SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0286/2019-S1

Aurea Balderrama Almendras, Subdirectora de Educación Superior de Formación Profesional de la Dirección Departamental de Educación de La Paz, mediante informe escrito de 30 de octubre de 2018, cursante de fs. 111 a 118 vta., manifestó que: i) En la gestión 2017, hubo reordenamiento de horas académicas, de ochenta a sesenta y cuatro, que fue puesto a conocimiento del accionante por Memorándum R-05/2017, siendo aceptado y consentido dicho reordenamiento que se realizó en el marco de la Resolución Ministerial (RM) 001/2017 de 4 de enero, art. 27 de las Normas Generales para la Gestión Institucional Académica aprobada por RM 002/2017 de 3 de enero; y, art. 52 del Reglamento General de Institutos Técnicos y Tecnológicos, de carácter fiscal, de convenio y privado, aprobado por RM 350/2015 de 2 de junio, modificado por RM 787/2015 de 20 de octubre y RM 2600/2017 de 18 de septiembre; y, art. “26.III” de la Ley de Educación "Avelino Siñani - Elizardo Pérez" -Ley 070 de 20 de diciembre de 2010- mismas que señalan que las y los docentes de los institutos superioriores técnicos e institutos tecnológicos son profesionales con grado académico igual o superior a la oferta académica, concordante con la pertinencia a la asignatura de la carrera que oferta el instituto: ii) Cuando se incorporó al INCOS La Paz el 2015, el ahora impetrante de tutela prestaba servicios en la citada institución; por lo que, desconoce si accedió al cargo de docente por una compulsa, pues en el memorándum de designación no se advierte tal situación, en la actualidad, existen disposiciones normativas como el Reglamento General de Institutos Técnicos y Tecnológicos de carácter fiscal, de convenio y privado, aprobado por la RM 350/2015, del cual se desprende que no cumple con la pertinencia académica conforme la nueva malla curricular que fue aprobada e implementada desde las gestiónes 2017 y 2018; iii) El reordenamiento de horas aplicado a los docentes de los institutos técnicos y tecnológicos, de carácter fiscal a nivel nacional, se aplica en el Marco de las Normas Generales para la Gestión Institucional Académica aprobadas por la RM 002/2017; y, RM 350/2015 y por la implementación de una nueva malla curricular se extinguió las asignaturas del hoy peticionante de tutela, debido a que ya no se consignan esas materias para la formación profesional en la carrera de Contaduría General y Secretariado Administrativo; iv) El accionante no presentó impugnación o recurso de revocatoria contra el Reglamento General de Institutos Técnicos y Tecnológicos, específicamente al art. 52.IV respecto a la pertinencia académica, el cual señala que las y los docentes de estos institutos deben contar con título profesional de igual o mayor grado, con pertinencia a la asignatura o módulo a la que será designada (o); y, las Normas Generales para la gestión 2018 aprobada por         RM 001/2018 de 4 de enero, en su art. 35.I referente al reordenamiento de horas académicas señala que los (as) directivos y/o responsables de los Institutos Técnicos y Tecnológicos, en coordinación con la Subdirección de Educación Superior y Formación Profesional, deben continuar con el reordenamiento de horas; v) El accionante no cumplió con el principio de inmediatez; toda vez que, tuvo conocimiento del reordenamiento de horas de ochenta a sesenta y cuatro en el marco de la pertinencia académica según Memorándum R-05/2017, emitido por la Rectora del INCOS La Paz de lo que se infiere que aceptó y consintió voluntariamente el mismo; por lo que, del análisis de la presente acción de amparo constitucional, no se cumplió el principio de inmediatez como señala el art. 129.I de la CPE; vi) Víctor Gonzalo Paz Zeballos, no goza de fuero sindical; puesto que, no se encuentra dentro de las previsiones de la Ley General del Trabajo; por ser docente se constituye en servidor público, encontrándose dentro del ámbito de aplicación del art. 3.III del Estatuto del Funcionario Público (EFP) -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-; es decir, son regulados por su legislación especial aplicable en el marco establecido en dicho Estatuto; tampoco se encuentra amparado por el Reglamento del Escalafón de Maestros Normalistas, como docente del INCOS La Paz de carácter fiscal; toda vez que, mediante        RM 351/2016 de 11 de julio se aprobó el Reglamento de Categorización del Personal Directivo, Jefes de Carrera, Docente y Personal Administrativo de Educación Superior Técnica, Tecnológica y Formación Artística, misma que no fue impugnada por la célula sindical del INCOS La Paz, y mucho menos por Víctor Gonzalo Paz Zeballos -hoy accionante-,  encontrándose plenamente ejecutoriada y "aplicable"; vii) Por las mismas razones precedentemente señaladas, el impetrante de tutela no goza de inamovilidad en el Subsistema de Educación Superior, porque presta servicios como docente en un instituto de formación profesional; si bien es cierto que es maestro normalista; empero, no se lo designo por esa condición sino como abogado “para dictar las materias en Derecho Comercial” (sic); por lo que, no se vulneró derechos y garantías constitucionales; viii) El reordenamiento de horas solicitado por la Rectora y Directora Académica del INCOS y la Subdirectora de Educación Superior de Formación Profesional de la Dirección Departamental de Educación de La Paz, se enmarcó en los arts. 46 de la Ley de Educación "Avelino Siñani - Elizardo Pérez", 27 de las Normas Generales para la Gestión Institucional Académica; y, 52 del Reglamento General de Institutos Técnicos y Tecnológicos, de carácter fiscal, de convenio y privado; ix) No se vulneró el debido proceso; por cuanto, el reordenamiento de horas no es una sanción, sino la aplicación de las normas legales citadas anteriormente, mismas que señalan que las y los docentes de los institutos superiores técnicos y tecnológicos son profesionales con grado académico igual o superior a la oferta académica, concordante con la pertinencia académica a la asignatura de la carrera que oferta el instituto; y, x) Al no ser evidente la conculcación de los derechos señalados por el accionante, puesto que la nueva malla curricular está en aplicación desde febrero de 2017 en el sistema de educación superior de institutos técnicos y tecnológicos, cuestión que no fue objetada en su momento, pasando más de un año y medio, sin haber sido reclamado conforme lo establecen los arts. 129 de la CPE; y, 53 del Código Procesal Constitucional (CPCo); y, tratándose de una carrera de docencia eminentemente administrativa y no laboral, por lo que solicitó se deniegue la tutela.

