AUTO CONSTITUCIONAL 0189/2017-RCA
Fecha: 23-May-2017
AUTO CONSTITUCIONAL 0189/2017-RCA
Sucre, 23 de mayo de 2017
Expediente: 19278-2017-39-AAC
Acción: Amparo constitucional
Departamento: La Paz
I. ANTECEDENTES DE LA ACCIÓN
I.1. Síntesis de los hechos que la motivan
Por memoriales presentados el 20 de abril y 2 de mayo de 2017, cursantes de fs. 67 a 74; y, 87 a 98, respectivamente, la Universidad accionante a través de su represéntate, manifiesta que dentro del proceso administrativo iniciado por el Ministerio de Educación contra la Universidad “CEFI SAINT PAUL” con sede en Nuestra Señora de La Paz, se emitió la Resolución Ministerial 1039 de 31 de diciembre de 2015, que resuelve: a) La suspensión del programa académico de todas las carreras a nivel licenciatura de dicha Universidad; b) Revoca la Resolución Ministerial 227 de 1 de agosto de 2003, dejando sin efecto la autorización de apertura y legal funcionamiento de la citada casa de estudios superiores, iniciando un proceso de revocatoria definitivo del Decreto Supremo (DS) 1067 de 28 de noviembre de 2011, que ratifica la autorización de su apertura y funcionamiento; y, c) Dispone proceder al cierre de actividades académicas en los veinticinco programas académicos, en diciembre de la gestión 2015.
En virtud a ello, interpuso recurso de revocatoria, el cual fue rechazado mediante Resolución Ministerial 49/2016 de 16 de febrero; por lo que, planteó recurso jerárquico, que fue resuelto mediante Resolución Administrativa (RA) 023/16 de 15 de julio del mismo año, confirmando las Resoluciones Ministeriales 49/2016 y 1039, dictadas por el Ministerio de Educación -hoy demandado-, señalando en la parte in fine que se tiene por agotada la vía administrativa, según lo previsto por el art. 69 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341de 23 de abril de 2002-. Con la mencionada RA 023/16 fue notificado el 28 de septiembre de 2016, ante ello formuló aclaración y enmienda que mereció la Resolución de 6 de octubre de 2016, declarando improcedente su solicitud y reconociendo un error material en el contenido de la RA 023/16, acto administrativo con el que fue notificado el 20 de octubre de ese año.
En ese marco, la Universidad accionante alega que la autoridad demandada ejerció actos administrativos de forma ilegal; pues, al emitir la Resolución Ministerial 1039/15, contradice lo determinado en los arts. 94.I de la Constitución Política del Estado (CPE) y el art. 59 inc. 1) de la Ley de Educación "Avelino Siñani y Elizardo Pérez" -Ley 070 de 20 de diciembre de 2010-, que establece que las Universidades Privadas serán autorizadas para su funcionamiento mediante Decreto Supremo; ya que, no existe norma administrativa alguna que señale y le conceda al Ministerio de Educación, la atribución de revocar y dejar sin efecto la autorización de apertura y legal funcionamiento, dispuesta por DS 1067; a su vez, vulnera el principio de legalidad, al aplicar normas abrogadas -DS 28570 de 22 de diciembre de 2005- siendo que correspondía la aplicación del DS 1433 de 12 de diciembre de 2012 cuyos Reglamentos fueron aprobados en agosto de 2014, y determinar sanciones que no estén contempladas en la ley, más aún si no existe prueba o acta de inspección in situ que demuestre causal para iniciar el proceso administrativo, concluyendo con el Informe Técnico 73/2015 de 13 de abril parcializado, que indica el incumplimiento de la mencionada Universidad con los requerimientos mínimos para su funcionamiento. Asimismo señala que la Resolución Ministerial 49/2016, carece de fundamentación, al no citar norma alguna que sustente su determinación, simplemente menciona dos sentencias constitucionales y aplica un informe legal.
I.2. Derechos y garantía supuestamente vulnerados
La Universidad accionante a través de su representante considera lesionados sus derechos al debido proceso en su elemento fundamentación, a la defensa, a la educación, al trabajo, de acceso a la información y a los “principios de legalidad, de seguridad jurídica, de reserva legal, de buena fe, de vinculación positiva de la administración a la ley y de razonabilidad”; citando al efecto los arts. 17, 21.6, 46.I, 115, 116.II, 117.I y 232 de la CPE.
