SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0595/2020-S3

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos a “recurrir” y al debido proceso en su elemento defensa; toda vez que, interpuso recurso de revocatoria contra la RA 003/2019 UN.O.T.-CATASTRO, pronunciada dentro del proceso administrativo al cual fue sometido por el GAM de Llallagua del departamento de Potosí; sin embargo, la autoridad administrativa -ahora accionada- rechazó ese recurso, refiriendo que se declaró la ejecutoria de la indicada Resolución mediante Auto de 5 de agosto de 2019, debido a que el recurso fue interpuesto fuera de los cinco días establecidos en el art. 33 del Reglamento Administrativo Sancionatorio de Construcciones Clandestinas y Fuera de Norma, pero sin considerar que el art. 64 de la LPA establece que el plazo para el planteamiento del mismo es de diez días; y, pese a impugnar dicha decisión, no se dio lugar a la misma.

En dicho entendido, se tiene que el hecho lesivo se constituye en el Auto de 5 de agosto de 2019, emitido por el Asesor Legal de la Unidad de Ordenamiento Territorial y Catastro del GAM de Llallagua del departamento de Potosí, que declaró la ejecutoria de la RA 003/2019 UN.O.T.-CATASTRO aplicando el art. 33 del Reglamento Administrativo Sancionatorio de Construcciones Clandestinas y Fuera de Norma, el cual fue notificado al peticionante de tutela el 5 de agosto de igual año (Conclusión II.2), y habiéndose interpuesto la acción tutelar el 4 de noviembre de ese año, se tiene que la misma fue interpuesta dentro del plazo establecido en el art. 129.II de la CPE; por otra parte, debe considerarse que contra la referida determinación, se advierte que el accionante interpuso recurso jerárquico (Conclusión II.5); sin embargo, el Servidor Público no dio curso al mismo (Conclusión II.6), por lo cual se entiende que al no existir otro mecanismo de impugnación ni reclamación, corresponde ingresar al examen del hecho denunciado mediante acción de amparo constitucional. 

El impetrante de tutela identifica que el art. 33 del Reglamento Administrativo Sancionatorio de Construcciones Clandestinas y Fuera de Norma aplicado dentro del proceso administrativo sancionatorio al cual fue sometido, sería lesivo a sus derechos a la defensa, a “recurrir” y al debido proceso, por cuanto dicha determinación establece un plazo distinto para la interposición del recurso de revocatoria contra la
RA 003/2019 UN.O.T.-CATASTRO, por la cual se declaró la clandestinidad y construcción fuera de norma una vivienda que alega sería de su propiedad; en este sentido, considera que el plazo para recurrir dicho acto administrativo sería de diez días conforme lo determina el art. 64 de la LPA, y no así de cinco días conforme establece el art. 33 del Reglamento Administrativo Sancionatorio de Construcciones Clandestinas y Fuera de Norma, bajo cuya aplicación el Servidor Público entendió que el peticionante de tutela interpuso su recurso de revocatoria fuera de plazo; aspecto que cuestiona por cuanto el procedimiento aplicado por la autoridad administrativa debió ajustarse a la norma nacional y no a un reglamento, cuya jerarquía es menor a la de una ley conforme a lo determinado en el art. 410 de la CPE.

En dicho ámbito y conforme a lo desarrollado en el Fundamento
Jurídico III.1 de este fallo constitucional, se tiene que el accionante identificó la normativa cuya aplicación cuestiona, la cual sería lesiva a sus derechos por cuanto no se estaría aplicando de manera adecuada la jerarquía normativa determinada en el art. 410 de la Norma Suprema, en el entendido de que la normativa aplicada en el procedimiento administrativo debió adecuarse a lo determinado por la ley del nivel central del Estado con respecto al plazo para la interposición de recurso de revocatoria; es así que, en razón de dicha carga argumentativa, corresponde a este Tribunal ingresar a dilucidar de manera excepcional si efectivamente la labor de la autoridad administrativa en la aplicación de la referida normativa lesionó derechos fundamentales.