Norka Jenny Quiroz Vallejo, Directora Administrativa del INCOS La Paz, mediante informe escrito cursante de fs. 361 a 364, manifestó qué: i) Mediante proceso de institucionalización de cargos directivos fue designada como Directora Administrativa del INCOS La Paz; ii) El Reglamento Interno del INCOS establece: "...los mecanismos y procedimientos control y seguimiento a la asistencia y permanencia (faltas, atrasos y abandono de funciones) del plantel docente y administrativo..." (sic); iii) Dentro el procedimiento establecido se tiene registro en el sistema biométrico que reporta la asistencia diaria y el horario asignado a cada docente; iv) En base a los reportes, solicitudes de licencia, permisos, instructivos, informes y cambios de horarios se elabora los partes mensuales de asistencia que reflejan las faltas, retrasos, licencias, abandonos del personal docente y administrativo; v) Se desvirtúa totalmente la afirmación de Víctor Gonzalo Paz Zeballos sobre la exclusión de planillas y registro del Servicio de Educación Pública; vi) El Reglamento General de Institutos Técnicos y Tecnológicos de carácter fiscal, de convenio y privado determinó la carga horaria superior pero no limita el mínimo de horas; vii) Durante la gestión 2017, se realizó la modificación en el parte mensual, el horario y en el sistema biométrico correspondiente, modificando de ochenta a sesenta y cuatro horas académicas, carga horaria que corresponde al docente prenombrado; viii) Mediante comunicación interna de 5 de marzo de 2018 se remitió los horarios modificados al sistema biométrico; ix) En base al informe del Rectorado RECT 0026/2018 de 16 de mayo, se retiró el nombre de Víctor Gonzalo Paz Zeballos del "parte mensual" y el ítem se declaró en acefalia por abandono injustificado de funciones durante la gestión 2018; x) Por RM 001/2018 del Ministerio de Educación se estableció el calendario académico; no obstante la asistencia de los docentes, se sujetó inicialmente al calendario de 2017, durante dicho periodo el accionante asistió con regularidad; xi) A partir del 21 de febrero hasta el 31 de mayo de 2018 no se hizo presente en el instituto, abandonando sus funciones injustificadamente, a raíz de ello es declarado en acefalia su ítem mediante Informe RECT 026/2018; xii) Por informes: INCOS ADM 002/2018 de 13 de marzo, INCOS ADM 004/2018 de 26 de marzo, INCOS ADM 008/2018 de 30 de mayo e informes mensuales de asistencia, se hizo conocer las faltas del aludido docente; xiii) Declarado en acefalia el ítem del referido docente se procedió a dar de baja en la Caja Nacional de Salud y se remitió la documentación pertinente a la Sub Dirección de Educación Superior de Formación Profesional; y, xiv) Desde enero hasta mayo de 2018 la Dirección Departamental de Educación de La Paz ha abonado los haberes del citado docente, así como los bonos y reintegro correspondiente a sesenta y cuatro horas académicas, "...sin embargo su sueldo ha sido abonado en su cuenta con una carga horaria de 64 horas sin que el Dr. Paz haya trabajado" (sic).