I.3. Petitorio
I.4. Resolución del Tribunal de garantías
La Sala Social y Administrativa Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, mediante decreto de 24 de abril de 2017, cursante a fs. 75 y vta., determinó que previamente a la admisión de la acción de amparo constitucional la parte accionante subsane los siguientes aspectos: i) Lo establecido en el art. 33.1 del Código Procesal Constitucional (CPCo); toda vez que, el accionante se constituye en una persona jurídica, independiente de sus socios o representante legal; ii) El numeral 3 de la citada norma, teniendo presente que pretende la nulidad de la Resolución del recurso jerárquico, emitida por el Presidente del Estado Plurinacional; iii) El numeral 4) de la citada norma, con descripción concreta y precisa de los actos ilegales u omisiones indebidas en las que incurrió la autoridad demandada, al dictar las Resoluciones Ministeriales 1039 y 49/2016, que restringen, suprimen o amenacen restringir o suprimir sus derechos o garantías constitucionales; iv) El numeral 5), tomando en cuenta que los principios no son tutelados por la acción de amparo constitucional; v) El numeral 7), adjuntando fotocopia legalizada de la Resolución Ministerial 227 de la diligencia de notificación con el Auto de 6 de octubre de 2016; y, vi) El numeral 8); puesto que, solicita la nulidad de las Resoluciones Ministeriales 1039 y 49/2016, sin considerar que sobre la misma se dictó la RA 023/16 de recurso jerárquico, acto que no es objeto de la presente acción tutelar, no obstante que a través del mismo observa el principio de subsidiariedad; por lo que, el accionante deberá considerar la secuencia lógica existente entre las referidas resoluciones.
El referido Tribunal de garantías, por Resolución 126/17 de 4 de mayo de 2017, cursante a fs. 100 y vta., declaró por no presentada la acción tutelar, bajo los siguientes fundamentos: a) No obstante la formulación del memorial de subsanación, la parte accionante no cumplió con los requisitos establecidos en el art. 33.4, 5 y 8 del CPCo; toda vez que, con relación a los numerales 4 y 8, los fundamentos fácticos de la acción tutelar respecto a los derechos y garantías que alega como vulnerados, no se plasman en el petitorio, pues no considera que el Tribunal Constitucional Plurinacional sea una instancia de revisión o control de legalidad de resoluciones judiciales sino que es una tarea de exclusiva competencia de la vía ordinaria. Asimismo, evidencian contradicción e imprecisión en su exposición, al señalar como derechos vulnerados la educación, al trabajo, la información, protección oportuna de los jueces, a ser oído y juzgado en un debido proceso, no obstante haber expresado que: “Mediante proceso administrativo sancionador el ministerio de Educación inicia la mencionada causa, dictando en conclusión la R.M. 1039 de 3 de diciembre de 2015…” (sic); y, b) En cuanto al numeral 5, no determina el nexo de causalidad entre el fundamento fáctico y la lesión al derecho a la educación; puesto que, la parte accionante es una persona jurídica y no así la población estudiantil, a su vez denota que incurre en la misma imprecisión respecto al derecho al trabajo; ya que los trabajadores de dicha casa de estudios superiores no son parte accionante en la presente acción de defensa, derechos en los que la accionante igualmente carece de legitimación activa, al no existir correspondencia entre el mismo y los derechos demandados.
Con dicha Resolución la parte accionante fue notificada el 4 de mayo de 2017 (fs. 101); formulando impugnación el 8 de igual mes y año (fs. 113 a 120), dentro del plazo establecido en el art. 30.I.2 del CPCo.
I.5. Síntesis de la impugnación
La Universidad accionante a través de su representante argumenta que: 1) Respecto al numeral 4) del art. 33 del CPCo, en el memorial de acción tutelar y en el de subsanación, precisó los hechos de forma cronológica, ordenada, detallada, clara y concreta, para ello realizó una transcripción íntegra de lo mencionado, indicando que explicó de manera congruente cómo se han quebrantado los derechos constitucionales que alega, puesto que, en el proceso administrativo sancionador, existe la vulneración al derecho al debido proceso que dio lugar a la lesión de derechos de terceros, que son los de educación por los estudiantes y al trabajo por los trabajadores, administrativos y docentes, extremo que a su criterio mantienen la congruencia de los hechos con su petitorio; 2) En cuanto al numeral 8) de la citada norma, su petición fue formulada de acuerdo a la relación de los hechos y los derechos identificados como lesionado, demostrando el nexo de causalidad entre los mismos; y, 3) Sobre el numeral 5) de la mencionada norma, en el decreto de 24 de abril de 2017, solamente solicitaron aclarar que los principios alegados como vulneración al derecho al debido proceso son tutelados a través de la acción de amparo constitucional, a tal efecto mediante memorial de 2 de mayo de 2017, dilucidó ese aspecto ampliando la fundamentación, señalando que estos principios constitucionales forman parte del debido proceso.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA RESOLUCIÓN
II.1. Marco normativo constitucional y legal
El art. 128 de la CPE, establece que: “La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidas de los servidores públicos o de persona individual o colectiva que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”.