En ese entendido, previamente cabe hacer referencia que la normativa cuestionada fue emitida por el GAM de Llallagua del departamento de Potosí, el cual al constituirse en una entidad territorial autónoma cuenta con la potestad de ejercer su autonomía conforme lo determina el art. 272 de la CPE, establece que: “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”; por consiguiente dicho gobierno autónomo cuenta con la potestad de pronunciar tanto legislación como reglamentación, claro está enmarcado en el ámbito de sus competencias.

Respecto al ámbito competencial, conviene señalar que, entre otras competencias de carácter exclusivo -sobre las cuales los gobiernos municipales ejercen de forma exclusiva las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva conforme lo determinado por el art. 297.I.2 de la CPE, sin perjuicio de las facultades fiscalizadora y deliberativa-; se tiene que el art. 302.I.22 y 29 de la Norma Suprema, establece lo siguiente:

En dicho ámbito competencial, se tiene que los gobiernos autónomos municipales cuentan con la potestad de ejercer su facultad legislativa, reglamentaria y ejecutiva tanto para establecer limitaciones administrativas por razones de orden técnico, jurídico y de interés público a la propiedad, y asimismo se encuentra establecida la posibilidad de regular lo concerniente a asentamientos humanos urbanos; por lo que en dicho contexto, para el cumplimiento de disposiciones concernientes a la regulación de dichos ámbitos mediante legislación y su consecuente reglamentación, así como el ejercicio de actos administrativos sobre los mismos, se tiene que el gobierno autónomo municipal cuenta con competencia de carácter exclusivo, por lo cual el ámbito normativo a ser desarrollado sobre el indicado ámbito material será de carácter
intra-sistémica correspondiendo su desarrollo de forma exclusiva a la entidad territorial autónoma municipal.

Por lo referido, siendo evidente que lo concerniente al indicado ámbito competencial es ejercido por los gobiernos autónomos municipales de forma exclusiva, se tiene que esto implica que los mismos puedan regular mediante leyes dichos ámbitos materiales y al mismo tiempo operativizar el cumplimiento de su legislación mediante la emisión de reglamentos que a su vez podrán establecer los procedimientos específicos para el cumplimiento de su normativa municipal.

En el caso particular que ahora se analiza, el accionante cuestiona la aplicación del art. 33 del Reglamento Administrativo Sancionatorio de Construcciones Clandestinas y Fuera de Norma, considerando que es contradictorio al art. 64 de la LPA, situación de la cual a prima facie se advertiría una presunta colisión normativa que a efectos de una adecuada interpretación en el marco del Estado con autonomías y la cláusula autonómica, debe ser interpretado considerando los principios de jerarquía y competencia de acuerdo a lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional. En cuyo sentido, corresponde señalar que, como se refirió anteriormente, los gobiernos autónomos municipales cuentan con potestad de ejercer su facultad legislativa, reglamentaria y ejecutiva tanto para establecer limitaciones administrativas por razones de orden técnico, jurídico y de interés público a la propiedad, y asimismo se encuentra establecida la posibilidad de regular lo concerniente a asentamientos humanos urbanos de acuerdo al art. 302.I.22 y 29 de la CPE; por lo cual, para el ejercicio de esta competencia y el cumplimiento de la normativa municipal, los gobiernos autónomos municipales pueden emitir legislación concerniente a construcciones clandestinas o fuera de norma respecto a infracciones en cuanto a asentamientos humanos o construcciones que no cumplan con la normativa municipal; es así que, en el caso particular, la ETA municipal de Llallagua del departamento de Potosí emitió la LM 168/2018 de 28 de mayo, que además de encontrarse pronunciada bajo el ámbito del
art. 26.23 de la LGAM, estableció la regulación sobre construcciones clandestinas y fuera de norma dentro de su jurisdicción municipal; por su parte, la referida entidad autónoma ejerció su facultad reglamentaria emitiendo el Reglamento Administrativo Sancionatorio de Construcciones Clandestinas y Fuera de Norma, cuya disposición sobre el plazo para la interposición del recurso de revocatoria ahora se cuestiona.

