SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0821/2017-S2

Sucre, 14 de agosto 2017

SALA SEGUNDA

Magistrado Relator:    Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

Acción de amparo constitucional

Expediente:                 19922-2017-40-AAC

Departamento:            La Paz

En revisión la Resolución 08/2017 de 16 de junio, cursante de fs. 475 a 477 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Orlando Adolfo Revollo Aguilar contra Víctor Hugo Oña Ovando y José Murillo López, ex y actual Presidente; Nelson Mejía Martínez y Ubaldo Espino Mamani, Vocales Permanentes todos del Tribunal Disciplinario Superior; Miguel Ángel Narváez Baldiviezo, ex Presidente, Demetrio Jorge Nina Álvarez y Ruth Vicenta Apaza Quispe, ex Vocales Permanentes, así también Rubén Pastor Gemio Bustillos, Presidente, Juan Percy Frías Cardozo y Edgar Chávez Ticona, Vocales Titulares todos del Tribunal Disciplinario departamental de La Paz, todos de la Policía Boliviana.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 3 de mayo de 2017, cursante de fs. 83 a 91, y memorial de subsanación de 17 de igual mes y año corriente de fs. 103 a 106, el accionante expresó, los siguientes fundamentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Orlando Adolfo Revollo Aguilar “…cumplía funciones policiales en el DP-4, Delta Zona Sur…” (sic) del departamento de La Paz, por problemas de salud de su hijo de tres años de edad, el 28 de marzo, 8 de abril y 11 de mayo de 2016, solicitó permiso a cuenta de vacación de forma escrita para ausentarse a la ciudad de Santa Cruz; asimismo, hizo conocer de la situación verbalmente “…al Comandante del DELTA SUR, Comandante de la EPI Zona Sur, Comandante Radio Patrullas 110, Comandante de Canes, Sub Comandante de la EPI y otros camaradas con los que…” (sic) se encontraba en su Unidad.

El accionante tenía que presentarse el 17 de mayo de 2016, pero como tenía que conseguir dinero para el tratamiento de su hijo menor y sabiendo que necesitaba más tiempo se apersonó “…a la Unidad de DELTA SUR y considerando que era domingo 15 de mayo de 2016…” (sic), decidió presentar de forma escrita con su puño y letra la solicitud de permiso que fue recepcionada en Secretaría de su unidad, aspecto que no fue valorado por las autoridades demandadas.

Se le inició un proceso administrativo “N° 242/2016” el 14 de junio de 2016; habiéndose reincorporado a sus funciones laborales el 25 de julio de 2016 y el 1 de agosto del mismo año se le notificó personalmente con la Resolución Administrativa 231/2016 de 21 de julio, emitida por el Tribunal Disciplinario Departamental de La Paz, mediante la que se le dio de baja de la institución, sin haberle sometido a juicio previo.

Presentó recurso de apelación contra la mencionada Resolución, haciendo constar “…muchos agravios y señalando que en dicha resolución se advierte que no se encuentra consignada ni valorada la carta que mi persona habría dejado justificando mi inasistencia, así como también adjunte pruebas de reciente obtención” (sic).

En fecha 10 de noviembre de 2016, se le notificó con la Resolución 212/2016 emitida por el Tribunal Disciplinario Superior, que no responde a todos y cada uno de los puntos planteados en el recurso de apelación, evidenciándose que es una determinación carente de motivación y fundamentación.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo y al debido proceso en sus elementos de motivación y fundamentación de las resoluciones, a la defensa, y a ser sometido a un juicio previo, citando al efecto los arts. 46, 115.II, 116.I y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, disponiendo la nulidad de la Resolución Administrativa 231/2016 de 21 de julio emitida por el Tribunal Disciplinario Departamental de La Paz, y la Resolución 212/2016 de 12 de octubre, dictada por el Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Boliviana y sea el quien instaure un juicio en su contra en apego al debido proceso donde pueda ser oído y asumir defensa, para lo cual solicita se disponga su reincorporación para ser considerado nuevamente sujeto procesal en apego a lo dispuesto por el art. 4 de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana (LRDPB).

