SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1053/2017-S3
Fecha: 13-Oct-2017
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1053/2017-S3
Sucre, 13 de octubre de 2017
SALA TERCERA
Magistrado Relator: Dr. Ruddy José Flores Monterrey
Acción de amparo constitucional
Expediente: 20739-2017-42-AAC
Departamento: Tarija
En revisión la Resolución 04/2017 de 18 de agosto, cursante de fs. 269 a 274, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Rossemary Escalante Trujillo contra Tito Alberto Gareca Gaspar, ex Presidente; Estela Veizaga Siles, Presidenta; José Luis Morales Ruíz, Julio César Canelas, Edwin Ribera Zenteno, Sabina María Apaza Mamani, Concejales todos del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 2 y 10 de agosto de 2017, cursantes de fs. 71 a 83 y 88 a 97, la accionante expuso lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
El 28 de septiembre de 2016, el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo, aprobó la Ley 55/2016, a través de la cual se declaró propiedad municipal la av. Petrolera, calles y pasajes adyacentes de la ciudad de Bermejo a favor del citado Municipio.
Posteriormente, el 1 de diciembre del referido año, el Presidente del Concejo Municipal convocó a todos los Concejales y al Alcalde para poner en consideración el proyecto de Ley de Administración y Ocupación del Espacio Público en la Canaleta de la Avenida Petrolera, asistiendo las autoridades demandadas, el Alcalde y su persona en condición de Concejala; en la Sesión Extraordinaria 10/2016 de 5 de diciembre, se procedió a dar lectura de los informes legales y técnicos, luego se votó por la aprobación o no de dicho Proyecto de Ley, por lo que en tres oportunidades el resultado fue el siguiente: dos abstenciones, dos rechazos y dos aprobaciones, -su voto fue por la no aprobación-, llegándose a un empate, y cumpliendo con lo establecido por el Reglamento interno se volvió a votar, ratificándose todos en sus mismos votos, para dirimir el conflicto -según el Presidente y los Concejales que votaron por la aprobación-, el Presidente del Concejo emitió su voto aprobando la mencionada Ley, concluyéndose que por mayoría absoluta se aprobaba en grande la Ley Municipal Autónoma 057/2016 del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo.
Ese extremo resulta no ser cierto, y actuando por la fuerza o vías de hecho, tanto los Concejales que votaron a favor de la aprobación de la Ley como el Presidente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo, dieron por aprobada la Ley Municipal Autónoma 057/2016 y la remitieron al Ejecutivo para que la promulgue, toda vez que en el art. 23 inc. d) de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales (LGAM), se establece que para la aprobación de un proyecto de ley, se requiere de la mayoría absoluta del total de los miembros del Concejo Municipal, excepto los casos previstos en la presente Ley y el Reglamento General del Concejo Municipal, en concordancia con los arts. 100 y 114. inc. h) del Reglamento General del Concejo de Bermejo. Consiguientemente, no se cumplió con dicha exigencia formal y propia de las normas citadas, existiendo una interpretación arbitraria de las normas municipales, advirtiéndose que el Presidente del Concejo Municipal entendió que existió empate y aplicó el art. 97 del Reglamento General del Concejo Municipal que señala expresamente que: “El presidente votará cuando haya empate en dos oportunidades y en las votaciones de dos tercios del total de sus miembros. Podrá votar solamente cuando se elija a la Directiva del Concejo a la Máxima Autoridad Ejecutiva y a los Presidentes de la Comisión del Trabajo”, sin tomar en cuenta el art. 23 de la normativa señalada precedentemente.
Con esos antecedentes, el 6 de diciembre de 2016 la Concejala María Apaza Mamani y su persona, plantearon la reconsideración de la Ley de Administración y Ocupación del espacio público en la canaleta de la av. Petrolera, reiterando la citada reconsideración el 9 del señalado mes y año, sosteniendo que la ley no fue aprobada con mayoría absoluta de los Concejales presentes, recibiendo respuesta el 2 de febrero de 2017, en la cual le manifestaron que conforme a la Sesión Ordinaria 03/2017 de 1 de febrero, se procedió a la votación para reconsideración de la Ley y que no se cumplió con los dos tercios de votos que se requieren para la reconsideración; por tanto, su petición no fue aprobada.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
Señala como lesionados sus derechos al debido proceso y la garantía “sustantiva de prohibición de ejercicio arbitrario de poder”; citando al efecto los arts. 48, 117 y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la acción de amparo constitucional, en consecuencia se deje sin efecto la aprobación de la Ley Municipal Autónoma 057/2016 de “8” -siendo lo correcto 6- de diciembre, ordenando a las autoridades municipales cumplir con el procedimiento de aprobación de leyes, a cuyo efecto deberán llevar a cabo nueva Sesión Extraordinaria en el Concejo Municipal de Bermejo, para tratar el producto de la referida Ley a efectos de respetar los parámetros para su aprobación.