El impetrante de tutela denuncia como lesionados sus derechos a la petición, al trabajo, a la inamovilidad laboral, al fuero sindical y al debido proceso en sus elementos de motivación y congruencia; toda vez que:        i) Rosario Trinidad Mendoza Vega en ese entonces Rectora a.i. del INCOS La Paz, mediante Memorándum R-04/2018 le hizo conocer la reducción de su carga horaria porque su perfil de maestro y abogado ya no sería pertinente para la malla curricular, aseveración falsa porque las materias de Derecho Comercial y Laboral permanecen en la nueva malla curricular, hechos considerados como un despido indirecto; ante ello interpuso el correspondiente recurso revocatorio a fin de dejar sin efecto dicho memorándum; ii) Que fue resuelto confirmando la reducción de horas de trabajo y el despido indirecto; por lo que, tuvo que interponer el respectivo recurso jerárquico; y, iii) Aurea Balderrama Almendras, Subdirectora de Educación Superior de Formación Profesional de la Dirección Departamental de Educación de La Paz, en lugar de excusarse sobre el caso en vista de haber emitido un juicio de valor anticipado, se avocó al conocimiento del recurso y en su Resolución: a) Se limitó en enunciar una serie de normas y no se manifestó sobre el Reglamento del escalafón de maestros que determinó la inamovilidad de maestros normalistas; como tampoco se refirió sobre el fuero sindical y su situación de delegado sindical titular; b) Incurrió en falsedad ideológica al señalar que ya no existían las materias de Derecho y Derecho Comercial, afirmación falsa porque aun existiría las citadas materias que impartió desde que ingreso a la institución; c) Ratificó la reducción de dieciséis horas de trabajo y no consideró el fondo de la impugnación realizada en sede administrativa; y, d) La citada Resolución es nula de pleno derecho por no observar las causales de excusa.

Antes de ingresar a analizar la problemática planteada, conviene aclarar que el estudio del caso en concreto se realiza a partir de la última resolución de cierre, que resolvió el recurso jerárquico planteado por el accionante; toda vez que, la acción de amparo constitucional tiene el carácter subsidiario, en cuyo mérito sólo es viable el análisis de la última resolución emitida en la jurisdicción ordinaria administrativa; en ese sentido y a fin de resolver adecuadamente la presente problemática, el análisis se centrará en la Resolución SDESFP 565/2018 de 2 de mayo, emitida por la Subdirectora de Educación Superior de Formación Profesional de la Dirección Departamental de Educación de La Paz.

En ese entendido, de la documentación descrita en las Conclusiones de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se establece que Víctor Gonzalo Paz Zeballos -hoy accionante- mediante Memorándum de 1 de abril de 2009, fue designado como docente de la asignatura de Derecho Comercial del INCOS La Paz con carga horaria de setenta y dos horas; asimismo, por Memorándum de 1 de junio de similar año, fue designado como docente de la asignatura de Derecho con una carga horaria de treinta y dos horas (Conclusiones II.1 y II.2).