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Efectuada la audiencia pública el 7 de junio de 2017, según consta en el acta cursante de fs. 464 a 469, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte accionante, a tiempo de ratificar su memorial de amparo constitucional, indicó: a) La LRDPB, en su art. 15, señala que existirá deserción cuando un servidor público policial abandone su destino o no asista el lugar de sus funciones por más de tres días consecutivos sin causa justificada, y en este caso si existió una causa justificada; b) La prueba presentada por el accionante no fue considerada, que hubiera servido de eximente de responsabilidad de la falta atribuida; c) Al haberle retirado de su puesto de trabajo, el menor ya no tenía seguro médico y por  lo tanto ya no podía ser atendido; y, d) No se le sometió a un debido proceso, donde pueda asumir defensa técnica y material, puesto que no se le sometió a un juicio oral, público, continuo y contradictorio.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Rubén Pastor Gemio Bustillos, Juan Percy Frías Cardozo y Edgar Chávez Ticona, Presidente y Vocales titulares del Tribunal Disciplinario Departamental de La Paz en audiencia a través de su abogado señalaron que: 1) Edgar Chávez Ticona, actuó en el proceso administrativo “…en calidad de abogado defensor de oficio, por lo que estará a las resultas de la determinación que se pueda asumir…” (sic); 2) El 7 de junio de 2016, se notificó al accionante con el inicio de investigaciones, mediante cédula “…en dependencias del Grupo Delta GEAR Zona Sur La Paz…” (sic), en cumplimiento al art. 103.III concordante con el art. 53 de la LRDPB;…. 3) “… de las actas de audiencia del proceso oral público se evidencia que no se ha vulnerado el derecho al debido proceso…” (sic), puesto que el accionante estuvo defendido por abogado defensor Edgar Chávez Ticona; 4) “…el art. 103 dispone que recepcionado la acusación en el plazo de 48 horas se emitirá el auto de inicio de procesamiento que será notificado en el último destino laboral (…) dentro de las 72 horas siguientes se llevará a cabo la audiencia del proceso emitiendo la resolución de primera instancia al finalizar la misma…” (sic); 5) La carta manuscrita presentada no constituye un justificativo, para que no asista a su trabajo, tendría que ser un permiso, vacación o que se encuentre con baja médica; 6) El art. 54 del reglamento del Personal de la Policía Nacional, establece en su capítulo tercero licencias otorgadas por el Comando General y en casos especiales por Comandos Departamentales, computables a su vacación anual, razón por la que “…el accionante tenía que tener un memorándum en la que se le niegue o acepte su permiso para justificar su ausencia” (sic); 7) El art. 55 de la misma norma, señala que para trasladarse a un punto geográfico distinto por razones oficiales o particulares, deberá recabar el pasaporte policial de la autoridad correspondiente y a su arribo deberá presentarse ante la autoridad policial de la jurisdicción; 8) El art. 56, indica que los funcionarios que se ausenten fuera del país por razones justificadas o en uso de sus vacaciones deberán recabar la respectiva resolución del comando general, documento que no fue presentado en el proceso oral; y, 9) El accionante se presentó después de haber incurrido en deserción, por lo que solicitan se deniegue la tutela solicitada.

José Murillo López, Presidente del Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Boliviana, por intermedio de su abogado en audiencia, manifestó: i) El accionante con más de cinco años de servicio, faltó 57 días desde el “16 de mayo” hasta la emisión de la resolución pronunciada por el Tribunal Disciplinario Departamental de La Paz, con el argumento que su hijo habría sufrido un accidente; ii) No puede indicar desconocimiento del reglamento de persona, en sus arts. 53, 54, 55 y 56, por lo que debió recabar la respectiva Resolución del Comando General o apersonarse ante el mismo, pero no al Comando de su Unidad, donde dejó una simple carta manuscrita pidiendo permiso por problemas de salud de su hijo menor de edad, correspondía haber esperado un tiempo hábil oportuno para obtener una respuesta; iii) Habiendo conversado con la trabajadora social a sabiendas de que iba a ser objeto de un proceso disciplinario ha consentido todos los actuados que se llevaron a cabo en la etapa investigativa; y, iv) Lo que causa extrañeza es que en apelación se recibió prueba de reciente obtención pero se les presentó un desistimiento de un accidente de tránsito que tuvo su esposa, seguro de Credinform y algunos certificados médicos de sus hijos, que fueron valorados por el Tribunal Disciplinario Superior y la apelación fue declara improbada por no contener los elementos necesarios para que la misma pueda ser valorada; por lo que solicita se deniegue la tutela solicitada.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

José Gonzalo Mercado, Director Nacional de Personal del Comando General de la Policía Boliviana, en la audiencia de garantías, por intermedio de su representante, se adhirió a lo expuesto por las autoridades demandadas.

I.2.4. Resolución

La Sala Civil Segunda del Tribunal Departamental de justicia de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, mediante Resolución 08/2017 de 16 de junio, cursante de fs. 475 a 477 vta., concedió en parte la tutela solicitada, dejando sin efecto la Resolución 212/2016 de 12 de octubre emitida por el Presidente y Vocales del Tribunal Disciplinario Superior Permanente de la Policía Boliviana, disponiendo se dicte una nueva resolución en base a los siguientes fundamentos: a) Se respetó el derecho a la defensa del accionante al haber sido notificado conforme al art. 54.1 y 103 de la LRDPB con el inicio de las investigaciones; b) El hecho de no haber participado del proceso disciplinario, pasó por una decisión personal o simplemente fue un descuido del propio accionante, ya que estaba plenamente consciente que tenía la obligación de reincorporarse a su unidad policial el 17 de mayo de 2016; c) La Resolución 212/2016, omitió cumplir con el deber señalado en “…los arts. 98 y 99 inc. c) de la Ley 101 del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana…” (sic), puesto que no analizaron ni valoraron la prueba adjunta por el accionante, por lo que se tienen que el Tribunal Disciplinario Superior omitió con su deber de motivar la resolución; y, d) Respecto al derecho al trabajo, el mismo no fue suficientemente argumentado y mucho menos probado por el accionante.

