiéndose demostrado el derecho propietario de los accionantes sobre un predio de 1030 m², tal como se desprende del instrumento público de “fs. 30-31”, por lo que sobre esa base el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, tiene la obligación de extender el plano solicitado en la forma, extensión y demás características detalladas en la literal que cursa en el expediente; y, c) En el caso de autos, los actores son propietarios absolutos y únicos del bien inmueble de referencia, pero su derecho sobre el mismo ha sido vulnerado con la negativa a extender los planos correspondientes, más aún si se tiene demostrado el dominio sobre dicho inmueble en su integridad sobre una extensión de 1030 m².

II. CONCLUSIONES

De la revisión de los antecedentes se llega a las siguientes conclusiones:

II.1.  Por Testimonio de Transferencia de 18 de marzo de 2011, Hermógenes Dionicio Ledezma Ayaviri y Elvira Hurtado Eiguera, otorgaron en calidad de venta a favor de Jaime Rodríguez Aguilar y Karina Becerra Alves, dos lotes de terreno de 450 m² cada uno signados como predio 05 y 04, ubicados en la Urbanización “Nuestra Señora del Pilar”, zona Los Tajibos, Manzano 68, Distrito 5 de Cobija, declarándose que la servidumbre voluntaria otorgada por el −anterior− propietario Rodríguez vuelve a constituir parte del fundo sirviente. Dicha transferencia fue registrada en la Oficina de Derechos Reales bajo la matrícula 9011010009168 el 25 de enero de 2013 (fs. 26 y 27).

II.2.  El 17 de diciembre de 2012, la Asistente Legal de la DOTC, de la Alcaldía Municipal, elevó el informe DOTC-UC-IMBD 06/2012, dentro del trámite formulado por Jaime Rodríguez Aguilar −anterior propietario− con relación a la fusión de dos lotes de terreno y una servidumbre de paso ubicados en el Manzano 68, del Distrito 5, sugiriendo que el solicitante demuestre cómo adquirió dicha servidumbre. Por ello consideró que pueden fusionarse los dos lotes de terreno, excluyendo la servidumbre de paso, la misma que debe ser considerada como un pasaje, es decir un bien de dominio público (fs. 36 a 38).

II.3.  El 2 de agosto de 2013, se suscribió una minuta por la cual Jaime Rodríguez Aguilar y Karina Becerra Alves, transfirieron a Franz Navia Miranda y Juan Pablo Navia Miranda, tres predios unificados, con una superficie total de 1030 m², ubicados en la Urbanización “Nuestra Señora del Pilar”, Manzano 68, Distrito 5 de Cobija, dos de ellos de 450 m² de superficie, y el tercero de 130 m², que fue transferido en calidad de servidumbre de paso voluntario hacia la Av. Pando, señalándose que esa servidumbre vuelve a constituir parte del fundo sirviente (fs. 11 a 12).

II.4.  Por nota de 1 de noviembre de 2013, la parte ahora accionante solicitó a la Alcaldesa Municipal, disponga que se proceda al cambio de nombre de referido predio urbano, ubicado en la zona de Los Tajibos (fs. 7).

II.5.  Por informe de 27 de enero de 2014, el Director de la DOTC, hizo conocer al accionante Franz Navia Miranda, las observaciones al trámite de actualización y transferencia de sus terrenos ubicados en el Manzano 68, Distrito 5 de Cobija, señalando que por informe DOTC-UC-IMBD 06/2012, se observó la existencia de un pasaje que constituye un bien de dominio público (fs. 2 a 3).

III.  FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La parte accionante alegan que las autoridades municipales demandadas vulneraron sus derechos a la petición y a la propiedad, dado que se niegan a aprobar un plano de cambio de nombre y transferencia de dos lotes de terreno y uno que constituía servidumbre de paso, alegando que este último constituye un pasaje de dominio público.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son  evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza subsidiaria de la acción de amparo constitucional

De conformidad a lo establecido por el art. 129.I de la CPE, la acción de amparo constitucional constituye un instrumento subsidiario y supletorio en la protección de los derechos fundamentales: subsidiario porque no es posible utilizarlo si es que previamente no se agotó la vía ordinaria de defensa y supletorio porque viene a reparar y reponer las deficiencias de esa vía ordinaria.

Al respecto, se han establecido reglas y subreglas de improcedencia de la acción de amparo constitucional por su carácter subsidiario, por el que no procederá cuando: “…1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados; y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución…”.

En efecto, el principio de subsidiariedad de la acción de amparo constitucional, supone que este medio de defensa no podrá activarse en tanto no se agoten otros recursos legales que permitan la protección del o los derechos de la persona interesada. Así lo establecen los arts. 129.I de la CPE y 54 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

 

III.2. Los recursos administrativos en el ámbito municipal

El art. 137.I de la Ley de Municipalidades (LM), aplicable al caso que se analiza, establece que: “Las Resoluciones emitidas por una autoridad ejecutiva de Gobierno Municipal podrán ser impugnadas mediante los recursos establecidos en la presente Ley, cuando dichas Resoluciones afecten, lesionen o pudieran causar agravio a derechos o intereses legítimos de los ciudadanos”.