Por su parte, el art. 129 de la Norma Fundamental, dispone:
“I. La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados
II (…) podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computable a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa o judicial”.
Asimismo, el art. 51 del CPCo, instituyó que ésta acción tutelar tiene el: “…objeto de garantizar los derechos de toda persona natural o jurídica, reconocidos por la Constitución Política del Estado y la Ley, contra los actos ilegales o las omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir”.
En cuanto a los requisitos de admisibilidad el art. 33 del citado Código, refiere que: “La acción deberá contener al menos:
1. Nombre, apellido y generales de quien interpone la acción o de su representante legal, acompañando en este último caso, la documentación que acredite su personería. En el caso de terceras personas que tengan interés legítimo, deberán acreditar el interés alegado. Además, deberá indicarse la dirección de un correo electrónico u otro medio alternativo de comunicación inmediata.
2. Nombre y domicilio contra quien se dirige la acción, o los datos básicos para identificarla o identificarlo, así como, en el caso de que se conozca, el lugar dónde pueda ser notificada o notificado.
3. Patrocinio de abogado cuando corresponda, o en su caso la solicitud de defensor público.
4. Relación de los hechos.
5. Identificación de los derechos o garantías que se consideren vulnerados.
6. Solicitud, en su caso, de medidas cautelares.
7. Las pruebas que tenga en su poder o señalamiento del lugar donde se encuentren.
8. Petición”.
En ese contexto, antes de ingresar al análisis de los requisitos de admisibilidad contenidos en el art. 33 del CPCo, el Juez o Tribunal de garantías, deberá verificar el cumplimiento de las condiciones de improcedencia contemplados en los arts. 53, 54 y 55 del citado Código.
II.2. Sobre las actuaciones que realizan los Jueces y Tribunales de garantías
Al respecto la SCP 2202/2012 de 8 de noviembre, estableció: “…en las acciones de amparo constitucional y de cumplimiento, la jueza, juez o tribunal verificará el acatamiento de lo establecido en los arts. 33 (referido a los requisitos de admisibilidad de la acción), 53 (relacionada a los presupuestos de inactivación de la acción de amparo constitucional) y 66 (respecto a la improcedencia de la acción de cumplimiento), todos del mismo Código; en ese contexto, el juez o el tribunal de garantías, al momento de admitir la acción, deberá verificar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad previstos en el referido art. 33 del CPCo, y ante su incumplimiento dispondrá su subsanación en el plazo de tres días a partir de su notificación, en caso de que se haya cumplido el plazo y la observación efectuada no sea subsanada, se tendrá por no presentada la acción” (la negrilla y el subrayado nos corresponden).
II.3. Análisis de la Resolución elevada en revisión
III.3.1. En relación al cumplimiento de los requisitos previstos por el art. 33 del CPCo.