II. CONCLUSIONES

Del análisis de la documental adjunta al expediente, se evidencia:

II.1.  Orlando Adolfo Revollo Aguilar, por escrito de 8 de abril de 2016, solicitó al Comandante del GEAR DELTA Zona Sur, permiso a cuenta de vacación desde el 11 al 17 de abril del mismo año (fs. 29)

II.2.  Por memorándum de 8 de abril de 2016, el Comandante del GEAR DELTA Zona Sur, otorgó permiso a cuenta de vacación por los días 11, 12, 13, 14, 15, 16 y 17 de abril de 2016, a Orlando A. Revollo Aguilar (fs. 28).

II.3.  Por nota de 15 de mayo de 2016, presentada la misma fecha por Orlando Adolfo Revollo, se solicitó nuevamente permiso al Comandante Delta Zona Sur, por razones humanitarias, ya que tenía que ausentarse urgentemente a la ciudad de Santa Cruz, debido a que su hijo estaba internado (fs. 2).

II.4.  El Tribunal Disciplinario Departamental de La Paz, mediante Resolución Administrativa 231/2016 de 21 de julio, dispuso el retiro o baja definitiva de la institución policial, sin derecho a reincorporación de Orlando Adolfo Revollo Aguilar por la transgresión del art. 14.9 de la LRDPB (fs. 3 a 9). Misma que fue apelada por el accionante mediante escrito presentado el 15 de agosto de 2016 (fs. 10 a 15).

II.5.  Por Resolución 212/2016 de 12 de octubre, el Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Boliviana, declaró improbado el recurso de apelación presentado por Orlando Adolfo Revollo Aguilar, y por ende confirmó en todo la Resolución 231/2016 de 21 de julio, emitido por el Tribunal Disciplinario Departamental de La Paz (fs. 72 a 80).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo y al debido proceso en sus elementos a la defensa, a ser sometido a un juicio previo y a la fundamentación de las resoluciones, toda vez que habiéndosele otorgado permiso a cuenta de vacación por problemas de salud de su hijo de tres años, el 15 de mayo de 2016, presentó nueva solicitud de permiso por la falta de dinero para su tratamiento, ante en Secretaría de su Unidad; sin embargo, el 14 de junio del referido año se le inició proceso administrativo y el 1 de agosto del mismo año se le notificó con la Resolución Administrativa 231/2016 de 21 de julio dictada por el Tribunal Disciplinario Departamental de La Paz, mediante la que se le dio de baja de la institución, sin haberle sometido a juicio previo. razón por la que presentó recurso de apelación, haciendo constar muchos agravios y señalando que no se encuentra consignada ni valorada la carta que su persona habría dejado justificando su inasistencia, así como otras pruebas de reciente obtención; pero la misma fue resuelta por Resolución 212/2016 emitida por el Tribunal Disciplinario Superior, sin responder a todos y cada uno de los puntos planteados en el recurso de apelación, evidenciándose que es una determinación carente de motivación y fundamentación.

En consecuencia, corresponde analizar, en revisión, si los argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Sobre la fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones

La SCP 0386/2015-S2 de 8 de abril, ha señalado que: “…el derecho a una debida fundamentación y motivación de las resoluciones, se constituye en la garantía del sujeto procesal de que el juzgador al momento de emitir una decisión, explicará de manera clara, sustentada en derecho, los motivos que lo llevaron a tomar una decisión; argumentación que deberá seguir un orden coherente respecto a los hechos demandados y exponer con puntualidad los elementos jurídico-legales que determinaron su posición.

Dicho de otra forma, toda autoridad que dicte una resolución, debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma, por cuanto la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que orientan al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió (SSCC 0863/2007-R, 0752/2002-R, SC 1369/2001-R, entre otras).

En cuanto a la motivación, la SC 1365/2005-R de 31 de octubre, determinó lo siguiente: ‘…la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el Juez sus convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas. En sentido contrario, cuando la resolución aún siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas’, coligiéndose que toda resolución emitida dentro de un proceso judicial o administrativo, debe inexcusablemente contener una adecuada motivación respecto a los hechos en los que se base, a las pruebas que se aportaron y a las disposiciones legales en las que se sustente su decisión, puesto que el relacionamiento de estas con los hechos que le dieron origen, constituye la fundamentación y motivación a la que el debido proceso se refiere.

Ahora bien, de manera inescindible, el derecho a una debida fundamentación y motivación de las resoluciones, se halla interrelacionado con el principio de congruencia entendido como «…la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, en materia penal la congruencia se refiere estrictamente a que el imputado no podrá ser condenado por un hecho distinto al atribuido en la acusación o su ampliación. Esa definición general, no es limitativa de la congruencia que debe tener toda resolución ya sea judicial o administrativa y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, y que debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y juicios de valor emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones, legales que apoyan la razón que llevó a la determinación que se asume» (SCP 0387/2012 de 22 de junio); de donde se infiere que las resoluciones judiciales, deben emitirse, en función al sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes procesales”.

