SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0085/2017-S1

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0085/2017-S1

Sucre, 23 de febrero de 2017

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:    Tata Efren Choque Capuma

Acción de amparo constitucional

Expediente:                 17312-2016-35-AAC

Departamento:            Pando

En revisión la Resolución 6/2016 de 31 de octubre, cursante a fs. 219 a 220 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Jose Ailton Suarez Rebozo, Director General Ejecutivo a.i. de la Zona Franca Comercial e Industrial (ZOFRA) de Cobija  contra Jorge Isaac Von Borries Méndez y Antonio Guido Campero Segovia, Magistrados de la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia.

I.  ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 6 y 14 de octubre de 2016, cursante de fs. 10 a 11 vta.; y, 24 y vta., la parte accionante, expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro del recurso de casación planteado, contra el Auto de Vista 106/15 de 3 de agosto de 2015, emitido por los Vocales de la Sala Civil, Social, Familia de la Niñez y Adolescencia de la entonces Corte Superior de Distrito –ahora Tribunal Departamental de Justicia– de Pando; los Magistrados de la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, mediante Auto Supremo 103 de 30 de marzo de 2016, lo declararon infundado, mientras el que fue interpuesto por la demandante Kiara Morales Franco, se resolvió casando el Auto de Vista indicado, apartándose de la norma que rige a la mencionada entidad, vulnerando el debido proceso y la seguridad jurídica, toda vez que, resuelven de forma contradictoria al tomar en cuenta primeramente el      art. 42 del Decreto Supremo (DS) 29744 de 15 de octubre de 2008, el cual dispone que la ZOFRA de Cobija es una entidad pública descentralizada con personalidad jurídica; empero, ya no la consideran de ese modo, al momento de emitir la Resolución aludida.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante denunció la lesión al derecho, al debido proceso, además de los principios de legalidad y seguridad jurídica, citando al efecto los arts. 23, 115.II, 117 y 118.I de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela y se disponga se deje sin efecto el Auto Supremo 103, emitido por los Magistrados de la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, debiendo dictar inmediatamente una nueva resolución.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública el 31 de octubre de 2016, según consta en el acta cursante de fs. 217 a 218 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante, a través de su abogado se ratificó en la acción de amparo constitucional interpuesta, asimismo hizo una enmienda del art. 117 de la CPE, acogiéndose solo al art. 115 de la Norma Suprema que fue enunciado en dicha acción de defensa y ampliándola manifestó que: a) Sobre el Auto Supremo 103, emitido por las autoridades demandadas, respecto a que la ZOFRA de Cobija tendría que reconocer los beneficios sociales a Kiara Morales Franco, se debe aclarar que el Reglamento de la Ley General de Trabajo, establece que los funcionarios públicos no gozan de beneficios; empero, reconoce los derechos sociales, que es distinto, lo cual es atentatorio contra la economía del Estado, porque se le tuviera que pagar desahucio e indemnización; b) La cláusula séptima del contrato suscrito con Kiara Morales Franco, respecto a su naturaleza jurídica y sobre la legislación aplicable señala que se acoge al Estatuto del Funcionario Público –Ley 2027 de 27 de octubre de 1999–, que no fue tomado en cuenta; c) El Auto Supremo 103 referido, consideró que la ZOFRA de Cobija tiene calidad de concesionario, de acuerdo al art. 4 del Reglamento del Régimen de Zonas Francas, aprobado por DS 0470 de 7 de abril de 2010, que en la actualidad fue derogado, empero se encontraba vigente al momento de ser demandado; sin embargo, dicha institución no tiene esa calidad, toda vez que, acoge al usuario, tal cual lo estableció el “Ministerio del cual depende su ente superior” (sic); de acuerdo a informes legales que fueron emitidos, así como también conforme la Resolución de Alzada pronunciada por la Autoridad de Impugnación Tributaria (AIT) que establece que la Aduana Nacional de Bolivia (ANB) no podría cobrar una multa al Estado por ser aquella parte del mismo, demostrándose por ende que no es una entidad privada; y, d) Se encuentra enmarcada en el clasificador institucional, al ser una institución de carácter público local conocido a nivel departamental y no así nacional, por lo que, sus funcionarios se rigen a la Ley 2027, en consecuencia mensualmente presentan ante el Viceministerio de Presupuesto y Contabilidad Fiscal del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas los gastos correspondientes al personal.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Jorge Isaac Von Borries Méndez y Antonio Guido Campero Segovia, Magistrados de la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, en su informe cursante de fs. 41 a 45, señalaron que: 1) La acción de amparo constitucional interpuesta por la ZOFRA de Cobija carece de carga argumentativa, al no contener los requisitos mínimos de admisibilidad que son la relación de hechos, identificación de supuestos derechos y garantías que consideraren vulnerados, que permitan pronunciarse sobre la misma; asimismo, hace referencia al art. 117 de la CPE, sin detallar que inciso se adecúa a la violación denunciada; 2) El Auto Supremo 103, expresó que si bien la entidad señalada es pública, no debe descuidar considerarse que la misma es descentralizada con patrimonio propio, autonomía de gestión administrativa, financiera, legal y técnica, por lo que, no existiría en términos económicos una relación directa del Tesoro General de la Nación (TGN), en consecuencia en aplicación del DS 08125 de 30 de octubre de 1967, “los funcionarios se encuentran dentro del régimen establecido por Decreto Ley 07375 de 5 de noviembre de 1965”; y, 3) La controversia surgió de establecer si los trabajadores de dicha entidad se encontraban sujetos a la LGT, que en este caso de acuerdo al art. 4 del Reglamento del Régimen Especial de Zonas Francas “Los usuarios y concesionarios así como los prestadores de servicios deben sujetarse y aplicar plenamente la legislación nacional en materia laboral…”, asimismo el DS 22410 de 11 de enero de 1990 sobre el régimen de zonas francas industriales dispone que “Se mantienen las aportaciones de los regímenes de Seguridad Social de personal boliviano y de empresas que trabajan en las ZOFRACO y las obligaciones sociales prescritas en la Ley General de Trabajo”, por cuanto en observancia de los principios de congruencia y legalidad se cumplió con las  formalidades procesales al emitir el aludido Auto Supremo, mediante el cual se motivó y fundamentó su decisión, en observancia del debido proceso, pidiendo se deniegue la tutela solicitada.