I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías
Celebrada la audiencia pública el 18 de agosto de 2017, según consta en el acta cursante de fs. 265 a 269, en presencia de la accionante y las autoridades demandas, ambos acompañados de sus abogados, y ausentes el representante del Ministerio Público y el tercero interesado, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
La accionante a través de su abogado ratificó el tenor íntegro del memorial de la acción de amparo constitucional.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
Tito Alberto Gareca Gaspar, ex Presidente; Estela Veizaga Siles, Presidenta; José Luis Morales Ruíz, Julio César Canelas, Edwin Ribera Zenteno, Sabina María Apaza Mamani, Concejales, todos del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo a través de su abogado en audiencia, refirieron lo siguiente: a) La ahora accionante, mediante nota de 6 de diciembre de 2016, solicitó que se considere la Ley de Administración de Ocupación de espacios públicos de la canaleta en la Avenida Petrolera, sin señalar cuáles son fueron los agravios y las consecuencias de esas medidas de hecho; b) “…en un principio para la aprobación de la ley se precisan dos tercios de los votos, de los dos tercios de las personas que emitieron su voto, y el artículo 197 del Reglamento establece, que la abstención no se considera un voto en contra o como un voto a favor, en ese entendido si han votado cuatro concejales, dos en contra y dos a favor y si revisamos el artículo 100 dice mayoría absoluta, de cinco concejales la mayoría absoluta son tres votos y es lo que se ha hecho, dos a favor y dos en contra, y el presidente en la segunda vuelta empezó a votar porque se ha llegado un empate…” (sic), y es que el art. 482 de la Ley de Municipalidades (LM), establece esa excepción; c) Es evidente que para que se cumpla la mayoría absoluta deben estar los Concejales presentes, pero la ley y el mismo Reglamento establecen que dos Concejales al abstenerse de votar no se los puede considerar como votos emitidos aunque estén presentes y es lo que la parte accionante trata de hacer entender que por estar presentes deben tomarse en cuenta como seis votos; d) El Presidente votará cuando se haya producido empate en dos oportunidades, se hizo el empate en dos oportunidades y en las votaciones de dos tercios del total de sus miembros, podrá votar; asimismo, los Concejales podían abstenerse de votar o hacer abandono por razones justificadas; sin embargo, no hubo tal acto, pero se hizo uso de la abstención, al existir cuatro votos y llegar a un empate, el Presidente hizo uso del voto dirimidor, como votaron cinco concejales, la mayoría absoluta son tres votos y en consecuencia se cumplió el procedimiento; e) Se advierte que no existe otra interpretación errónea ni uso arbitrario del poder, por cuanto se tomaron en cuenta parámetros del Reglamento; y, f) Otro argumento por el cual se debería denegar la presente acción tutelar, es por hechos controvertidos, toda vez que no se puede acudir a la tutela constitucional para resolver sobre un documento que está siendo cuestionado en la vía penal, anterior a la interposición de la acción de amparo constitucional
I.2.3. Intervención del tercero interesado
Delfor Germán Burgos Aguirre, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo, no remitió informe alguno ni se presentó a la audiencia, pese a su notificación cursante a fs. 100 vta.