III.2. La validez real y material de la irradiación de los derechos fundamentales y de los valores justicia e igualdad en la vida social

         La SCP 0085/2012 de 16 de abril, sobre la temática señaló: “…en los Estados Contemporáneos, cuyo pilar esencial debe desarrollarse sobre la base de los postulados del Estado Constitucional, los preceptos y pautas axiomáticas de rango constitucional, entre ellos los derechos fundamentales y los valores justicia e igualdad esencialmente, informan de contenido a todos los actos públicos y privados de la vida social; es decir, en este contexto, se produce el llamado por Guastini ‘fenómeno de constitucionalización’, en virtud del cual, en todos los actos públicos y privados de la vida social heterogénea y plural, se hace plausible el proceso de irradiación de los contenidos esenciales de los derechos fundamentales y de los valores supremos como ser la justicia e igualdad. Este efecto de irradiación, constituye además el fundamento de la eficacia horizontal de los derechos fundamentales.

Ahora bien, corresponde señalar que la validez real y material de la irradiación de los derechos fundamentales y de los valores justicia e igualdad en la vida social, es decir, en actos públicos y privados, está garantizada por el principio de razonabilidad, el cual a su vez constituye un presupuesto esencial para el ejercicio del control de constitucionalidad.

En el orden de ideas desarrollado, debe señalarse que el principio de razonabilidad constituye un estándar axiológico, que asegura el respeto a los valores imperantes en un determinado régimen constitucional, por eso, el tratadista argentino Linares, citando a Cossío, afirma que en axiología jurídica se habla de razonabilidad cuando se busca el fundamento de los valores específicos del plexo axiológico: solidaridad, cooperación, poder, paz, seguridad, orden y justicia entre otros.

En el orden de ideas expresado, debe señalarse que todos estos valores, inequívocamente forman parte del contenido esencial de todos los derechos fundamentales; por tanto, será el control de constitucionalidad a través del amparo constitucional y a la luz del principio de razonabilidad, el encargado de la eficacia horizontal y vertical de los derechos y por ende de la materialización del denominado fenómeno de irradiación antes explicado”.

III.3. Naturaleza administrativa de los procesos disciplinarios

La SC 1863/2010-R de 25 de octubre, indicó: “Los procesos administrativos, surgen de la acción u omisión de los servidores públicos de la aplicación o cumplimiento de alguna norma preestablecida; conducta antijurídica que da lugar a la responsabilidad por la función pública, que a su vez tiene su génesis en el principio de ‘responsabilidad’ que es un término recientemente introducido a nuestro universo administrativo, que pretende  transmitir los conceptos que el término inglés conlleva: i) Responsabilidad ante la comunidad; ii) Rendición de cuentas que no sean necesariamente en dinero; y, iii) Compromiso moral y legal ante otros.

El proceso administrativo, debe hallarse impregnado de todos los elementos del debido proceso, que deben ser respetados en su contenido esencial, en cuanto al juez natural, legalidad formal, tipicidad y defensa irrestricta. «…La doctrina en materia de derecho sancionador administrativo es uniforme al señalar que éste no tiene una esencia diferente a la del derecho penal general y por ello se ha podido afirmar que las sanciones administrativas se distinguen de las sanciones penales por un dato formal, que es la autoridad que las impone, es decir sanciones administrativas, la administración y sanciones penales, los tribunales en materia penal». (García de Enterría, E. y Fernández, T. R., Curso de derecho administrativo, II,Civitas, Madrid, 1999, página 159).

El proceso administrativo, reconoce el actuar procesal de las partes, que son las personas físicas o morales que intervienen en el proceso propiamente dicho y sobre las cuales gravitan las consecuencias de todos los aspectos del mismo, desde el inicio hasta la conclusión definitiva; en resumen, las partes de un proceso administrativo son: el Órgano Colegiado o autoridad investida con la facultad de sancionar o dicho de otra manera, el Juez Natural de ‘orden administrativo’ y el servidor público, que actúa a nombre del Estado, contra el cual se sustanciará determinada acción disciplinaria” (las negrillas son nuestras).

III.4. Sobre la garantía al debido proceso en el proceso administrativo

La SC 1863/2010-R de 25 de octubre, precisó: “La tipicidad en los procesos administrativos sancionatorios, es parte indisoluble del debido proceso, que a su vez es común al ejercicio del ius puniendi estatal, que exige que la norma mediante la cual se establece una sanción dando lugar al nullun crimen, nulla poena sine lege, evitando la indeterminación que da lugar a la arbitrariedad. Existe una aplicación general y transversal de la legalidad como integrante del debido proceso, del cual se deriva el principio de tipicidad.

A dicho efecto, es necesario dejar claramente establecido que el auto inicial de un proceso administrativo, con el cual se debe notificar al procesado para que asuma defensa, debe contener la descripción de los hechos que motivan el proceso, los elementos que inducen a sostener que el procesado presumiblemente es el autor de la presunta contravención y finalmente debe contener, ineludiblemente, la calificación legal de la conducta, identificando con precisión la norma supuestamente vulnerada, aspecto último que en el caso en examen, es incorrecto en el auto ampliatorio del sumario objeto de amparo.