A su vez, el art. 140 de la citada Ley prevé el recurso de revocatoria con el siguiente texto: “El recurso de revocatoria deberá ser interpuesto, por el interesado, ante la misma autoridad que emitió la resolución administrativa, dentro del plazo de cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación. La autoridad administrativa correspondiente, tendrá un plazo de diez (10) días hábiles para revocar o confirmar la resolución impugnada. Si vencido dicho plazo, no se dictase resolución, ésta se la tendrá por denegada, pudiendo el interesado interponer el Recurso Jerárquico”.

El recurso jerárquico se interpondrá, según previsión del art. 141 de la LM, que refiere: “…ante la autoridad administrativa que resolvió el recurso de revocatoria, dentro del plazo de los (5) cinco días hábiles siguientes a su notificación. El Recurso deberá elevarse, en el plazo de tres (3) días hábiles de haber sido interpuesto ante la autoridad jerárquica superior, la misma que tendrá un plazo de quince (15) días hábiles para su resolución confirmatoria o revocatoria. Si vencido dicho plazo no se dictara resolución, ésta se la tendrá por denegada, pudiendo el interesado acudir a la vía judicial”.

III.3. De la legitimación pasiva

 

Sobre el tema de la legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional, la SCP 2525/2012 de 14 de diciembre, citada por la SCP 1511/2014 de 16 de julio, señaló que: « (…) supone la existencia de la coincidencia entre la autoridad o particular que presuntamente causó la vulneración a los derechos fundamentales o garantías constitucionales y aquella contra quien se dirige la acción; por lo que es preciso identificar correctamente a las autoridades o personas demandadas. En ese sentido la SC 0711/2005-R de 28 de junio, al referirse a este tema ha establecido el siguiente desarrollo doctrinal: ”… para que sea viable el recurso de amparo, cuando es planteado contra decisiones judiciales o administrativas pronunciadas por tribunales u órganos colegiados, públicos o particulares, sea como emergencia de procesos, o de cualesquier tipo de decisiones o actos, es de inexcusable cumplimiento que esta acción tutelar esté dirigida contra todos los miembros que asumieron dichas decisiones y, por lo mismo, se constituyan en agraviantes de los supuestos actos lesivos denunciados; sin que el señalamiento del sujeto pasivo de la tutela resulte de la libre elección del actor, el que necesariamente debe estar determinado por los hechos que le sirven de causa a su acción, debiendo preguntarse, en cada caso, quienes son los que asumieron efectivamente la decisión lesiva a sus derechos, no siendo suficiente identificar sólo a los que firmaron dichos actos o resoluciones; cuyo fundamento jurídico se sustenta en el hecho de permitirle al juez constitucional verificar si los derechos afectados, lo son por todos los miembros de la entidad pública o particular a quienes se demanda, sobre los cuales, en caso de que la Resolución conceda el amparo, se establecerá la existencia o no de responsabilidad civil y penal (art. 102.II de la LTC), para cuyo efecto el recurrido de amparo debe ejercer el derecho a la defensa en forma irrestricta”, (reiterada por la SCP 0875/2012 de 20 de agosto).

Continuando el mismo razonamiento la SC 0918/2005-R de 10 de agosto, estableció el concepto y la titularidad de la legitimación pasiva, señalando que: “…la determinación de la legitimación pasiva del recurrido, adquiere trascendental importancia al momento de calificar la acción u omisión denunciada y de imponer las responsabilidades emergentes del recurso de amparo constitucional, pues no se puede analizar actos atribuidos a una persona, sin que los haya cometido, o sin que aquella que los hubiera realizado tenga la oportunidad de defenderse en el recurso, conforme consagra el art. 16.II y IV de la CPE al instituir el derecho a la defensa en un debido proceso; de tal manera, que sólo será posible determinar la existencia o no de un acto lesivo, cuando el funcionario o persona señalada por el recurrente efectivamente sea la causante del acto u omisión denunciada; más, cuando la persona recurrida no es la misma que aquella que presumiblemente es responsable de los actos u omisiones denunciadas, no será posible ingresar al análisis del fondo de las denuncias, debiendo declararse la improcedencia del recurso por falta de legitimación pasiva.”