Conforme se expuso líneas arriba, la Sala Social y Administrativa Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante decreto de 24 de abril de 2017, cursante a fs. 75 y vta., efectuó observaciones a la acción de amparo constitucional, habiendo la parte accionante por memorial de 2 de mayo de 2017 (fs. 87 a 98), expresado que: i) Con relación a la observación del numeral 1) del art. 33 del CPCo, demuestra su condición de mandatario legal con el Testimonio de Poder 728/2016 de 12 de mayo; ii) En cuanto al numeral 3); haciendo referencia a un error de transcripción del memorial suscrito por el abogado, omitió demandar la nulidad de la Resolución del recurso jerárquico; por ello aclara que la presente acción de defensa, también se dirige contra la RA 023/16, emitida por el Presidente del Estado Plurinacional, siendo el último agravio que es motivo de solicitud de nulidad. Asimismo, amplía la legitimación pasiva indicando que la acción de defensa, va dirigida contra Juan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia; Roberto Iván Aguilar Gómez, Ministro de Educación; y, Silvia Raquel Mejía Laura, Directora de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Educación, expresando a su vez que los terceros interesados son Jhovanny Edward Samanamud Avila, Ex Viceministro de Educación Superior y Formación Profesional; Ruth Iriondo López en representación de toda la Población Estudiantil de la referida Universidad, Angela Mayra Balderrama Monje en representación de los trabajadores administrativos de la citada casa de estudios y Martha Elena Soria Arauco en representación de los docentes que trabajan en la misma; iii) Respecto al numeral 4); en todas las Resoluciones que fueron emitidas en el proceso administrativo, sostiene que no tomaron en cuenta las pruebas remitidas y volvieron a cometer los mismos errores en vez de enmendarlos, pues sustentan su determinación en informes que no corresponden a ninguna visita in situ o visita formal a la Universidad accionante y tampoco fueron notificados a la misma con carácter legal. En la Resolución Ministerial 1039, afirma que existe un problema de infraestructura; ya que la indicada Universidad es una casa antigua adaptada para funcionamiento de la misma; por lo que, señalando el DS 1433 de 12 de diciembre de 2012 y sus reglamentos específicos aprobados el 27 de agosto de 2014, establece los plazos para que todas las universidades privadas emprendan su adecuación a lo dispuesto en el Reglamento General de Universidades Privadas; sin embargo, con el objeto de buscar el cierre definitivo de la indicada Universidad aplican el DS 28570, que fue abrogado por el DS 1433, vulnerando el principio de irretroactividad de la ley. Respecto a la Resolución Ministerial 49/2016, alega que convalida todos los actos administrativos que atentan sus derechos, dejando en completa indefensión a la Universidad impetrante. Con relación a la RA 023/16 de recurso jerárquico que confirmó la Resolución Ministerial 49/2016, mantuvo subsistente todos los agravios expresados; identificando que los derechos y garantías lesionados por las autoridades demandadas, son el derecho a la educación, al trabajo y el acceso a la justicia, al debido proceso y a ser oído; iv) Respecto al numeral 5); considera que la violación de principios son rectores para la formación de la jurisprudencia constitucional; v) Sobre el numeral 7); indica que adjunta fotocopias legalizadas de la RM 227/03 y de la diligencia de notificación con el Auto de 6 de octubre de 2016; y, vi) Finalmente, con relación al numeral 8); aclara que la presente acción es interpuesta contra los suscribientes de las Resoluciones Ministeriales 1039/2015 y 049/2016 y la Resolución 023/16 y además son motivo de solicitud de nulidad en la presente acción tutelar.
Ante la presentación del indicado memorial, el Tribunal de garantías, por Resolución 126/17 de 4 de mayo de 2017, cursante a fs. 100 y vta., declaró por no presentada la acción tutelar, fundamentando que la parte accionante no cumplió con los requisitos previstos en el art. 33.4, 5 y 8 del CPCo.
En ese contexto, se evidencia que si bien la parte accionante presentó memorial de subsanación a las observaciones realizadas, esta Comisión de Admisión advierte que no se ha explicado de forma adecuada el nexo de causalidad existente entre el acto lesivo y los derechos que la parte accionante considera como lesionados, ello en relación a la última RA 023/16 que supuestamente vulnera los derechos y garantías alegados; toda vez que, en relación a dicho fallo emitido en grado jerárquico, solo se manifiesta que mantiene firme y subsistente todos los agravios en que hubieran incurrido las Resoluciones Ministeriales 1039/2015 de 31 de diciembre, 049/2016 de 16 de febrero, ambas dictadas por el Ministerio de Educación.
De lo anterior se tiene que la presente acción de amparo constitucional, no ha establecido el nexo de causalidad que debe existir entre los hechos o actos presuntamente lesivos y los derechos vulnerados, ello considerando que en atención al principio de subsidiariedad, el análisis que pudiera realizar este Tribunal Constitucional Plurinacional en el fondo, partirá únicamente de la última determinación asumida en sede ordinaria o en la administrativa; por consiguiente, es imprescindible que la parte accionante de tutela establezca dicha relación de correspondencia, aspectos que no se tienen por cumplidos en la exposición de los hechos respecto a la RA 023/16 dictada en grado jerárquico, habiendo en ese entendido el Tribunal de garantías emitido la decisión de declarar por no presentada la acción tutelar, por inobservancia de los presupuestos previstos en el art. 33 del CPCo, conforme a los datos y antecedentes del proceso.
III.3.2. En relación al cumplimiento de los requisitos de forma esenciales, vinculado con la legitimación pasiva.