De acuerdo a principios generales del derecho, en especial en el ámbito sancionador, correspondía en el presente caso al Tribunal Jerárquico, valorar las pruebas, los hechos acontecidos, las circunstancias que rodean a los hechos, las causas de justificación aplicables a cada caso; evaluar los descargos presentados por las partes, considerando las atenuantes que se esgrimen en las argumentaciones expuestas, así como las agravantes que pudieran surgir; y, finalmente lo más importante, tenía el deber ineludible de contrastar todo ello con las disposiciones legales aplicables a los hechos que son objeto de investigación, para encontrar, si existía, la causalidad entre los hechos o faltas cometidas y la norma que describe su sanción. La función del Tribunal Jerárquico, como de cualquier administrador de justicia, debe ser llevada a cabo respetando los principios y valores en que se sustenta la administración de justicia en general.  

La tipificación en materia sancionatoria, no es una mera formalidad de la cual pueda o deba prescindirse, so pretexto de preservación del bien jurídico de la justicia. La correcta tipificación, garantiza la efectiva aplicación de los derechos y garantías fundamentales que se encuentran vigentes en nuestro ordenamiento jurídico. El respeto por el debido proceso, es materia de eminente orden público, y de los derechos que se encuentran vinculados al mismo”.

III.5. La verdad material en el proceso administrativo

Las SC 0427/2010-R de 28 de junio, indicó: “El principio de verdad material previsto por el art. 4 inc. d) de la LPA, determina que la administración pública investigará la verdad material, en virtud de la cual, la decisión de la Administración debe ceñirse a los hechos y no limitarse únicamente al contenido literal del expediente, incluso más allá de lo estrictamente aportado por las partes, siendo obligación de la administración la averiguación total de los hechos, no restringiendo su actuar a simplemente algunas actuaciones de carácter administrativo formal que no son suficientes para asumir decisiones. La tarea investigativa de la administración pública, en todos los casos sometidos al ámbito de su jurisdicción, debe basarse en documentación, datos y hechos ciertos con directa relación de causalidad, que deben tener la calidad de incontrastables, en base a cuya información integral la autoridad administrativa con plena convicción y sustento, emitirá el pronunciamiento que corresponda respecto al tema de fondo en cuestión…“(las negrillas nos corresponden).

Por su parte la SCP 0510/2013 de 19 de abril, sobre la misma temática expresó: “…la verdad material como la impulsión de oficio son principios básicos del procedimiento administrativo, su alcance rompe con la suficiencia de la verdad formal estancada en ritualismos procesales y formales, limitada a descansar en la actividad desarrollada por la parte o partes, que en muchos casos no desentrañan la verdad de los hechos, con lógica de la imposibilidad de alcanzar una justicia material,  fin último que persigue  la verdad material.

En virtud de ello, su alcance cobra relevancia al orientarse hacia la búsqueda de la verdad, ya no sólo formal, sino material, esta finalidad importa una ruptura en los esquemas tradicionales que rigen a la actividad administrativa y un cambio de comportamiento de sus actores, fundamentalmente con relación a la administración pública y sus órganos encargados de dirigir los procesos administrativos, pues descarta toda actitud pasiva por parte del administrador, quien influido de este principio rector, ya no puede ser un simple espectador de la actividad administrativa.

En este escenario, la administración pública y sus órganos, en los procesos administrativos, tienen la obligación y responsabilidad, de dirigir el procedimiento administrativo, de ordenar que en él se practiquen cuantas diligencias sean necesarias para resolver y dictar la resolución final, independientemente de las gestiones y actividad del administrado; lo contrario supone dejar de lado la verdad material que por una ausencia de actividad e impulso, puede quedar subsumida en rigorismos procesales o en una pasividad de la administración que quiebra los postulados constitucionales de verdad y justicia material.

Del razonamiento precedente, se establece que no son conducentes con el contenido del principio de verdad material la pasividad de la administración que pretenda encontrar justificativo en la inactividad o negligencia de la parte, pues el principio de verdad material obliga: 1) A no limitarse únicamente a las alegaciones y demostraciones o probanzas del administrado; 2) A no descartar elementos probatorios con justificaciones formales, cuando se trata de hechos  o  pruebas que sean de público conocimiento, cuyo mínimo de diligencia obliga a la administración pública a adquirirlas o tomarlas en cuenta; 3) A no desconocer elementos probatorios aduciendo incumplimiento de exigencias formales como la presentación en fotocopias simples, sobre documentos que estén en poder de la administración o que por diferentes circunstancias éstos se encuentren en otros trámites de los que puede rescatarse y que la administración pueda verificarlos por conocer de su existencia o porque se le anoticie de ella.

Los razonamientos encuentran fundamento en el entendido que la verdad debe prevalecer sobre la formal, en virtud de la cual la administración queda facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, realizar la actividad probatoria necesaria, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a éstas, pues la actividad de la parte interesada, constituye un motor fundamental en el encuentro de la verdad cuya negligencia no puede servir de justificativo para que la administración paralice su actuación, convirtiéndose en espectador del proceso administrativo”.