De lo referido, en consideración al principio de competencia, en el caso particular, se tiene que el art. 33 del Reglamento Administrativo Sancionatorio de Construcciones Clandestinas y Fuera de Norma, fue emitido bajo el ámbito normativo intra-sistémico que corresponde a la ETA municipal de Llallagua en el ámbito de sus competencias, consecuentemente, en razón del referido principio, se tiene en primer lugar que la normativa aplicable en el caso examinado corresponde a la indicada entidad territorial en ejercicio de sus facultades tanto reglamentaria y ejecutiva en el ámbito de su jurisdicción territorial.

Respecto al principio de jerarquía, así como lo alegado por el impetrante de tutela en cuanto a la aplicación preferente de la Ley de Procedimiento Administrativo conforme lo determina el art. 410 de la CPE, cabe señalar que en el marco del Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, si bien se hace referencia en el mismo a conflictos normativos entre distintas ETAs; en el caso particular, se tiene un presunto conflicto entre una norma reglamentaria con una norma nacional respecto a lo cual, teniendo presente el ámbito competencial, si bien la ley goza de mayor jerarquía que los reglamentos, en el ámbito competencial debe considerarse que dicha conflictividad debe ser resuelto de forma intra-sistémica; es decir, que siendo dicho ámbito material regulado por la ETA, la jerarquía jurídica debe ser considerada de forma interna, debiéndose confrontar al indicado reglamento con la ley emitida por la respectiva entidad autónoma -en este caso el GAM de Llallagua del departamento de Potosí- y no así con la normativa nacional, debiendo prevalecer para el caso la interpretación en razón del principio de competencia, por cuanto al presente se trata de un ámbito material que particularmente incumbe al referido Gobierno Autónomo en su jurisdicción.

Cabe añadir, que la aplicación diferida de plazos respecto al recurso de revocatoria con relación a lo establecido por la Ley de Procedimiento Administrativo y la normativa municipal, se tiene que dicho aspecto no es ajeno al procedimiento administrativo aplicado en nuestro país, así cabe señalar que, respecto a la abrogada Ley de Municipalidades y la referida normativa nacional, la SCP 0573/2012 de 20 de julio, sostuvo que: «La Ley de Municipalidades establece en el art. 4.II.6 que la autonomía municipal se ejerce a través de: “El conocimiento y Resolución de controversias relacionadas con el ejercicio de sus potestades normativas, ejecutivas, administrativas y técnicas, mediante los recursos administrativos previstos en la presente Ley y las normas aplicables”; vale decir, los recursos de revocatoria y jerárquico previstos por los arts. 140 y 141 de la LM, y la norma aplicable viene a ser la Ley de Procedimiento Administrativo, sólo en los casos en que existan vacíos de carácter procesal en su similar antes referida.

En consecuencia, no puede aplicarse como erróneamente sostiene la accionante y el Tribunal de garantías, los recursos de revocatoria y jerárquico establecidos por los arts. 64 y 66 de la LPA al ámbito municipal; toda vez que los mismos arts. 65 y 67.I de la referida norma, si bien señalan determinados plazos para que las autoridades competentes resuelvan y sustancien ambos recursos, condiciona la aplicación de dichos preceptos legales por la administración pública, cuando dispone: “…salvo lo expresamente determinado de acuerdo a reglamentación especial establecida para cada sistema de organización administrativa aplicable a los órganos comprendidos en el Artículo 2º de la presente Ley”; reglamentación especial que en el caso de los Gobiernos Municipales Autónomos, con relación a los medios de impugnación, se traduce en los arts. 140 y 141 de la LM, preceptos legales que en todo caso son más favorables por el tiempo corto que establecen para su resolución, que a diferencia de la Ley de Procedimientos Administrativos son más largos, en ese sentido se pronunció la SC 0045/2005 de 7 de julio, señalando que: “…El art. 66 de la LPA norma el recurso jerárquico que puede ser formulado contra la resolución que resuelva el recurso de revocatoria, el mismo que será interpuesto por el interesado o afectado ante la misma autoridad administrativa competente para resolver el recurso de revocatoria, dentro del plazo de diez días siguientes a su notificación, o al día en que se venció el plazo para resolver el recurso de revocatoria. Dicha disposición, establece que en el plazo de tres días de haber sido interpuesto, el recurso jerárquico y sus antecedentes deberán ser remitidos a la autoridad competente para su conocimiento y resolución, que constituye la máxima autoridad ejecutiva de la entidad o la establecida conforme a la reglamentación especial para cada sistema de organización administrativa, aplicable a los órganos de la Administración pública comprendidos en el art. 2 de la citada Ley.