I.2.4. Resolución
La Jueza Pública, Civil y Comercial Segunda de Bermejo del departamento de Tarija, constituida en Jueza de garantías, mediante Resolución 04/2017 de 18 de agosto, cursante de fs. 269 a 274, denegó la tutela solicitada, argumentando lo siguiente: 1) La Sesión Ordinaria 03/2017 de 1 de febrero, fue puesta a conocimiento de la accionante en esa fecha, por ello firmó dicha acta de Sesión e incluyendo el informe de la comisión y que cursa una segunda nota con notificación de lo que fue parte la Concejala hoy accionante, sin tomar la primera nota de respuesta, existiendo diferencia en la interpretación de la juzgadora, en cuanto a la interpretación por la accionante, que a su vez no adjuntó dicha Sesión oportunamente para una valoración integral y demás documental, por lo que la valoración integral del Acta de Sesión Ordinaria 03/2017, se realizó en audiencia; asimismo, de la revisión de presentación de la acción de amparo constitucional el 2 de agosto de 2017, desde febrero a agosto son seis meses y un día, del criterio interpretativo que goza la juzgadora; y, 2) Si bien es cierto que la norma fundamental igual que la norma procesal de la materia establecen el periodo de seis meses para acudir a la jurisdiccional constitucional; ello, no significa que el agraviado tenga que esperar hasta el último momento para solicitar la respectiva tutela, cuando puede hacerlo en el primer instante de suscitado o producido el hecho conculcador de derecho.
La parte demandada en vía de complementación, solicitó que se condene en costas procesales a la parte accionante.
De igual forma, la parte accionante, pidió complementación señalando que la SC “521” estableció la regla para el plazo del cómputo de los seis meses, para la interposición de la acción de amparo constitucional, indicando que es desde la notificación con la resolución que se agotó la vía y la notificación con el informe, no dando curso a la reconsideración se le hizo el “dos de febrero” y desde esa fecha debió realizarse el cómputo de los seis meses, solicitando la complementación en ese sentido.
La Jueza de garantías, resolvió las solicitudes de complementación, señalando que: i) Se mantiene en cuanto a la jurisprudencia señalada y el criterio emitido acorde a lo solicitado en audiencia ante la existencia de una participación activa de conocimiento pleno por la accionante en la Sesión Ordinaria 03/2017, toda vez que fue parte activa y tomó conocimiento y firmado el acta, partiendo desde la firma del Acta de Sesión y plazo acorde a la jurisprudencia citada; y, ii) No corresponde costas, por el hecho de que no se concedió la tutela y al no haberse ingresado al análisis integral de fondo.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa Acta de Sesión Extraordinaria 10/2016 de 5 de diciembre, del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo, donde se trató y consideró el proyecto de Ley de Administración y Ocupación del Espacio Público, en la Canaleta de la Avenida Petrolera y previa lectura de dicho proyecto se inició a una votación por lo que al darse un empate, se procedió a votar nuevamente, en el cual también se produjo el empate, por lo que el Presidente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo, dirimió emitiendo su voto por la aprobación de la referida Ley. (fs. 6 a 9).
II.2. Consta Ley Municipal Autónoma 057/2016 de 6 de diciembre del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo, sobre administración y ocupación del espacio público en la canaleta de la av. Petrolera (fs. 11 a 24).
II.3. Por nota de 6 de diciembre de 2016, Rossemary Escalante Trujillo -hoy accionante- y Sabina María Apaza Mamani, ambas Concejales del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo, solicitaron al Presidente del Concejo de la citada entidad municipal, la reconsideración de la Ley de Administración y Ocupación del Espacio Público en la canaleta de la av. Petrolera, la misma que fue tratada el 5 del citado mes y año (fs. 10).
II.4. Conforme al Acta de Sesión Ordinaria 003/2017 de 1 de febrero, del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo, en la cual estuvieron presentes: Tito Alberto Gareca Gaspar, Presidente; Sabina María Apaza, Julio César Canelas, Rossemary Escalante Trujillo, José Luis Morales Ruiz, Edwin Ribera Zenteno y Estela Veizaga Siles, Concejales -ahora demandados-, determinaron el rechazo de la solicitud de reconsideración interpuesta por la hoy accionante y María Apaza Mamani (fs. 259 a 264).
II.5. Mediante carta de 2 de febrero de 2017, Tito Alberto Gareca Gaspar y Julio César Canelas, Presidente y Concejal respectivamente, ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo, respondieron a la hoy accionante y a Sabina María Apaza Mamani, respecto a la solicitud de reconsideración de la Ley de Administración y Ocupación del Espacio Público en la Canaleta de la Avenida Petrolera 057/2016, señalando que en Sesión Ordinaria 03/2017, luego de la lectura del informe legal, fue ampliamente deliberado ese tema, argumentando que todos los Concejales emitieron su opinión y criterio, siguiendo los pasos y procedimientos señalados en la normativa aplicable para tal efecto, se procedió a votar por la aprobación o el rechazo a la reconsideración planteada, teniendo como resultado tres votos por la aprobación y tres por el rechazo, los mismos que no hicieron los dos tercios que se requieren para la reconsideración, por lo tanto se les comunicó que no fue aprobada dicha petición (fs. 25).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante alega la vulneración a sus derechos al debido proceso y a la garantía “sustantiva de prohibición de ejercicio arbitrario del poder”, toda vez que por vías de hecho, el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo, en Sesión Extraordinaria 10/2016, aprobó el proyecto de Ley Municipal Autónoma 057/2016, realizando una interpretación errónea de los arts. 97, 100 y 114 del Reglamento General del Concejo de la referida entidad Municipal, puesto que el Presidente del citado Concejo, no tenía competencia para votar a favor de la aprobación de la indicada Ley; por ello, en su condición de Concejala, interpuso reconsideración, solicitud que fue rechazada.
Precisado el problema jurídico planteado, corresponde verificar y en su caso determinar si existió vulneración de los derechos fundamentales invocados, a fin de conceder o denegar la protección exigida.
III.1. Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional
Conforme establece el art. 128 de la CPE, la acción de amparo constitucional tendrá lugar: “…contra los actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman, o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”. Por su parte, el art. 51 del Código Procesal Constitucional (CPCo) dispone que: “La Acción de Amparo Constitucional tiene el objeto de garantizar los derechos de toda persona natural o jurídica, reconocidos por la Constitución Política del Estado y la Ley, contra los actos ilegales o las omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir” (las negrillas son nuestras).
Asimismo, la jurisprudencia constitucional a través de la SCP 1089/2012 de 5 de septiembre, citada por la SCP 0152/2016-S3 de 28 de enero, estableció que: “La orientación que sigue la normativa latinoamericana, es la de constituir el amparo constitucional como un instrumento de defensa y protección, frente a las vulneraciones actuales o amenazas inminentes de transgresión, restricción o violaciones propiamente dichas a los derechos fundamentales; de ahí que esta acción ha sido plasmada en normas y mecanismos de carácter internacional de protección de los derechos humanos y que por disposición expresa es integrado en los denominados bloques de constitucionalidad; sin embargo, debemos precisar que el proceso de amparo, no protege todos los derechos fundamentales, sino un grupo de ellos que son distintos de la libertad personal o de los derechos conexos a ella.
En nuestra legislación, se establece la acción de amparo como una garantía constitucional; así el art. 128 de la CPE, expresa: La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley¨; de donde se advierte que, el amparo constitucional es una garantía jurisdiccional que salvaguarda los derechos fundamentales de una persona y opera cuando éstos son vulnerados, restringidos o amenazados por una autoridad cualquiera o por particulares.
Esta acción ha sido instituida como un procedimiento jurisdiccional de tramitación especial y sumarísima, que tiene por objeto la restitución o restablecimiento de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, con excepción de la libertad física o individual, en los casos en los que sean amenazados, suprimidos o restringidos por actos y omisiones ilegales o indebidos; su alcance tutelar es preventivo y correctivo, cuya configuración procesal especial, es independiente al ámbito procesal ordinario. Consecuentemente, su finalidad es la de asegurar a las personas el goce efectivo de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales, protegiéndolos de toda amenaza, restricción o supresión ilegal o arbitraria; siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para la protección inmediata de estos derechos y garantías conforme dispone el art. 129 de la CPE”.
III.2. La acción de amparo constitucional no tutela ni resuelve aspectos relativos a la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley Por otra parte, la SC 2765/2010-R de 10 de diciembre, indica: ´Con el fin de resguardar un correcto manejo de la acción planteada, es preciso señalar que no se puede interponer un amparo, alegando la inconstitucionalidad de una disposición legal, pues para ello, la Ley del Tribunal Constitucional, tiene previsto el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad, que se articula al sistema de control normativo de carácter correctivo a posteriori de las disposiciones legales, pues a través de él se busca la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de la disposición legal impugnada con los principios, preceptos y normas de la Constitución Política del Estado. El objeto del recurso es el juicio de constitucionalidad de las disposiciones legales impugnadas, lo que supone que el Tribunal Constitucional analiza las normas cuestionadas a la luz de los fundamentos expuestos por él o los recurrentes, para contrastarlas con las normas previstas en la Constitución Política del Estado. De manera que el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad no tiene por objeto la verificación de los fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida al control, lo que significa que el Tribunal Constitucional, como Órgano encargado del control de constitucionalidad, se concentra en el control objetivo de la misma´.
III.3. Análisis del caso concreto
De acuerdo al contenido expuesto en la presente acción tutelar, la ahora accionante en su condición de Concejala del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo, expresa que en la Sesión Extraordinaria 10/2016 de 5 de diciembre, a través de medidas de hecho, el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo, procedió a votar para la aprobación o no del proyecto de Ley de Administración y Ocupación del Espacio Público en la Canaleta de la Avenida Petrolera 057/2016, y que en tres oportunidades se empató el resultado, y que en dicha Sesión Extraordinaria tanto el Presidente del Concejo como los Concejales que votaron a favor de la aprobación de la citada Ley, interpretaron arbitrariamente los arts. 97, 100 y 114 del Reglamento General del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo. Ante esa irregular situación, se presentó solicitud de reconsideración ante el citado Concejo, pero la misma fue rechazada.
Ahora bien, conforme a la naturaleza jurídica descrita en el fundamento jurídico III.1., la acción de amparo constitucional tiene el objeto de garantizar los derechos de toda persona natural o jurídica, reconocidos por la Constitución Política del Estado y la ley, contra los actos ilegales o las omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir; sin embargo, la ahora accionante pretende que a través de la presente acción tutelar, se deje sin efecto la aprobación de una ley, por considerar que la aprobación de la misma fue ilegal, por haberse incumplido el procedimiento legislativo previsto y haber participado en él una persona que carecía de competencia; empero, el Juez o tribunal de garantías, como ocurre en el presente caso, no puede pronunciarse sobre temas relacionados con la constitucionalidad o inconstitucionalidad del origen y/o procedimiento legislativo para la aprobación de la Ley Municipal Autónoma 057/2016, menos declarar la inconstitucionalidad de la ley expulsándola del ordenamiento jurídico por vicios de forma, como se pretende en la demanda tutelar, en razón a que de acuerdo al diseño legal normativo el control normativo, esto es el control en la forma y fondo de una determinada Ley y debe ser realizado por el Tribunal a través de los mecanismos establecidos en la propia Constitución Política del Estado, que son el control normativo abstracto o concreto.
En consecuencia, conforme a lo señalado precedentemente, la ahora accionante no puede pretender que dentro de una acción de amparo constitucional, que protege derechos y garantías de las personas, se analice si es correcto y conforme a la Constitución Política del Estado el origen y procedimiento de la aprobación de la Ley Municipal Autónoma 057/2016 de 6 de diciembre del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo, sobre administración y ocupación del espacio público en la canaleta de la av. Petrolera, por lo que corresponde denegar la tutela solicitada.
En consecuencia, la Jueza de garantías, al denegar la tutela impetrada, aunque con otros fundamentos, aplicó correctamente los alcances de la presente acción de control tutelar.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 04/2017 de 18 de agosto, cursante de fs. 269 a 274, pronunciada por la Jueza Pública, Civil y Comercial Segunda de Bermejo del departamento de Tarija; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, sin ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey
MAGISTRADO
Con referencia a este tema, la SCP 0443/2012 de 22 de junio, sostuvo lo siguiente: “Las sentencias que resuelven las acciones de amparo constitucional de ninguna manera tutelan ni solucionan aspectos relativos a la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una determinada ley o artículo; es por ello que, el extinto Tribunal Constitucional, sentó una línea jurisprudencial uniforme en sentido de no permitirse la presentación de excepciones, incidentes y ningún otro recurso, dentro de esta acción tutelar.
(…)
Tomando en cuenta la Sentencia y Autos Constitucionales citados, un juez o tribunal ordinario no puede pronunciarse sobre hechos inherentes a la constitucionalidad e inconstitucionalidad de una ley o de alguna norma o artículo, que por su naturaleza jurídica deben ser ventiladas, dilucidadas y resueltas a través de la acción de inconstitucionalidad concreta; por lo que el accionante no puede pretender que dentro de esta acción tutelar, protectora de derechos y garantías de las personas, el juez o el tribunal de apelación, codemandados, fallen sobre aspectos y normas inherentes a dichas circunstancias, porque de hacerlo se desvirtuaría la naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional y se afectaría su carácter sumarísimo y el principio de tutela judicial efectiva” (las negrillas fueron añadidas).