III.6.  Sobre la inasistencia injustificada como falta disciplinaria

Desde la vigencia de la Constitución Política del Estado de 2009, nuestro Estado Plurinacional de Bolivia, asumió un papel eminentemente garantista y proteccionista de los derechos y garantías fundamentales de las personas ante actos de autoridades públicas así como de particulares; en mérito a ello, es que nuestra Norma Suprema irradia al ordenamiento jurídico infraconstitucional, así como a los actos de las autoridades públicas y particulares, valores y principios de rango constitucional, en la búsqueda de la eficacia máxima de los derechos fundamentales, mediante el llamado fenómeno de constitucionalización del ordenamiento jurídico.

Así se tiene que los valores de justicia e igualdad y los derechos fundamentales, informan de contenido a todos los actos públicos y privados de la vida social, incluyendo los procesos judiciales y administrativos; y la validez real y material de esta irradiación, está garantizada por el principio de razonabilidad, por el que se asegura el respeto a los valores imperantes en nuestro régimen constitucional.

En este marco, debemos entender que los procesos disciplinarios seguidos en contra de los trabajadores o servidores públicos, se encuentran también irradiados por este fenómeno de constitucionalización y por lo tanto deben llevarse adelante en el marco del respeto de todos los elementos del debido proceso y en la búsqueda de la verdad material, configurado éste como principio constitucional y básico del procedimiento administrativo, por el cual la administración no solo se limitará a resolver el contenido literal del expediente, sino que deberá averiguar la totalidad de los hechos, sin descartar elementos probatorios que servirían de sustento para la resolución final.

           Así las cosas, tenemos que en el ordenamiento jurídico disciplinario de nuestro Estado (público y privado), se incorporó a la inasistencia injustificada como falta disciplinaria, con la finalidad de castigar al trabajador o servidor público, que no asistió a su fuente laboral cierta cantidad de días y sin justa causa; sin embargo, en mérito a la constitucionalización del ordenamiento infraconstitucional y la protección primordial del derecho trabajo como principal fuerza productiva de la sociedad, esta falta disciplinaria no debe ser entendida como aquella conducta que deba ser sancionada por la mera subsunción mecánica y rígida de los hechos al tipo disciplinario previsto en la norma, sino más bien debe ser una falta en la que previamente se realice una valoración de las pruebas, de los hechos acontecidos, las circunstancias que rodean estos hechos, las causas de justificación aplicables a cada caso, para luego contrastarla con las disposiciones legales aplicables a los hechos de investigación y finalmente emitir la determinación final; ya que el legislador al establecer la falta de inasistencia injustificada, lo hizo pensando justamente en otorgar al trabajador o al servidor público, la posibilidad de justificar su inconcurrencia de forma previa a cualquier sanción, constituyendo ello una garantía que respeta el derecho a la defensa, para quien resultará afectado por la sanción, buscándose además obtener una determinación acorde al valor justicia, para lo cual deberá otorgarse al trabajador o servidor público, un tiempo prudencial para que justifique su inasistencia -si es que aún no se le inició proceso disciplinario- y en caso de habérsele ya iniciado, darle la posibilidad que en las distintas etapas del proceso pueda justificar la misma.

           Asimismo, es menester señalar que para la configuración de la falta de inasistencia injustificada, no solo se requiere que el trabajador o servidor público haya faltado a su fuente de trabajo, sino que éste haya tenido el ánimo de infringir dicha disposición, es decir que haya tenido la voluntad de inasistir a su fuente laboral, razón por la que mal podría constituirse esta falta por hechos o casos fortuitos o de fuerza mayor que son ajenos a la voluntad de la persona, puesto que en estos casos se entiende que no tuvo la intensión ni animo de faltar a su trabajo, sino que fueron otras fuerzas externas y entendibles le impidieron asistir, tal como sucede en el caso de accidentes o urgencias médicas del trabajador o servidor y/o su familia; bloqueo de caminos o un paro del transporte que impide su llegada; un arresto por no haberse podido identificar en una investigación a los autores, partícipes y testigos; una detención preventiva o detención domiciliaria dentro un proceso penal (en estos dos últimos casos resulta entendible por no existir sentencia ejecutoriada en su contra y por gozar de presunción de inocencia), un apremio por asistencia familiar, entre otros ejemplos; pero de ninguna manera deberá entenderse que las causas justificadas de inasistencia serán los permisos, las vacaciones, comisiones u otros similares, ya que estos no se encuentran dentro los casos fortuitos o de fuerza mayor.

Asimismo debe entenderse que en los casos de inasistencia injustificada emergentes de casos de casos fortuitos o fuerza mayor, no podrá solicitarse al trabajador o servidor público, presente el correspondiente permiso o exigirle inicie previamente un trámite formal para tal efecto, puesto que al tratarse de un caso fortuito o de fuerza mayor, se entiende que el mismo no estaba planificado ni pensado por el afectado, por lo que resulta ser materialmente imposible exigir que antes de esos hechos se tenga que sacar permiso, debido a que los hechos futuros e inciertos como los señalados, no pueden ser de conocimiento previo del trabajador o servidor público; razón por la que tampoco podrá fundarse una resolución de sanción por no haberse presentado esta documentación ya que ello resultaría ilógico e irrazonado tal como se expresó.