I.2.3. Intervención de la tercera interesada

Kiara Morales Franco, presentó memorial, cursante de fs. 46 a 51, señalando que: i) El Auto Supremo 103, realizó una cabal interpretación sobre el art. 42 del DS 25933 de 10 de octubre de 2000 modificado por el parágrafo I del art. 2 del DS 29744 de 15 de octubre de 2008, asimismo el accionante no determinó con claridad cómo, dónde, y cuándo se le vulneró el debido proceso; toda vez que, en el presente caso hubo un proceso justo, porque se cumplieron las instancias procesales conforme a procedimientos legales, por cuanto nunca se le privó al mismo de su derecho de acceso a la justicia ni el de defensa, y respecto al de “seguridad de legalidad” (sic), sobre el cual se invocó el art. 23 de la CPE, es impertinente, ya que este se refiere a la libertad del individuo; ii) Mediante diferentes memorandums, desde el 2 de febrero de 2010 ejerció varias funciones en la ZOFRA de Cobija, como ser: de Secretaria Administrativa y Financiera nivel II; Secretaria de la Dirección General Ejecutiva de dicha entidad; Verificadora de puesto de control, y Encargada de Archivo; asimismo, a través de tres contratos de servicios de personal eventual, trabajó en la referida institución de Encargada de Archivos, ejerciendo el último cargo de Secretaria Administrativa y Financiera también por contrato, finalmente le agradecieron sus servicios el 31 de marzo de 2015; iii) De conformidad a los Decretos Supremos 22410 y 0470, que aprobó el Reglamento de Régimen Especial de Zonas Francas, demostró que se encuentra regida bajo la Ley General de Trabajo, que tenía estabilidad laboral al haber suscrito más de tres contratos continuos, de acuerdo a lo establecido por las Resoluciones Ministeriales 283/62 de 13 de junio de 1962 y 193/72 de 15 de mayo de 1972 como al Decreto Ley (DL) 16187 de 16 de febrero de 1979, y que probó que fue despedida ilegalmente, vulnerando sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, así como al debido proceso, debiendo pagársele todos sus beneficios sociales que por derecho le corresponden y denegar el recurso planteado.