Es así que, el 20 de febrero de 2017, a través de Memorándum R-05/2017, Aurea Balderrama Almendras, Rectora a.i. en ese entonces del INCOS La Paz, en cumplimiento al art. 27.II de la RM 002/2017 de 3 de enero, en aplicación a la nueva malla curricular, comunicó al peticionante de tutela que la carga horaria fue reducida de ochenta a sesenta y cuatro horas académicas conforme la distribución de asignaturas, procediendo al reordenamiento de horas; en ese entendido, Víctor Gonzalo Paz Zeballos, por escrito de 21 de febrero de 2017, impugnó el memorándum de reducción de carga horaria, misma que fue reiterada a través de nota de 3 de marzo de dicho año, mereciendo respuesta de ratificación mediante Memorándum R-05/2017, en cumplimiento de la RM 002/2017 (Conclusiones II.3 y II.4).

En ese contexto Rosario Trinidad Mendoza Vega en calidad de Rectora del INCOS La Paz a través del Memorándum R-04/2018 de 7 de febrero puso en conocimiento del accionante que su carga horaria sería reducida, siendo notificado el 14 de similar mes y año en función a los arts. “30 y 37” (sic) de la RM 001/2018 de 4 de enero, e Instructivo SDESFP 003/2018, pronunciado por la Dirección Departamental del Educación de La Paz; ante ello, el peticionante de tutela interpuso recurso de revocatoria en contra del Memorándum R-04/2018, misma que fue resuelta mediante nota de 23 de idéntico mes y año, por la referida Rectora, ratificando el memorándum impugnado (Conclusiones II.5 y II.6).

Ante ello, el accionante, considerando que fueron lesionados sus derechos, interpuso la presente acción de defensa impugnando la Resolución  SDESFP 565/2018, pronunciada por la referida Subdirectora de Educación Superior de Formación Profesional de la Dirección Departamental de Educación de La Paz, con el argumento de que dicho fallo fue pronunciado sin contar con la debida motivación y congruencia.

Al respecto, en el marco de lo glosado en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional; se tiene que, toda resolución debe contener concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, pero además esta debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos emitidos por la resolución, y la estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto.

En ese sentido, el impetrante de tutela, refiere que la Resolución de 2 de mayo de 2018, emitida por la autoridad hoy demanda carece de congruencia; por lo que, a fin de resolver esta denuncia, corresponde conocer cuáles fueron los puntos expuestos en el recurso jerárquico interpuesto contra Resolución mencionada que ratificó en su totalidad el fallo de primera instancia.

Ante estos argumentos la autoridad demanda a través del Resolución SDESFP 565/2018, determinó "Ratificar el informe RECT 004/2018 reordenamiento de horas del señor Víctor Gonzalo Paz Zabala a 16 horas académicas por pertinencia académica docente del Instituto Técnico Comercial Superior Tte. Armando Palacios INCOS La Paz" (sic); en su totalidad el fallo de primera instancia, bajo los siguientes fundamentos:   i) El art. 46.III de la Ley de Educación "Avelino Siñani - Elizardo Pérez", establece que las y los docentes de los Institutos Superiores Técnicos e Institutos Tecnológicos son profesionales con grado académico igual o superior a la oferta académica; ii) El DS 29894 de 7 de febrero de 2009, establece las atribuciones del Ministerio de Educación, entre ellas la de ejecutar, evaluar y fiscalizar las políticas, estrategias y programas de educación, ejercer tuición plena en todo el sistema educativo plurinacional, velando su calidad y pertinencia, promover el desarrollo de la ciencia, tecnología, investigación e innovación en el sistema educativo; iii) La      RM 002/2015 de 2 de enero en su art. 24.1, establece que: “…las y los docentes de los institutos técnicos y tecnológicos fiscales y de convenio deben contar con el RDA actualizado con grado académico en el marco del parágrafo II -siendo lo correcto III- del Artículo 46 de la Ley No 070, debiendo las y los directores velar con la pertinencia académica con el seguimiento, control y cumplimiento..." (sic), debiendo la máxima autoridad responsable del instituto comunicar a la o el docente que no cuente con el RDA ni pertinencia académica su reincorporación al subsistema correspondiente, conforme a su formación y especialidad, a este efecto remitirá un informe a la Dirección Departamental de Educación que corresponda; iv) Las y los docentes de institutos técnicos y tecnológicos fiscales y de convenio, deben contar con el RDA actualizado o registrado en "RP-DGSTTLA", con pertinencia académica para la carrera en el marco del art. 52 del Reglamento General de Institutos Técnicos y Tecnológicos, de carácter fiscal, de convenio y privado, con grado académico igual o superior en sujeción al art. 46.III de la Ley de Educación “Avelino Siñani - Elizardo Pérez"; v) El art. 14.II de la RM 002/2017 establece que los primeros cursos de régimen semestralizado y anualizado, deben implementar de manera secuencial el nuevo currículo aprobado mediante Resolución Ministerial, mismo que deberá estar vinculado a los sectores productivos, con énfasis al desarrollo de emprendimientos individuales, familiares y comunitarios de las y los estudiantes; vi) La       RM 001/2018 de 4 de enero, en el art. 13.I señala que los Institutos Técnicos y Tecnológicos deberán continuar con la implementación de los planes de estudio aprobados mediante RM 0082/2017 de 17 de febrero y Resolución Bimestral 01/2012 de 20 de enero, en el segundo semestre y segundo año, según el régimen y carreras que corresponde; y, vii) El Informe RECT 020/2018 de 16 de abril, emitido por la Rectora del INCOS La Paz, señala que Víctor Gonzalo Paz Zeballos, fue designado el 2009 a la asignatura de Derecho Comercial con carga horaria de setenta y dos horas académicas; posteriormente, en la misma gestión se designó mediante memorándum a la asignatura de Derecho con carga horaria de treinta y dos horas académicas. Con la implementación de la nueva malla curricular mediante RM 0082/2018 ya no existe la asignatura de Derecho ni Derecho Comercial (fs. 20 a 22).

Ahora bien, de la lectura tanto de los agravios vertidos en el recurso jerárquico planteado por el accionante así como de la Resolución ahora cuestionada se tiene que, la Sub Directora de Educación Superior de Formación Profesional de la Dirección Departamental de Educación de La Paz Aurea Balderrama Almendras -ahora demandada- al emitir la Resolución SDESFP 565/2018, no consideró ni respondió a ninguno de los puntos de agravios expuestos en su recurso jerárquico en contra del Memorándum R-04/2018, limitándose simplemente a hacer citas normativas sin haber efectuado un razonamiento integral y armonizado entre lo pedido y lo resuelto; es decir, que no se refirió a cada uno de los elementos aludidos por el ahora accionante, sino simplemente a la cita y transcripción de normas constitucionales, legales y Resoluciones Ministeriales, sin haberse dado respuesta en lo absoluto a los agravios alegados por el impetrante de tutela; en consecuencia, la Resolución ahora cuestionada deriva en un pronunciamiento arbitrario que en efecto vulneró el derecho al debido proceso en su elemento de congruencia del ahora accionante, que a partir de lo mencionado no pudo contar con una resolución que contenga la debida congruencia exigida por la jurisprudencia emitida por este Tribunal, y por consecuencia lógica, se evidencia que la resolución ahora objetada, ciertamente omitió dar respuesta a todos y cada uno de los agravios expuestos por el peticionante de tutela y no dio una respuesta expresa, a todo lo reclamado por Víctor Gonzales Paz Zeballos, derivando ello -se reitera- en la vulneración de su derecho al debido proceso en su vertiente de congruencia de las resoluciones como lo establece la línea jurisprudencial citada en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional; limitándose a la simple transcripción de citas legales y señalar que las asignaturas de Derecho y Derecho Comercial ya no existían, tal cual se explicó ut supra, sin emitir pronunciamiento a los agravios deducidos, lo cual de igual manera decae en la transgresión de ese componente del debido proceso, por consiguiente, respecto a este punto, corresponde conceder la tutela impetrada.

De otro lado, es preciso aclarar que si bien el impetrante de tutela también denunció la inexistencia del elemento motivación en la Resolucion ahora cuestionada, este no puede ser analizado por este Tribunal debido a que no se emitió respuesta alguna a las reclamaciones formuladas por el accionante vía recurso jerárquico.

Con relación a la tercera problemática, en sus incisos i), ii) y iii) denunciados por el ahora accionante, de la revisión de la presente acción tutelar, se evidencia que, estos aspectos fueron consignados como agravios expuestos por el demandante sobre los cuales este Tribunal a tiempo de considerar la falta de congruencia de la Resolución Jerárquica ahora impugnada, se pronunció y ya concedió la tutela, por la falta de pronunciamiento respecto de los mismos; en ese entendido, los reclamos contenidos en la tercera problemática así como lo peticionado en la presente acción tutelar, deberán ser aspectos considerados a momento de emitirse la nueva resolución por la autoridad que emitió la Resolución Jerárquica, la cual fue dejada sin efecto.

Respecto a que la autoridad demandada debió excusarse antes de resolver el recurso jerárquico por haber emitido juicio de valor sobre el caso al remitir un documento al INCOS La Paz, señalando que el fuero sindical no le ampara porque no cumplió con las formalidades como ser los trámites ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; sin embargo, tomó conocimiento y lo resolvió; y, que por ello dicha Resolución seria nula de pleno derecho; en cuanto a este punto, se advierte que el accionante no activó el procedimiento establecido en el art. 10 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002- referido al trámite y procedimiento a seguir en caso de interponerse una recusación en contra de alguna autoridad administrativa, no pudiendo este Tribunal suplir dicha inobservancia.

En cuanto a la lesión de los derechos al debido proceso en su elemento motivación, al trabajo, a la inamovilidad laboral y al fuero sindical, corresponde señalar que esa alegada afectación deviene como un resultado del trámite administrativo seguido contra el accionante y la consecuente Resolución emitida; y habiéndose concedido la tutela por falta de congruencia, dichos derechos estarán sujetos a la emisión de la nueva resolución a emitirse por la autoridad demandada.

Ahora bien, respeto a la vulneración del derecho a la petición denunciada por el impetrante de tutela en el sentido de que, en el último recurso jerárquico interpuesto en sede administrativa, solicitó se pronuncie con relación a la inamovilidad del cargo por ser docente de carrera y en el fuero sindical por ser delegado titular de la célula sindical del INCOS La Paz; empero, éstos no tuvieron respuesta por la autoridad demandada a tiempo de resolver el recurso referido; en ese sentido, la SCP 0249/2017-S3 de 27 de marzo, a tiempo de desglosar el entendimiento asumido en la                 SCP 0416/2016-S3 de 6 de abril, precisó: "Los contrastes antes referidos advierten claramente una diferenciación entre el derecho de petición y la pretensión que puede contener una demanda o un recurso de impugnación dentro un proceso administrativo; mientras la primera es un derecho autónomo que se protege de manera directa vía acción de amparo constitucional ante su vulneración, con excepción claro está, en casos en que la administración de la entidad, haya establecido procedimiento para el tratamiento del derecho de petición, en este último corresponde previamente observar la misma, en el segundo caso, es decir, cuando se trata de una pretensión dentro un proceso administrativo corresponde que tanto los plazos como la pretensión misma sea tratada de acuerdo a procedimiento, en observancia de los elementos del debido proceso; en consecuencia, no puede ser tratada con los alcances del derecho de petición, sino, corresponde que el procedimiento administrativo sea observado con todo lo que incumbe: plazos y etapas procesales establecidas en la misma, regulados bajo la garantía del debido proceso".

En ese marco, se tiene que la alegada vulneración al derecho de petición sustentada en la falta de respuesta a los planteamientos realizados en el memorial de recurso jerárquico interpuesto por el accionante, se advierte que no existe lesión al derecho de petición propiamente dicho; por cuanto, la denuncia formulada, se sustanció dentro un proceso administrativo, que se encuentra sujeto a un procedimiento establecido por la referida entidad educativa al estar inmersas justamente dentro de un proceso administrativo; por lo que no corresponde ser tutelado vía acción de amparo constitucional.