           En mérito a ello, debe establecerse que cuando se esté ante la posible comisión de una falta disciplinaria de inasistencia injustificada, deberán analizarse -en mérito al principio de razonabilidad- los hechos en el marco de los respeto de los derechos fundamentales y más propiamente del derecho al trabajo, en resguardo de los valores justicia e igualdad, propendiendo siempre a buscar la verdad material por encima de la formal, analizando toda la prueba aportada e incluso la requerida por la autoridad, con la finalidad de comprender la situación en la que se encontraba el trabajador o servidor pública para faltar a su trabajo y resguardar de esa manera el derecho al trabajo del mismo por ser sustento económico tanto de su persona, familia y sus dependientes.

III.7. Análisis del caso concreto

El accionante señala que obtuvo permiso a cuenta de vacación para poder ayudar a su hijo de tres años que se encontraba con problemas de salud, y que por la falta de dinero para su tratamiento, presentó nueva solicitud de permiso el 15 de mayo de 2016, ante la secretaría de su Unidad Policial; sin embargo, el 14 de junio de 2016 se le inició proceso administrativo y el 1 de agosto del mismo año se le notificó con la Resolución Administrativa 231/2016 de 21 de julio dictada por el Tribunal Disciplinario Departamental del departamento de La Paz, mediante la que se le dio de baja de la institución, sin haberle sometido a juicio previo. razón por la que presentó un recurso de apelación, haciendo constar muchos agravios y señalando que no se encuentra consignada ni valorada la carta de solicitud de permiso de 15 de mayo de 2016 que su persona habría dejado justificando su inasistencia, así como otras pruebas de reciente obtención; pero la misma fue resuelta por Resolución 212/2016 emitida por el Tribunal Disciplinario Superior, sin responder a todos y cada uno de los puntos planteados en el recurso de apelación, evidenciándose que es una determinación carente de motivación y fundamentación.

En este entendido, de los datos cursantes en la presente acción tutelar, se advierte que Orlando Adolfo Revollo Aguilar, por escrito de 8 de abril de 2016, solicitó al Comandante del GEAR DELTA Zona Sur, permiso a cuenta de vacación desde el 11 al 17 de abril de igual año; mismo que fue concedido por memorándum de 8 de abril de 2016; asimismo, se observa que el accionante por nota de 15 de mayo de 2016, solicitó al Comandante Delta Zona Sur, nuevo permiso por razones humanitarias, debido a que tenía que ausentarse urgentemente a la ciudad de Santa Cruz porque su hijo menor de edad se estaba internado.

No obstante, se evidencia también, que con posterioridad a esos acontecimientos, el Tribunal Disciplinario Departamental de La Paz, mediante Resolución Administrativa 231/2016 de 21 de julio, dispuso el retiro o baja definitiva de la institución policial, sin derecho a reincorporación de Orlando Adolfo Revollo Aguilar por la transgresión del art. 14.9 de la LRDPB; misma que fue apelada por el accionante el 15 de agosto de 2016, en base a los siguientes fundamentos: 1) Inobservancia y vulneración del debido proceso y el derecho a la defensa, por contradicciones de fondo entre el acto administrativo y los fundamentos de hecho y derecho, ya que se le pretende sancionar con el retiro, como si el asistir a su hijo fuera falta grave en el ejercicio de sus funciones; 2) Se le inició proceso disciplinario en mérito al oficio 205/2016, emitido por la Secretaria del Grupo GEAR DELTA Zona Sur, bajo el argumento que no se había presentado a trabajar los días 16, 17, 18 y 19 de mayo de 2016, cuando legalmente se encontraba aún con permiso el 16 del mismo mes y año, además que presentó una nueva solicitud de permiso el 15 de dicho mes y año; 3) La responsable del área de Trabajo Social del Comando Regional de la Zona Sur, en su declaración informativa señaló que el ahora accionante no tuvo ningún justificativo por su ausencia, pero posteriormente indicó que se ausentó por problemas de salud de su hijo, por lo que existe contradicción en su declaración; y, 4) La Resolución Administrativa 231/2016 de 21 de julio, carece de fundamentación y motivación en su considerando II, referente a las pruebas producidas Asimismo, en su “Otrosí 1”, donde señala que adjunta documentación de reciente obtención para ser valorada.