I.2.4. Resolución

El Juez Público de la Niñez y Adolescencia Primero, del departamento de Pando, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución 6/2016 de 31 de octubre, cursante de fs. 219 a 220 vta., denegó la tutela solicitada, señalando que: a) Se invoca como derechos vulnerados el debido proceso y la “seguridad jurídica”; empero, esta última es un principio, no pudiendo ser tutelada por la acción de amparo constitucional, porque la misma tiene por finalidad proteger los derechos fundamentales; por lo que, a través de su tutela se materializará también dicho principio; y, b) Sobre la denuncia de vulneración al debido proceso en la que hubiesen incurrido las autoridades demandadas, al emitir el Auto Supremo 103 la parte accionante no expuso fundamentación ni argumentación jurídica, que ilustren en qué parte o de qué forma se lesionó tal derecho y cuál sería la norma aplicable o si existe falta de motivación o congruencia, que son de cumplimiento obligatorio para los jueces y tribunales competentes, para poder así revocar una resolución.

II. CONCLUSIONES

Del análisis de los antecedentes y pruebas documentales adjuntadas al expediente, se evidencia que:

II.1. Cursa, Sentencia 88/015 de 9 de junio de 2015, emitido por el entonces Juez de Partido del Trabajo y Seguridad Social, del departamento de Pando que declara PROBADA en parte la demanda interpuesta por Kiara Morales Franco, disponiendo que la entidad demandada debe cancelar la liquidación efectuada por subsidio de frontera y vacación; asimismo, corre Auto de Vista 106/15 de 3 de agosto de 2015, pronunciado por los Vocales de la Sala Civil, Social, Familia de la Niñez y Adolescencia de la entonces Corte Superior de Distrito –ahora Tribunal Departamental de Justicia– del mismo departamento, que confirmo dicha Sentencia (fs. 14 a 16 y 17 a 19 vta.).

II.2. Mediante Auto Supremo 103 de 30 de marzo de 2016, emitido por los Magistrados de la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, se casa el Auto de Vista y se declara infundado el recurso de casación presentado por el Director General Ejecutivo a.i. de la ZOFRA de Cobija, disponiendo el pago de desahucio, indemnización, bono de frontera y vacación (fs. 20 a 23).

III.   FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La parte accionante denuncia la vulneración de su derecho al debido proceso además de, los principios de legalidad, y seguridad jurídica, toda vez que, el Auto Supremo 103, emitido por las autoridades demandadas, es contradictorio, al considerar primeramente el DS 29744, que dispone que la ZOFRA de Cobija es una entidad pública descentralizada y por otra parte señalar que no lo es, tomando en cuenta erróneamente que se encuentran enmarcados en el DS 0470, sin considerar además que los contratos eventuales suscritos con la demandante son administrativos.

En este contexto, corresponde revisar si los argumentos son ciertos, con la finalidad de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Sobre el nuevo contexto constitucional desde una visión plural

La Constitución Política del Estado, tiene como base la plurinacionalidad, que involucra a su vez la interculturalidad; es decir, el reconocimiento y  respeto de las formas de vida que ejerce toda la población, en el marco de la igualdad como desde la complementariedad. A partir de ello, es importante señalar que toda la institucionalidad tiene la obligación de promover y garantizar el ejercicio de los derechos de las naciones y pueblos que habitan en Bolivia, desde lo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, debiendo promoverse y garantizarse todas ellas en la institucionalidad estatal de manera transversal, en el marco de los fines del Estado, como parte del proceso de descolonización en todas sus esferas.

En este marco, el Tribunal Constitucional Plurinacional, debe velar por:       i) La supremacía de la Constitución, el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales, desde una concepción de pluralismo; es decir, desde todas las cosmovisiones que se practican; ii) Ejercer el control plural de constitucionalidad, para que la implementación del nuevo modelo de gestión pública, se enmarque bajo el paraguas de  los principios, valores y normas fundamentales que sustentan el modelo constitucional, considerando que uno de los  fines del Estado es justamente “Garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución”, lo cual permitirá a su vez lograr el otro fin que es el de constituir una sociedad justa y armoniosa, cimentada en la descolonización, sin discriminación ni explotación, con plena justicia social, para consolidar las identidades plurinacionales, tal como pregona los arts. 4 y 9.1 de la Norma Suprema.

III.2.  Sobre la acción de amparo constitucional

La acción constitucional, se interpone contra los actos ilegales o las omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado y la ley; por lo que, el objeto de este mecanismo constitucional es justamente garantizar el cumplimiento de estos derechos respecto de las vulneraciones sufridas, por ende se constituye en un medio eficaz para restablecer su ejercicio, velando por la garantía de los fines supremos, como es el de lograr una justicia social, en el marco de los principios fundamentales que rigen para toda la institucionalidad estatal, como para la población, sujetándose así a los principios y valores constitucionales, que vienen a ser las directrices que deben guiar las funciones administrativas, como las jurisdiccionales tanto ordinaria, así también la constitucional, buscando el vivir bien entre sus habitantes.