De la revisión de antecedentes que cursan en obrados, se advierte que el representante de la Universidad “CEFI SAINT PAUL”, el 8 de mayo de 2017, presentó memorial de impugnación a la Resolución 126/17 (fs. 113 a 120) emitida por el Tribunal de garantías, señalando expresamente en el “OTROSÍ.- Retira Acción de Amparo Constitucional contra el Presidente Evo Morales Ayma, por desconocer las pruebas aportadas por el Ministro de Educación, para efectos del Recurso de Revocatoria, que demuestran la falsedad de los informes técnicos emitidos en la R.M. 1039/15 y también en la R.M. 49/16, referente al Recurso de Revocatoria, que ha provocado que se dicte una injusta Resolución Jerárquica; el Viceministro Jiovanny Edward Samanamud Ávila; la Directora Jurídica Silvia Raquel Mejía Laura, por carecer de legitimación pasiva, pidiendo tenga presente” (sic), denotando con ello que el propio accionante incide en aspectos incongruentes en la presente acción de amparo constitucional; toda vez que, señala únicamente como demandado al Ministro de Educación y en su memorial de subsanación amplia la legitimación pasiva coincidente con su petitorio; es decir, que cita como co demandados a Juan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Roberto Iván Aguilar Gómez, Ministro de Educación y Silvia Raquel Mejía Laura, Directora de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Educación, señalando expresamente que la RA 023/16, emitida por el Presidente del Estado Plurinacional, es el último agravio y que es motivo de solicitud de nulidad; sin embargo, en su memorial de impugnación, nuevamente cambia la legitimación pasiva.
En ese contexto, cabe precisar que producto de la impugnación formulada por la parte accionante, se evidencia que la misma pretende que este Tribunal Constitucional Plurinacional, revise aspectos que fueron modificados; es decir, que al ampliar en el memorial de subsanación y retirar en el memorial de impugnación la legitimación pasiva, realizó cambios específicos en la presente acción de defensa, colocándola en evidente incumplimiento de un requisito de forma esencial que la uniforma que es la identificación de la parte demandada, conforme lo prevé el art. 32.2 del CPCo (así la SCP 030/2013 de 4 de enero), evitando asegurar que la acción de amparo constitucional pueda desarrollarse en el marco de las reglas del debido proceso, ello se repite al retirar a una de las autoridades demandadas, que en el caso fue el emisor de la Resolucion dictada en grado jerárquico, en tal sentido no se puede pretender la concesión de la tutela a partir de decisiones que hubiesen sido emitidas por las instancias inferiores, bajo el argumento de “…desconocer las pruebas aportadas al Ministro de Educación…” (sic), extremo que permite colegir que en virtud a la impugnación la propia parte accionante cambió nuevamente las circunstancias que fueron observadas por el Tribunal de garantías, señalando por ello que no efectuó el sustento adecuado respecto a todos los puntos observados por el citado Tribunal de garantías; por lo que, corresponde la aplicación de la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico II.2 del presente Auto Constitucional.
Consiguientemente, el Tribunal de garantías, al declarar por no presentada la acción de amparo constitucional, aunque con otros fundamentos, actuó correctamente.
POR TANTO
La Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud a lo establecido en el art. 30.III del Código Procesal Constitucional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 126/17 de 4 de mayo de 2017, cursante a fs. 100 y vta., pronunciada por la Sala Social y Administrativa Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, constituida en Tribunal de garantías.
CORRESPONDE AL AC 0189/2017-RCA (viene de la pág. 9)
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
COMISIÓN DE ADMISIÓN
Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chavez
MAGISTRADO PRESIDENTE
Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga
MAGISTRADA
Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez
MAGISTRADA
En revisión la Resolución 126/17 de 4 de mayo de 2017, cursante a fs. 100 y vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Marco Antonio Villarroel Quevedo, Rector y representante legal de la Universidad “CEFI SAINT PAUL” contra Roberto Iván Aguilar Gómez, Ministro de Educación.
Solicita se conceda la tutela, disponiendo lo siguiente: 1) La nulidad de las Resoluciones Ministeriales 1039 de 31 de diciembre de 2015, 049/2016 de 16 de febrero, ambas dictadas por el Ministerio de Educación; y la RA 023/2016 de 15 de julio de recurso jerárquico; 2) Las garantías constitucionales de funcionar normalmente como Universidad, brindando enseñanza y educación, como pilar fundamental del Estado y que la autoridad demandada, tiene el deber de respetar y garantizar el cumplimiento del DS 1067; y, 3) La calificación de daños y perjuicios, como costas procesales.