Por su parte la SC 1197/2005-R de 29 de septiembre, ha señalado claramente que es preciso para la procedencia de la acción de amparo que los actos que vulneren los derechos de los accionantes, hayan sido cometidos por la autoridad o persona particular demandada, estableciendo expresamente que: “…conviene recordar que una condición esencial del recurso de amparo constitucional, es que los actos que restrinjan, supriman o amenacen suprimir o restringir derechos fundamentales de las personas hubiesen sido cometidos por la autoridad o persona particular recurrida, pues lo contrario impediría conocer el fondo del asunto planteado por falta de legitimación pasiva, en ese sentido respecto a la legitimación procesal en la acción tutelar de amparo, este Tribunal en la SC 0158/2002-R, de 27 de febrero, señala: '(...) en la configuración procesal prevista por la Ley 1836 para la tramitación del Recurso de Amparo Constitucional se establece, como uno de los requisitos de procedencia, la legitimación tanto por activa, es decir, la capacidad jurídica que otorga el Estado a la persona cuyos derechos o garantías son restringidos o suprimidos, cuanto por pasiva, es decir la capacidad jurídica otorgada al funcionario público o persona particular para ser recurrido en impugnación de su acto, decisión u omisión que lesiona los derechos o garantías constitucionales de una persona'; de lo que se infiere que la legitimación pasiva es la 'calidad que se adquiere por la coincidencia que se da entre la autoridad que presuntamente causó la violación a los derechos y aquélla contra quien se dirige la acción'” (SSCC 0984/2002-R, 0455/2004-R, 0657/2004-R y 0038/2005-R, entre otras, citadas a su vez por la SCP 0875/2012 de 20 de agosto).

(…)

 

De lo que se infiere que la legitimación pasiva es un requisito de procedencia de la acción de amparo, en la que el accionante debe demostrar esa vinculación entre la autoridad o particular demandado y el acto que objeta por un derecho presuntamente vulnerado, es decir, debe especificar e identificar de manera precisa a los actores que vulneraron sus derechos y la relación directa entre los demandados y el hecho que haya vulnerado sus derechos fundamentales, por lo que deberá dirigir esta acción contra todos aquellos que hayan participado de tales actos, de no realizarlo así, o al no identificar a todos los que cometieron tales actos, o de darse una identificación parcial, la acción de amparo deberá ser denegada» (las negrillas fueron añadidas).

III.4. Análisis del caso concreto

Los accionantes refieren que el 1 de noviembre de 2013, acudieron a las oficinas de la DOTC del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, para presentar su solicitud de actualización de plano y cambio de nombre de un predio que es de propiedad suya; pero el Director, de esa repartición se niega a otorgarles el referido plano, con el argumento de existir un área de dominio público que debe ser regularizado. Ante esa omisión, formulan acción de amparo contra la Alcaldesa y el Director de la DOTC.

         Al respecto, de la revisión de los antecedentes que cursan en obrados, consta que anteriormente, con relación al mismo inmueble, el 17 de diciembre de 2012, la Asistente Legal de la DOTC, elevó el informe DOTC-UC-IMBD 06/2012 dentro del trámite formulado por -el anterior propietario− Jaime Rodríguez Aguilar, con relación a la fusión de dos lotes de terreno y una servidumbre de paso ubicados en el Manzano 68, del Distrito 5 de Cobija, señalando que pueden fusionarse los dos lotes de terreno, excluyendo la servidumbre de paso, la misma que debe ser considerada como un pasaje, es decir un bien de dominio público (Conclusión II.2.). Con este argumento, el Director de la DOTC, hizo conocer que no se podía extender el plano solicitado.

         Empero, en el presente caso, no se ha demostrado que ante dicha negativa, la parte accionante hubiera hecho uso de los medios de reclamo previstos por la Ley de Municipalidades; es decir, de los recursos de revocatoria y jerárquico, los mismos que deberían haber sido agotados con carácter previo a la presentación de la acción de amparo constitucional que se analiza, dado su carácter de subsidiario. Este requisito, como se anota, no fue cumplido por los accionantes, quien ante la negativa del Director de la DOTC, de concederle el plano solicitado, acudió directamente a la vía constitucional, omisión que imposibilita ingresar al fondo de la problemática planteada.

         Por otro lado, la parte accionante, dirige su acción contra la Alcaldesa Municipal de Cobija y el Director de la DOTC, pero si bien éste último suscribió la nota de negativa de 27 de enero de 2014; empero, no cursa en obrados ningún documento que acredite la participación de la Alcaldesa de Cobija, ahora demandada dentro del referido trámite, autoridad que por consiguiente carece de legitimación pasiva en el caso concreto, siendo éste otro aspecto para denegar la tutela, tal como orienta la jurisprudencia glosada  en el Fundamento Jurídico III.3 del presente fallo.

En consecuencia, el Tribunal de garantías, al haber concedido la tutela, no compulsó correctamente los antecedentes del proceso.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado, y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución de 7 de febrero de 2014, cursante de fs. 50 a 51 vta., pronunciada por la Sala Penal y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, sin ingresar al fondo de la problemática planteada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey

MAGISTRADO