III.3.   En cuanto a la revisión de la interpretación de legalidad efectuada por la jurisdicción ordinaria a través de la acción de amparo constitucional

Las resoluciones emitidas por los tribunales ordinarios, en las que se efectúa una interpretación de las normas para que las mismas sean aplicadas en aquellas, son revisables de manera excepcional en este Tribunal, es así que para ingresar en su examen la jurisprudencia constitucional señaló como condición insoslayable la vulneración de los derechos y garantías protegidos, como también garantizados por la Ley Fundamental, toda vez que, viene a constituirse uno de los fines del Estado, que tiene como objeto el vivir bien, en el marco de la búsqueda de una justicia social, además de los requisitos necesarios para ello, es así que la SCP 0964/2015 de 19 de octubre, señaló que: “…la SCP 0615/2012 de 23 de julio estableció que: ‘…no puede analizar la interpretación de la legalidad efectuada por jueces y tribunales ordinarios, sino cuando se compruebe que esa labor interpretativa resultare insuficientemente motivada, arbitraria, incongruente, absurda e ilógica o con error manifiesto, identificando, en su caso, las reglas de interpretación que fueron omitidas por el órgano judicial o administrativo, además se precise los derechos o garantías constitucionales lesionados por el intérprete, estableciendo el nexo de causalidad entre éstos y la interpretación impugnada…

(…)

Consecuentemente, para que el Tribunal Constitucional Plurinacional efectúe la labor interpretativa referida, es necesario que el accionante a tiempo de cuestionar la interpretación de la legalidad ordinaria, cumpla ciertas exigencias, establecidas por la jurisprudencia…”

En este sentido, la SC 1970 /2010-R de 25 de octubre señaló que: “La interpretación de la legalidad ordinaria entendida, como aquella labor exclusiva de los tribunales ordinarios a momento de interpretar y aplicar la norma al caso concreto es respetada y tomada en cuenta por este Tribunal; puesto que por previsión del art. 179.I de la Constitución Política del Estado vigente (CPE): ‘La jurisdicción ordinaria se ejerce por el Tribunal Supremo de Justicia, los tribunales departamentales de justicia, los tribunales de sentencia y los jueces; la jurisdicción agroambiental por el Tribunal y jueces agroambientales; la jurisdicción indígena originaria campesinas se ejerce por sus propias autoridades’; no obstante, también en coherencia con una de las finalidades del Tribunal Constitucional, que es el respeto y protección a los derechos fundamentales, de manera excepcional y si es que en dicha labor o competencia exclusiva de interpretación se han lesionado derechos fundamentales, se abre la tutela o protección que brindan las acciones de defensa, claro está sujeta a requisitos o exigencias desarrolladas jurisprudencialmente también por este Tribunal; los cuales son:

‘1) Exponer de manera adecuada, precisa y debidamente fundamentada, los criterios interpretativos que no fueron cumplidos o fueron desconocidos por el juez o tribunal que realizó la interpretación de la norma al caso concreto; es decir, por qué le resulta «insuficientemente motivada, arbitraria, incongruente, absurda o ilógica o con error evidente, identificando, en su caso, las reglas de interpretación que fueron omitidas por el órgano judicial o administrativo».

2) Exponer qué principios fundamentales o valores supremos no fueron tomados en cuenta o fueron desconocidos en la interpretación que considera lesiva a sus derechos, siendo insuficiente «la mera relación de hechos o la sola enumeración de las normas legales supuestamente infringidas».

3) Qué derechos fundamentales han sido lesionados con dicha interpretación que considera arbitraria y a los resultados que hubiese arribado con la interpretación que indica es la correcta, 'estableciendo el nexo de causalidad entre éstos y la interpretación impugnada; dado que sólo de esta manera la problemática planteada por el recurrente, tendrá relevancia constitucional´…

De acuerdo a los requisitos señalados, para que la jurisdicción constitucional efectúe e ingrese analizar la interpretación de legalidad,  cabe señalar que sobre la errónea interpretación de la norma que se plantea por el accionante, esta puede darse “cuando la Sala Jurisdiccional en su resolución le da a la norma un sentido que no tiene: aplica la norma pertinente al caso, pero le otorga un sentido diferente. La interpretación errónea de la norma es una forma de violarla”, según el autor Jorge Carrión; asimismo, de acuerdo a lo señalado por Marcial Rubio la interpretación jurídica consta de tres componentes: “una aproximación apriorística del intérprete; un cuerpo de mecanismos operativos de interpretación jurídica generalmente aceptados por la doctrina que en conjunto constituyen los métodos de interpretación; y, los apotegmas de interpretación, que son argumentos tópicos de aceptación bastante generalizada”.

 III.4. Análisis del caso concreto

En virtud a los antecedentes expuestos, la parte accionante denuncia la vulneración de su derecho al debido proceso además de, los principios de legalidad y, seguridad jurídica; toda vez que, el Auto Supremo 103, emitido por las autoridades demandadas, es contradictorio, al considerar primeramente el DS 29744, que dispone que la ZOFRA de Cobija es una entidad pública descentralizada y por otra parte señalar que no lo es, tomando en cuenta erróneamente que se encuentran enmarcados al              DS 0470, sin considerar además que los contratos eventuales suscritos con la demandante son administrativos.

Al respecto, la parte accionante pretende que este Tribunal, analice la interpretación que los Magistrados de la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia efectuaron al emitir el Auto Supremo 103, que resolvió por casar el Auto de Vista 106/15, pronunciado por los Vocales de la Sala Civil, Social, Familia de la Niñez y Adolescencia de la entonces Corte Superior de Distrito –ahora Tribunal Departamental de Justicia– de Pando y declarar infundado el recurso de casación presentado por dicho impetrante de tutela; sin tomar en cuenta, que la revisión de las resoluciones pronunciadas por las autoridades de la jurisdicción ordinaria es excepcional a través de la acción de amparo constitucional, siendo la  condición esencial para ello que exista una vulneración a los derechos y garantías protegidos, como también garantizados por la Constitución Política del Estado; toda vez que, viene a constituirse uno de los fines del Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario.

Dicha vulneración, debe ser expresada por la parte accionante de manera clara y contundente, cumpliendo los requisitos señalados por la jurisprudencia, tal cual se expresó en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional; es decir, señalando de manera fundamentada cuáles son los criterios interpretativos que no se tomaron en cuenta por el juez o tribunal que realizó la interpretación de la norma al caso concreto, porqué se considera que no fue motivada o es arbitraria, incongruente, absurda e ilógica, o si existe error evidente, debiendo identificarse las reglas de interpretación omitidas por aquellos; asimismo, expresar los principios, como los valores constitucionales que no fueron tomados en cuenta o se desconocieron en la interpretación que considera lesiva a sus derechos; qué derechos fundamentales se lesionaron con la interpretación efectuada y cómo debió realizarse la misma, debiendo establecerse el nexo de causalidad entre estos y la interpretación impugnada.

En este sentido, en el presente caso la parte accionante en el fondo, denuncia la interpretación errónea del DS 0470, a la vez incongruencia en la aplicación del DS 29744; empero, sin establecer con precisión y de manera fundamentada de qué forma se hizo una interpretación equivocada de dicho Decreto Supremo, o de qué forma fue incongruente, sin cumplir los requisitos señalados por la jurisprudencia constitucional expresados, a fin de que se revise el Auto Supremo referido, toda vez que, en el caso de la interpretación errónea, implica que se aplica la norma que corresponde al caso concreto; empero, que la interpretación efectuada es incorrecta al momento de que se la resuelve.

En consecuencia, al no haber expuesto la parte impetrante de tutela la vulneración de sus derechos, de acuerdo a los requisitos expresados, de manera tal que se materialice la justicia social, en el marco de los fines, principios y valores constitucionales dentro del nuevo contexto constitucional, tal cual se señaló en los Fundamentos Jurídicos III.1 y III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, este Tribunal se ve imposibilitado de ingresar al análisis de fondo; por lo que, concierne denegar la tutela solicitada.

Por lo señalado, el Juez de garantías al haber denegado la tutela obró de  manera correcta; por lo que, corresponde aplicar el art. 44.1 del Código Procesal Constitucional.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera Especializada; en virtud a la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión resuelve: CONFIRMAR la Resolución 6/2016 de 31 de octubre de 2016, cursante a fs. 219 a 220 vta., pronunciada por el Juez Público de la Niñez y Adolescencia Primero de Cobija, del departamento de Pando y DENEGAR la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Tata Efren Choque Capuma

MAGISTRADO

Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chavez

MAGISTRADO