De otra parte el art. 61 de la LPA establece que los recursos administrativos previstos en esa Ley, entre ellos el jerárquico, serán resueltos confirmando o revocando total o parcialmente la resolución impugnada, o en su caso, desestimando el recurso si éste estuviese interpuesto fuera de término, no cumpliese las formalidades señaladas expresamente en disposiciones aplicables o si no cumpliese el requisito de legitimación estableciendo en el art. 11 de la referida Ley.

En cuanto a normas municipales, cabe indicar que el art. 141 de la Ley de Municipalidades (LM) establece que el recurso jerárquico se interpondrá ante la autoridad administrativa que resolvió el recurso de revocatoria, dentro del plazo de los cinco días hábiles siguientes a su notificación. El Recurso deberá elevarse, en el plazo de tres días hábiles de haber sido interpuesto ante la autoridad jerárquica superior, la misma que tendrá un plazo de quince días hábiles para su resolución confirmatoria o revocatoria. Si vencido dicho plazo no se dictara resolución, ésta se la tendrá por denegada, pudiendo el interesado acudir a la vía judicial.

Ahora bien, teniendo en cuenta el marco normativo referido precedentemente, se tiene que las normas de la Ley de Procedimiento Administrativo son aplicables a los recursos administrativos reconocidos por la Ley de Municipalidades, teniendo en cuenta las normas contenidas en esta Ley, en ese ámbito si bien la Ley de Procedimiento Administrativo establece un plazo de diez días para interponer el recurso jerárquico, será de aplicación en procedimientos municipales lo dispuesto por el art. 141 de la LM que establece un término más corto, es decir en el plazo de cinco días”.

Complementando la jurisprudencia anterior y con relación al ámbito de aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo la SC 0133/2007-R de 14 de marzo, estableció: “…que el art. 2.II de dicho cuerpo normativo, aclara que los gobiernos municipales deberán aplicar las disposiciones contenidas en dicha Ley, en el marco de lo establecido en la Ley de Municipalidades, ello quiere decir, por una parte, que dichos gobiernos pueden normar también los aspectos que son objeto de regulación por la Ley de Procedimiento Administrativo, pero ajustándose a lo que señala su Ley especial, y por otra parte, que la Ley de Procedimiento Administrativo tiene carácter supletorio frente a eventuales vacíos que pudiesen existir en la Ley de Municipalidades sobre las materias que son objeto de la Ley de Procedimiento Administrativo, entre las cuales, la impugnación de actuaciones administrativas que afecten derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados, como es el caso que nos ocupa, por ello es que los recursos de revocatoria y jerárquico, previstos en ambas disposiciones legales, tratándose de actos de la administración municipal estarán sujetos en su trámite y plazos a lo que señala la Ley de Municipalidades, aplicándose la Ley de Procedimiento Administrativo únicamente en caso de existir vacíos legales; consecuentemente, el recurrente en el trámite de su impugnación de la Resolución de clausura debió regirse por lo señalado en los arts. 140 y ss. de la LM”».

Ahora bien, cabe referir que con la implementación del Estado con autonomías y la subsecuente abrogación de la Ley de Municipalidades, corresponde a cada gobierno autónomo municipal proceder a la emisión de sus respectivas Cartas Orgánicas Municipales en el marco del art. 275 de la CPE, para que sean éstos mismos quienes definan su ámbito institucional y organizacional para el ejercicio de sus respectivas competencias; sobre lo cual, si bien se encuentra vigente la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, ésta solamente tiene un carácter supletorio en cuanto a la estructura organizativa y funcional de dichas ETAs en tanto entren en vigencia las antedichas normas institucionales básicas.