Impugnación que luego fue declara improbada mediante Resolución 212/2016 de 12 de octubre, emitida por el Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Boliviana, en base a los siguientes argumentos: i) La apelación presentada por Orlando Adolfo Revollo Aguilar, no cumple con los presupuestos que señala el art. 97 de la LRDPB; además que el Tribunal Disciplinario Superior, solo puede recibir prueba de reciente obtención; ii) El Tribunal a quo al emitir la resolución de primera instancia obró conforme la norma vigente, garantizando en todo momento al procesado la presunción de inocencia y el debido proceso; iii) El Tribunal ad quem entiende que el Tribunal de Primera instancia tomó como una falta continuada hasta el requerimiento de acusación pronunciada por la Fiscalía Policial; iv) La resolución cuestionada, valoró correctamente las pruebas documentales ofrecidas por la Fiscalía, ya que se expusieron todos los argumentos para su valoración, bajo las reglas de la sana crítica, justificando y fundamentando las razones por las que se otorga un determinado valor; y, v) La prueba de reciente obtención adjuntada por el apelante, no eximen de responsabilidad al mismo en cuanto a la falta atribuida.

Datos de los que se advierte que el Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Boliviana a tiempo de resolver la apelación presentada por el ahora accionante, emitió una resolución totalmente incongruente toda vez que inicialmente indicó que el accionante incumplió con los presupuestos de procedencia de la apelación previstos en el art. 97 de la LRDPB, para luego ingresar a conocer y resolver el fondo de la impugnación; no obstante, el hecho de haber ingresado al fondo del asunto, al margen del cumplimiento de los requisitos formales de procedencia, denota una intensión correcta de aplicar una justicia material por encima de la formal, para buscar la averiguación de la verdad de los hechos investigados y procesados. De igual manera se advierte que el indicado Tribunal omitió pronunciarse, sobre los siguientes puntos de apelación: a) Las contradicciones de fondo denunciadas, referentes a la sanción que se le pretende imponer por haber acudido a auxiliar a su hijo menor de edad; b) La supuesta inasistencia a su fuente laboral del 16 de mayo de 2016 y el permiso escrito presentado por el mismo el 15 del mismo mes y año;  c) Las contradicciones en la declaración informativa de la Responsable del área de trabajo social del Comando Regional de la Zona Sur; y, d) La falta de fundamentación de la Resolución Administrativa 231/2016 de 21 de julio, en su considerando II, referente a las pruebas producidas, por lo que se advierte una flagrante lesión al derecho al debido proceso del accionante en su vertiente de congruencia de las resoluciones, ya que correspondía que los integrantes del Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Boliviana, resuelvan todos los puntos apelados de manera fundamentada y motivada y no omitir ninguno de ellos, tal como se observa que aconteció.

Asimismo, se advierte que la Resolución 212/2016 carece de una adecuada fundamentación en los argumentos expresados en la misma, ya que las autoridades demandadas, no explicaron las razones ni motivos por los cuales la Resolución apelada: 1)  Hubiera garantizado la presunción de inocencia y el debido proceso del apelante; 2) No explicaron cabalmente por qué llegaron a entender que la falta es continua hasta el requerimiento de acusación pronunciada por la Fiscalía Policial;              3) Tampoco refirieron las razones y motivos por que llegaron a la conclusión que la resolución cuestionada, valoró correctamente las pruebas documentales ofrecidas por la Fiscalía; y, 4) Finalmente las razones y motivos por las que indicaron que la prueba de reciente obtención adjuntada por el apelante, no eximía de responsabilidad al mismo en cuanto a la falta atribuida. Sino más bien se limitaron a efectuar afirmaciones teóricas y abstractas, sin analizar el caso concreto y sin explicar cabalmente cada una de sus determinaciones, por lo que al haberse emitido únicamente dichas conclusiones sin ningún sustento jurídico ni fáctico, ni explicado los motivos de su razonamiento, de manera clara y precisa, emitieron una resolución carente de fundamentación; motivo por el que corresponde conceder la tutela solicitada, por vulneración al debido proceso en su vertiente de fundamentación de las resoluciones, dejándose sin efecto la Resolución 212/2016 de 12 de octubre, y disponiendo que el Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Boliviana, emita una nueva resolución debidamente fundamentada y congruente, que respete el debido proceso y el derecho a la defensa del accionante, que busque sobre todo la verdad material de la falta disciplinaria investigada, tomando en cuenta lo dispuesto y desarrollado en el Fundamento Jurídico III.6 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, referente a la falta disciplinaria de inasistencia injustificada y su configuración a la luz del nuevo orden constitucional imperante en nuestro Estado.

Cabe también señalar que en mérito a la presente concesión, ya no corresponde pronunciarnos sobre las actuaciones denunciadas en torno a lo resuelto por la Resolución 231/2016 de 21 de julio, emitida por el Tribunal Disciplinario Departamental de La Paz, toda vez que será el Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Boliviana, quien revise y se pronuncie sobre la misma, a tiempo de emitir la nueva determinación dispuesta en el presente fallo.

Por los fundamentos expuestos, el Tribunal de garantías al haber concedido en parte la tutela solicitada, obró incorrectamente.

POR TANTO

Por lo expuesto, el Tribunal Constitucional Plurinacional en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 44.1 del Código Procesal Constitucional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 08/2017 de 16 de junio, cursante de fs. 475 a 477 vta., pronunciada por la Sala Civil Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, en base a los fundamentos jurídicos precedentemente desarrollados.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADA